突破水价改革困境推进落实节水优先方针

沈大军

（中国人民大学环境学院，100872，北京）

一、前 言

水价是促进节水和加强水资源管理的有效手段，也是充分发挥市场在水资源配置中决定性作用的具体体现。但作为经济措施，水价政策受到诸多因素影响，从而影响改革成效。

水资源具有多重属性，因此其配置和管理不能仅面向单一的经济政策和目标，而是需要同时兼顾众多社会目标和生态环境保护目标。当一种经济手段在实现其自身内在目标并要求综合考虑社会和生态环境保护等其他外部目标时，必然会对其政策的有效性和结果产生影响，特别是当这些目标不兼容甚至互相冲突时。一般来讲，如果以经济效益优先来配置水资源，社会支付能力、企业财务可持续性和生态环境可持续性往往会成为问题；成本回收保障了企业财务可持续，但可能导致公众无法承担、资源配置效率不高，而保障低收入群体的供水和用水是社会关注的问题；缺水、环境污染和生态系统的价值和损失需要生态环境目标来体现。因此，在理论和现实上,制定兼顾社会公平、资源配置效率和生态环境可持续的水价政策十分困难，水价改革的政策选择实际上是这些目标的协调、平衡和妥协，以及这些目标在不同时期的政策优先性的体现。

在政策目标协调和平衡的过程中，不同国家和地区往往会选择一两个优先政策目标。如美国加州更多考虑水资源配置效率和成本回收；英国英格兰和威尔士地区选择在成本回收的基础上推进环境保护目标和提高服务质量；南非和印度则更多考虑社会目标；水资源短缺的以色列，促进水资源充分高效利用是首要目标。

二、我国水价改革历程

改革开放以后，我国水价改革经历了一个漫长过程，至今仍未结束。

早在20世纪80年代初，我国已经认识到水价问题的根本是定价原则和方法。为应对经济社会发展而导致的缺水问题，华北地区的山西、北京、河北和天津等省（直辖市）先后开始征收水资源费或征收资源属性的收费。1984年国务院要求通过取消包月制、推行计量和计量收费等推进城市水价改革，促进节约用水。1985年，国务院发布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，明确规定了成本构成、成本回收和差别定价等水价制定的原则和方法，解决了可持续水价形成机制的基本问题。1988年我国颁布《中华人民共和国水法》，提出建立水资源有偿使用制度，从法律上明确了水资源费的征收。

20世纪90年代，受建立完善社会主义市场经济体制的政策驱动，我国全面提速水价改革。1995年水利部提出建立合理、完善的价格管理和收费体系。1997年国务院印发《水利产业政策》，要求全面征收水资源费，合理确定供水服务的价格，促进水利产业化。在城市水价改革方面，1995年《城镇供水条例》和1998年《城镇供水价格管理办法》明确了国际通行的水价制定原则、结构和程序，指导了我国此后几十年的城镇水价改革。

进入21世纪，在完善水价的法律框架以后，我国开始全面推进水价政策的执行和实施，但改革过程十分艰辛，政策目标也没有很好实现。2003年，我国出台《水利工程供水价格管理办法》，替代1985年的《水利工程水费核订、计收和管理办法》。2006年，《取水许可和水资源费征收管理条例》颁布实施，补齐了我国国家层面水价法律框架的最后一根支柱。

伴随法律框架逐步完善，我国全面推进水价政策的执行、落实和改革。2000年，原国家计委、水利部和建设部联合下发《关于改革水价促进节约用水的指导意见》，要求发挥价格杠杆作用，促进节约用水，保护和合理利用水资源；并充分体现供水的商品价值，使水价达到合理水平。2004年，国务院办公厅下发《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，要求扩大水资源费征收范围，提高水利工程供水价格和污水处理费，加快推进居民生活用水实行阶梯式计量水价制度，以建立充分体现我国水资源紧缺状况，以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制。2009年，国家发展改革委、住房城乡建设部印发《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》,要求重点缓解污水处理费偏低的问题，并充分考虑社会承受能力。2013年，国家发展改革委、住房城乡建设部印发《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》,要求全面实行居民阶梯水价制度。2018年,国家发展改革委下发《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，推进建立有利于节约用水的价格机制。

1980年以来，我国水价改革经历了理论和实践同探索的过程。在理论层面，我国已经建立了全面、系统和先进的水价制定政策和工具框架，可有效应对、处理和实现各种政策目标。在实践层面，我国水价政策受水行业外部和内部各因素影响，长期以来，改革路径和目标不确定，处于不断调整的过程中。宏观方向上，水价改革的重点在经济、社会和生态环境目标之间摆动；具体政策上，伴随着价格水平上升，水价改革的重点已逐步从服务收费向资源和环境收费演变，但服务收费的改革并没有完成。同时，水价改革的实践与改革的政策目标不一致，外部的经济和社会因素，如CPI等，持续不断地影响水价改革的步伐；而水行业内部的成本回收和水资源短缺并没有较好地反映出来。

三、对我国水价改革的建议

当前我国水价改革正处于关键突破期，如何将已建立的水价制定政策框架落到具体实践中是一项挑战。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。十六字治水思路明确要求充分发挥市场机制作用，落实节水优先战略，这为水价改革提供了新的方向。

1.改革水资源有偿使用制度，全面推行水资源税征收

实施水资源费改税，有利于提高用水效率，优化用水结构，促进落实最严格的水资源管理制度，节约保护水资源。

根据资源税费改革的总体安排，2016年我国在河北省开始水资源费改税试点，并于2017年将试点扩大至北京市、天津市、山西省、内蒙古自治区、河南省、山东省、四川省、陕西省、宁夏回族自治区等9省份。目前，水资源费改税进展顺利平稳，成效明显，达到了试点预期目标。征收水资源税，改善了供水结构，促进企业节约用水及生产方式的转变。试点实施为全国范围内推广水资源费改税提供了可复制、可推广的经验和制度体系。

因此，在前期10个省份试点的基础上，我国已具备在全国范围内征收水资源税的条件，建议全面推行水资源税征收，从而完成我国水资源有偿使用的长期改革目标。

2.坚持问题导向，完善城镇供水价格形成机制

随着经济和社会发展水平的提高、人民生活水平的改善、水资源和水环境状况的变化，当前我国城镇供水价格改革进入了新时期：从服务于供水量增长转变为供水质效提升，从服务于供水企业供水量增长转变为用水户水质改善和服务提升，从服务于扩大供水能力满足经济和社会发展需求转变为发展和保护兼顾、更加注重水资源节约和水生态保护。这是城镇供水水价全面深化改革的深水区和转型升级期。

新时代完善城镇供水价格形成机制的关键是建立充分反映供水成本、激励提升供水质量的价格形成和动态调整机制。目前，我国很多城市自来水价格存在调整滞后、水价与成本倒挂的问题，破解这些问题的关键是建立价格动态调整机制，实现水价调整的制度化。同时，价格调整应激励企业挖潜增效、优化服务。

城镇供水价格的调整目标是居民用水价格应调整至不低于成本水平，非居民用水价格调整至补充成本并合理盈利水平，从而保证城镇供水水量和水质安全，促进企业逐步改善和提高服务水平，实现供水企业和行业的良性运行和可持续发展，并逐步满足人民群众对良好的供水水质和服务的要求。

同时应全面推行城镇非居民用水超定额累进加价制度。相对于居民生活用水的公益性，非居民用水面对的是生产性和服务性行业，应完全遵循市场经济规律，以充分发挥市场在水资源高效配置中的决定性作用。非居民用水定价不仅需要包括工程成本，还需要弥补资源成本和环境损害成本，并反映这些成本随用水量变化的变化。因此，城镇非居民用水应全面推行超定额累进加价制度，科学制定用水定额并根据技术进步状况及时调整，合理确定分档水量和加价标准。对于水资源短缺地区，较低的水资源和水环境承载能力以及相应的高稀缺性要求从紧制定或修订用水定额，提高加价标准。对于“两高一剩”等行业应实行更高的加价标准，以全面反映其环境污染成本，加快淘汰落后产能，促进产业结构转型和升级。

3.总结经验，继续推进农业水价综合改革

农业是用水大户，也是节水潜力所在。由于我国农业生产特点，农业水价改革尚未形成适合我国农业用水特点和促进农业节水的水价形成机制，导致农业用水方式粗放，难以保障农田水利工程良性运行。我国农业水价改革不仅是水价问题，更是关系农业基础地位的社会和国家安全问题。因此，近年我国在水管单位体制改革、水价改革和水权制度建设的基础上，提出了推进农业水价综合改革。

2016年，国务院办公厅下发《关于推进农业水价综合改革的意见》，要求围绕保障国家粮食安全和水安全，落实节水优先方针。同时，要求以完善农田水利工程体系为基础，以健全农业水价形成机制为核心，以创新体制机制为动力，逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理制度，提高农业用水效率，促进实现农业现代化；并用10年左右时间，建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制。

意见印发以来，各地统筹协同推进农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制等各项工作。截至2017年年底，全国改革实施面积累计达5 200万亩（1 亩=1/15 hm2）以上，改革实施范围稳步扩大，节水成效初显，探索形成了一批典型做法和经验，但仍存在“先建机制、后建工程”要求尚未全面落实、改革激励机制不健全等问题。

农业水价综合改革是一项系统和长期的任务，涉及面广。当前，应切实把农业水价综合改革作为农业节水工作的“牛鼻子”来抓，坚持问题导向与目标导向相结合，总结经验和教训，继续推进农业水价综合改革。

一是因地制宜设计改革方案。统筹考虑当地水资源条件、种植结构、耕作方式、经济发展水平、用水习惯等因素，积极探索创新，形成适合本地实际的改革模式。合理细化计量单元，按照经济适用的原则配备计量设施。因地制宜选择农民用水合作组织管理、水管单位专业化管理、购买社会化服务等模式，建立健全农田灌排设施管护体制机制。根据本地水资源禀赋，合理制定和适时修订农业用水定额，引导农民科学灌溉。抓紧制定水价调整方案，合理把握调价幅度和节奏。多渠道、多方式落实资金，特别是要加强对现有财政补贴、项目资金的整合与统筹使用，鼓励将奖补资金支出纳入财政预算。灵活应用节水奖励方式，如现金返还、水权回购、节水设施购置奖补、优先用水等形式，调动用水户节水积极性。

二是协同配套推进改革。要坚持“先建机制、后建工程”，以水价机制为核心，以奖补机制为保障，以工程和计量设施建设为硬件基础，以“总量控制、定额管理”为制度基础，以工程管护机制为重要依托，统筹推进农业水价综合改革，形成促进农业节水的政策合力。

4.推进污水处理服务费形成市场化，完善污水处理收费政策

我国于20世纪90年代开始在城镇征收污水处理费。通过20多年实践，已建立了较为成熟的污水处理费征收制度，推动了污水处理行业的快速发展。目前，全国建成投入运营的城镇污水处理厂超过5 000座，日处理能力接近2亿m3，成为污水处理能力最强的国家。

一是推进建立城镇污水处理费动态调整机制。按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本并合理盈利的原则，制定污水处理费标准，并依据定期评估结果动态调整。污水处理费征收标准应覆盖成本，包括直接和间接成本，并与满足当地受纳水体要求的出水水质标准相对应。同时，污水处理费征收标准应包括合理利润，吸引优质社会资本和服务商进入污水处理领域，提供优质的公共服务。

二是正确处理城镇污水处理费征收与财政补贴间的关系。城镇污水处理费用应坚持收费为主、公共财政补贴为辅的原则，合理划分收费财政补贴的权责界线。公共财政主要负担公共属性强的污水收集和输送管网建设运营成本。

三是积极探索建立污水处理农户付费制度。在已建成污水集中处理设施的农村地区，综合考虑村集体经济状况、农户承受能力、污水处理成本等因素，探索建立农户付费制度，合理确定付费标准。在农村开征污水处理费，可适当补充农村污染治理资金，强化村民环境卫生意识，提升村民参与人居环境整治的自觉性、积极性、主动性。

5.建立有利于再生水利用的价格政策

通过价格措施落实节水优先方针。随着一些地区的新鲜水资源利用量接近总量控制指标，推进再生水利用既开辟了城市用水的“第二水源”，又有效减轻了污染物排放对生态和环境的影响。促进再生水利用的关键政策手段是建立有利于再生水利用的价格政策，按照与自来水保持竞争优势的原则确定再生水价格；建立灵活的定价政策，具备条件的可以协商定价，并可探索实行累退价格机制，从而大幅度提高再生水的价格优势。