我国县域节水型社会达标建设实践与探索

于琪洋，孙淑云，刘 静

（水利部水资源管理中心，100038，北京）

一、背景和政策要求

党和国家历来高度重视节水工作。党的十八大以来，习近平总书记多次就治水发表重要讲话、作出重要指示，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路。党的十八大报告明确要求，推进水循环利用，建设节水型社会。党的十九大报告明确坚持节约资源和保护环境的基本国策，将实施国家节水行动上升为国家战略，把节水工作提升至前所未有的战略高度。2016年12月底，中央1号文件《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确要求，开展县域节水型社会建设达标考核。2017年1月，国家发展改革委、水利部、住房城乡建设部三部委联合印发《节水型社会建设“十三五”规划》，提出“到2020年，全国北方40%以上，南方20%以上的县级行政区达到节水型社会标准”的建设目标要求。2017年5月，水利部印发《关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知》，在全国范围内部署县域节水型社会达标建设工作，发布了《节水型社会评价标准（试行）》，设定了用水定额管理、计划用水管理、用水计量、水价机制、节水“三同时”管理、节水载体建设等11类20个评价指标。2019年4月，国家发展改革委、水利部联合印发《国家节水行动方案》，要求全面开展节水型社会达标建设，确定到2022年，北方50%以上、南方30%以上县级行政区达到节水型社会标准的目标要求。在2020年全国水利工作会议上，鄂竟平部长明确要求，要抓好载体建设，推进县域节水型社会达标建设，加大评估考核监管力度。

县域是我国区域治理和经济社会发展的基本单元，开展县域节水型社会达标建设是推进节水工作的重要手段，对推动用水方式由粗放向节约集约转变、提高我国水资源利用效率和效益，具有十分重要的意义。开展县域节水型社会达标建设工作，要求明确，时间紧迫，任务繁重。

二、进展情况

按照水利部部署和要求，在全国节约用水办公室的组织和指导下，全国31个省级水行政主管部门加强工作推动，制定实施方案，强化监督管理；各县级人民政府认真落实目标责任和保障措施，扎实推进县域节水型社会达标建设工作；水利部水资源管理中心和各流域管理机构等有关单位加强督导、技术指导和复核评估等工作。经过共同努力，截至2019年年底，全国266个县（区）已完成县域节水型社会达标建设，在水利部第一批和第二批节水型社会建设达标县 （区）名单中予以公布；全国365个县（区）完成县级自评，通过省级技术评估和验收、公示，已报水利部备案，达标建设工作基本完成，待进一步复核确认。

总体而言，县域节水型社会达标建设工作得到积极推动，取得重要进展。全国29个省631个县（区）完成或基本完成达标建设工作，占全国县级行政区的22%。其中北方地区14个省375个县（区）完成或基本完成达标建设，占总县级行政区的28%。北京、天津、山东、河南、宁夏5个省（自治区、直辖市）建成率达40%以上，提前完成2020年40%的目标任务。南方地区17个省256个县（区）完成或基本完成节水型社会达标建设，占总县级行政区的17%，其中上海、江苏、浙江、江西、广西、重庆、贵州、云南8省（自治区、直辖市）建成率达20%以上，提前完成2020年20%的目标任务。

三、实践成效

通过推进县域节水型社会达标建设的实践，全方位推动了以县级行政区为单位的节水工作，全面增强了社会节水意识，提高了区域节水水平和用水效率，促进区域粗放用水方式向高效用水方式转变。已公布的2批达标县（区）在节水管理、重点领域节水、载体建设等方面取得积极进展。

1.强化节水管理

强化用水定额与计划用水管理，推进水价机制不断完善，纳入计划用水管理的非居民用水户数不断扩大，九成以上的县（区）实行了城镇居民阶梯水价制度和非居民用水超计划超定额累进加价制度，水资源费征缴基本上做到应收尽收。

2.强化各领域节水

农业节水方面，开展灌区节水改造，不断提高灌溉水利用效率，陕西省延安市宝塔区、榆林市榆阳区和浙江省嵊泗县的高效节水灌溉率达100%。工业节水方面，严格用水定额管理，加强工业用水计量安装，工业用水计量率显著提高。城镇节水方面，推行供水管网漏损改造，积极推广节水器具，开展多种形式的节水宣传，绝大多数县（区）公众场所及新建居民小区节水器具普及率达100%。

3.强化节水载体建设

达标县（区）重点用水行业节水型企业和公共机构节水型单位平均建成率超过50%，节水型居民小区平均建成率25%。通过发挥节水载体典型示范和辐射带动作用，提高了区域节水水平和用水效率。

4.强化节水宣传

中国水利报开设 “县委书记谈节水”专栏，刊发节水型社会建设达标县（区）建设过程、亮点举措、发展成果等，全面系统宣传建设经验做法和工作成效。大部分县（区）在节水型社会建设过程中，开展了内容丰富、形式多样的宣传活动，增强了公众节水意识。

四、典型做法

在县域节水型社会达标建设实践探索过程中，部分地区积累了行之有效的经验和做法，值得学习和借鉴。

1.顶层设计，明确目标，高位推动

北京市印发《北京市人民政府关于全面推进节水型社会建设的意见》《北京市“十三五”时期节水型社会建设规划》等文件，提出“主要节水指标全国领先，部分指标达到国际先进水平，在全国率先全面建成节水型社会”等目标，强化了顶层设计，提高了建设要求。江苏省主动提高标准、自加压力，确定2020年前全省建成率为38%的目标，目标细化到条款，明确到部门，落实到个人，同时严格进度管理，及时督促指导。上海、重庆、浙江3省（直辖市）坚持政府主导，大力实施协调联动机制，将县域节水型社会达标建设纳入政府年度考评体系。

2.强化基础，政策保障，经费支持

宁夏回族自治区出台了节约用水奖惩、高效节水灌溉项目“先建后补”、水资源税奖补等办法，初步建立了节水激励奖补的新格局。云南省安宁市以水务投融资平台为载体，整合城乡供水、污水处理、再生水利用等涉水资产，积极探索政府和社会资本合作模式，逐步建立水市场经营一体化，全力保障水安全，实现了工业用水计量率100%、再生水利用率17.06%。安徽省六安市结合“互联网+”和“大数据”，积极探索区域节水科技化、智能化和人性化管理模式，依托“大数据、物联网、云平台”，在安徽省率先构建起智慧城市节水管理平台。

3.因地制宜，创新机制，特色节水

重庆市璧山区建设再生水利用工程13个、配套管网70 km，将再生水广泛利用在市政杂用和景观用水等方面，再生水利用率达到33.89%。陕西省蒲城县突出绿色发展理念，以治水节水为先导，关停一批建材、能源等高耗能、高污染、低产出的企业，提高现有工业企业节水水平，大力招引创新型、节约型企业，坚决把资源消耗大的产业项目拒之县外。

4.载体建设，示范带动，宣传提升

山东省沂源县政府组织开展“齐鲁水塔、海绵沂源”活动、“节水杯”绘画比赛、“共享·水·文明”主题征文、节水进校园等形式多样的节水宣传活动，社会各界积极参与。内蒙古达茂旗共有重点用水企业50家，对其中40家企业实施了地下水资源实时监控与管理系统项目并创建节水型企业，节水型企业建成率达80%，通过示范引领和辐射作用，促进了区域工业用水水平提高。

由上可知，温度系数远小于应变系数，布里渊散射光的频移量与温度相关性远小于与应变的相关性。一般来讲，当温差小于5℃时，常忽略温度对布里渊散射光频率漂移量的影响，但长期监测时要进行温度补偿消除季节性温度变化的影响。式(1)可简化为式(2)，式中字母与式(1)无异：

五、存在的主要问题

1.全国各省达标建设水平不平衡

对照2020年、2022年建设目标，我国10个省（自治区）建设工作较为滞后，北方地区4个省（自治区）建成率低于20%,其中2个省（自治区）建成率低于 10%（1个建成率为 0）；南方地区6个省建成率低于10%，其中3个省（自治区）建成率低于5%（1个建成率为0）。根据 《国家节水行动方案》提出的目标要求，2020—2022年间我国还需建设约500个节水型社会达标县（区），时间紧、任务重。

2.部分县（区）节水管理基础较薄弱

一是部分县（区）节水管理队伍不稳定，专业人员不足，专业技能和知识储备欠缺，一定程度影响了县域节水型社会建设。二是计量设施安装率不高，尤其是农业用水计量设施安装率低，直接影响了用水量、节水成效统计的精确性。三是节水意识普遍不强，采取节水措施主要是基于降低用水成本考虑，对节水意义认识不到位，内生动力不足，节水积极性不高，特别是丰水地区认为不缺水、不需要节水的传统思想仍然存在。

3.建设标准有待完善

《节水型社会评价标准（试行）》在适用性、合理性和可操作性上需要完善。一是适用性有待提高，如大量市辖区由于无节水管理机构，管网漏损率等相关数据无法单独统计，以区为单位开展达标建设存在困难；水资源费足额征缴指标对于水资源费改税地区已不适用。二是部分指标需要调整，如再生水利用率指标设置合理性问题需要研究；节水载体建设强调了行业比例，但是否要对用水大户、用水量等问题予以考虑存在争议。三是部分指标概念不够明确或可查性较差，导致评价结果不准确或不够客观，部分指标如用水定额管理、农业用水计量等指标的评分标准有待进一步细化。

4.部门联动和激励作用不足

一是政府主导作用有待加强，部分县（区）的组织协调、监督落实等政府职能在节水工作中未能充分发挥作用，工作停留在文件、会议等形式上，节水工作基本上由水行政主管部门承担，部门联动性较差，县域节水型社会达标建设工作成效受到较大限制。二是节水激励引导作用不足，仅个别地区面向用水户设立节水奖励资金，部分地区水价形成机制尚不能全面客观反映水资源的稀缺性和供水成本，尚未形成完善的财税引导和激励政策，难以激发和调动用水户的节水积极性。

5.规范性和长效监管有待加强

一是部分地区存在组织和程序不合规、备案资料不完整等问题，一些县（区）由于工作程序不规范等原因无法通过年度复核，工作规范性还需加强。二是对节水成效的取得及提升等需要建立长效监管机制，特别是部分达标县（区）还存在节水进步空间，需要通过进一步工作跟踪和监管推动。三是县域节水型社会达标建设与节水型城市建设、节能管理工作存在交叉，部分地区存在重复创建问题，二者关系有待理顺。

六、建 议

1.加强组织推动

一是层层落实政府节水主体责任，对建设任务进行细化分解，明确要求，落实责任，建立各部门共同参与的联动机制。二是加大对县域节水型社会达标建设成效考核力度，强化考核结果应用。三是研究建立部际协调机制，理顺与节水型城市建设的关系，共同指导各地政府落实节水型社会建设各项工作任务。四是进一步健全正向激励机制，对在县域节水型社会达标建设中成绩突出的省份和县（区）及时给予表扬奖励。

2.完善工作机制

一是健全节水技术标准体系，提高取（用）水定额覆盖面，加强各行业用水定额的使用，强化取用水刚性约束。二是积极探索将节水载体建设纳入节能减排、文明单位评比等考核体系,统筹多部门力量推进节水载体建设。三是继续推动水价改革，强化水权水市场、合同节水管理、水效领跑和节水认证等市场机制创新，发挥市场调节作用。四是定期公布节水情况及相关规划、载体建设等信息，对严重用水浪费等行为建立举报途径，鼓励全社会广泛参与。

3.夯实技术支撑

一是加强基层节水管理培训，充实基层节水管理人员，提高基层节水能力建设。二是逐步提高各行业用水计量率，强化农业农村用水计量，完善节水统计调查和基层节水统计管理体系。三是培育节水技术服务咨询体系，推广合同节水等第三方节水服务，助推节水向纵深发展。

4.加大资金投入

一是加大奖补力度，对达标县（区）予以适当经费支持，提高县（区）工作积极性。二是引导地方增加预算内节水投资比重，推进水资源费（税）收入的固定比例用于节水工作。三是加大节水技术的研发与成果转化支持力度，采取以奖代补等形式鼓励用水户自主研发或使用节水设备。

5.加强工作指导与监管

一是按照节水管理的新形势、新要求，细化、优化评价标准，对不易复核或不合适指标进行调整，完善相关指标具体算法和数据采集要求，研究编制工作指南。二是加强对县域节水型社会达标建设全过程的事前、事中的分级分类指导，根据进展情况，督促各地科学制定、调整工作计划，保障2020年、2022年建设目标的完成。三是实行动态管理，加强对达标县（区）和已建成的节水载体的跟踪管理，细化达标县域三年一复验管理要求，确保取得节水实效。四是挖掘达标县（区）节水型社会建设特色亮点，总结典型经验做法，积极开展宣传，发挥示范引领作用，扩大节水型社会建设成果。

节水型社会建设是减少用水浪费、提高用水效率的过程，是全社会水资源节约与保护理念建立与巩固的过程，更是社会经济发展方式、工农业生产方式和居民生活方式发生转变的过程。县域节水型社会达标建设是一个不断推进、不断提高、不断完善的过程，县域节水型社会建设面临着繁重的任务和更高的要求。一方面，没有完成达标的县（区）需要加大工作力度，力争按要求达标。另一方面，完成达标的县（区）还需要进一步巩固工作成效和建设成果，继续加强节水管理，进一步提高用水效率。在国家大力推进资源节约和生态保护的要求下，在我国水资源短缺、水生态损害、水环境污染问题依然严重的形势下，在深入贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的背景下，节水工作越来越重要，要求越来越严。各有关方面要进一步提高对县域节水型社会建设重要意义的认识，深刻领会节水管理新要求，根据县域节水型社会建设的目标任务，进一步加大工作力度，进一步完善工作机制和方式，切实提高节水成效，实现区域水资源高效集约利用，促进区域高质量发展和可持续发展。