幸福太湖 节水优先

吴文庆

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

太湖流域是著名的江南水乡，传统的吴越文化和现代的海派文化在此传承发扬，海纳百川、开明睿智等文化特性均汲取水之精华或比德于水。在历史上，以太湖为中心的水系灌溉滋养了太湖地区古代农业社会，江南水网成为中国传统文明赖以生存发展和繁荣的基础。到了现代，太湖成为调蓄流域洪水和水资源的中枢，既是流域经济社会发展的防洪安全屏障，更是支撑经济社会发展的战略资源保障，太湖水系则是以水为纽带促进流域上下游合作和协同发展的载体。步入新时代，长三角一体化发展上升为国家战略，长三角生态绿色一体化发展示范区更是要率先探索将水生态优势转化为经济社会发展优势。因此，太湖流域因水而美，因水而兴，人民因水而幸福。近年来，在水利部的坚强领导下，太湖流域管理局积极践行新发展理念，持续深入学习贯彻习近平总书记治水重要论述和中央治水思路，积极推进节水型社会建设，深入开展水环境综合治理，全面强化行业监管，着力建设幸福太湖。

一、太湖流域片落实节水优先方针的经验成效

近年来，太湖局认真贯彻习近平总书记生态文明思想和“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，强化水资源管理，推动水资源节约和保护取得了积极进展和显著成效。

1.坚持节水优先，助力长三角一体化发展

太湖局联合地方水利部门印发《落实长三角一体化发展国家战略推进太湖流域水利高质量发展指导意见》，提出在长三角高标准建设节水型社会，构建符合流域特点、区域协同、覆盖重点行业的取用水定额和节水标准体系，严格定额应用与监管，以水资源供给侧改革全面倒逼产业布局优化和产业结构转型，全面推进农业、工业等领域节水，提高水资源利用效率，在长三角生态绿色一体化发展示范区率先建成一批节水标杆的目标任务。进一步明确强化最严格的水资源管理，建立用水总量分级控制指标体系，严格用水全过程监督管理，建立全覆盖的用水计量体系。突出强化长三角区域水资源保护和水生态修复，治理重点河湖湿地生态环境。实施太湖和钱塘江等独流入海河流上游水源涵养与保护、中下游污染严重区综合治理。开展湖泊内源整治，加强湖库蓝藻打捞及资源化利用。加强平原河网地区及农村河道综合整治。以太湖、黄浦江、钱塘江、瓯江等重要河湖为重点，科学确定生态流量（水位）目标要求，合理控制河湖水资源开发利用水平，强化水量调度和监督管理，采取有效措施保障生态流量（水位）。同时，主动商长江委、淮委，推动联合编制长三角一体化水安全保障规划，在规划和顶层设计中落实节水优先方针。

2.坚持节水优先，推进流域水环境综合治理

太湖流域本地年均水资源量仅为176亿m3，废污水年排放量已超过60亿t，所以对太湖流域而言，节水就是减污。通过近些年的努力，太湖流域农业用水计量、定额管理等得到了全面加强，通过节水遏制不合理的需求增长，从总量上减少水资源消耗，通过节水提升用水效率，减少废污水排放，在降低水生态、水环境损害等方面已初见成效。太湖局会同地方，遵循规律，科学规划，打造多元共生的生态系统，整体提升流域水生态品质，以控磷、控氮为重点，统筹山水林田湖草系统治理，强化监管。牵头建立水利、环保部门跨行业涉水信息共享机制，搭建太湖流域水环境综合治理信息共享平台，首次实现了水利、环保部门水资源水环境水生态重要监测信息跨区域、跨行业在线共享，被上海市委书记李强同志称为长三角一体化体制机制创新的 “破冰之举”。通过节水优先为原则的流域水环境综合治理，重构了太湖治理与管理新模式，形成节水优先、统一规划、综合施策、系统治理、全民参与的太湖流域水环境综合治理新格局。

3.坚持节水优先，强化节约用水监管

太湖局深入贯彻“强监管”主调，按照鄂竟平部长“坚持标本兼治重在治本、长短衔接防止反弹、点面结合实现联动”的工作要求，开拓监管工作思路、创新监督模式，持续发力强化流域水利行业监管，筑牢监管工作基础，完善监管体系，着力提升流域水利监管水平。全面强化水资源和节约用水监管，高效优质完成水利部交办的年度监管任务。以“保证工作质量，任务指标超量，时间节点超前”为目标，通过调研、检查、督导、复核等多种方式，高质量完成水利部统一部署的江苏、浙江、上海、福建节约用水监督专题调研、节约用水监督检查、水利行业节水机关建设月度督导、县域节水型社会达标建设年度复核等多项节水监督管理任务。通过节水监管实践，对外凝聚了流域与区域、水利行业与其他行业联合节水监管共识，对内提升了节水监管能力和水平，促进了节水监管工作提质增效，助推流域形成节水监督管理的良好局面。

4.坚持节水优先，机关节水树标杆做表率

太湖局在积极研究推进自身节水机关建设的同时，指导流域片省（直辖市）水利（水务）部门推进节水机关建设。太湖局节水机关建设实现了小投入、大收益，走出了一条小而精的节水之路。通过成功创建水利行业节水机关，太湖局节水成效显著，机关人均用水量由原先的38.2 L/d下降到32.3 L/d，优于上海机关用水定额人均40 L/d的标准;职工节水意识得到强化，节约用水成为全体职工的行为自觉；探索形成了“精细节水、智慧节水、合同节水、文化节水”的节水机关建设模式和节水工作模式，向社会提供了可推广可复制的经验参考，示范带动全社会节约用水。由太湖局负责指导的苏浙沪闽四省 （直辖市）水利（水务）厅局开展的节水机关建设均高分通过验收。太湖局完成节水机关建设后，水利部在太湖局组织召开节水机关建设南方片会议，先后有30余个部门单位前来交流学习。

二、建设幸福太湖须破解五大难题

当前，太湖流域水利发展与人民群众对“幸福河湖”的期望相比，仍存在诸多问题，防洪、水资源、水生态领域还有明显短板和薄弱环节，流域水利治理与管理还存在不平衡、不充分的问题。

1.水资源承载能力对经济发展方式的倒逼机制尚未建立

当前，太湖流域人口已超过水资源综合规划预测的2030年人口数量，经济规模也大大超过了预期，随着长三角一体化进程的全面提速，经济社会发展对优质水资源的需求将会持续增加，水资源供需缺口将进一步加剧。现状流域水资源调控体系不完善，调控能力不足。部分用水方式和用水指标与发达国家和国内先进水平相比仍有差距，水资源总量控制、定额管理的制度体系不完善，考核评估、监督检查偏松偏软，水资源承载能力对经济发展的倒逼约束作用未充分发挥，与“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的要求相比还有较大差距。

2.污染物排放总量仍远超水环境承载能力

太湖流域坚持生产和生态协调发展,大力开展水环境综合治理，持续推进产业转型升级，流域水环境质量持续改善，形成了经济持续增长、污染持续下降的双赢发展格局。但由于产业结构调整和经济发展方式转变尚需时日，太湖流域经济社会发展与环境承载能力之间的矛盾依旧突出，流域污染物排放总量远超水环境承载能力的情况仍没有根本改变，太湖等主要湖泊氮、磷营养物质过剩的状况没有根本扭转。近几年主要入太湖河道污染物浓度总体呈降低趋势，但与 《太湖流域水环境综合治理总体方案》明确的2020年总磷、总氮控制浓度目标相比，差距仍然很大。2019年，太湖湖体水质氨氮和总氮浓度已达到2020年治理目标，高锰酸盐指数基本接近目标，但总磷浓度仍超出目标74%；22个主要入太湖河道控制断面中，水质达到或优于Ⅲ类的比例仅为50%。

3.水生态环境仍然十分脆弱

太湖富营养化问题仍然严重，2019年太湖营养状态指数为61.7，为中度富营养。太湖营养盐长期累积，总磷、总氮浓度远超蓝藻水华发生阈值，湖体藻型生境已经形成，只要气温、光照、风力等外部条件具备，西北部湖区仍有蓝藻水华大面积暴发的可能。2007年以来太湖蓝藻密度总体呈明显上升趋势，并于近年来达到最大，2019年平均密度为1.172亿个/L，与水华最严重的2017年基本相当（1.177亿个/L）。同时，太湖沉水植物分布面积也大幅减少，2019年全湖沉水植物分布面积仅为144.7 km2，较高峰时期减少51.2%，对水质改善及蓝藻水华的抑制作用明显减弱。近年来流域省际边界地区水葫芦发生形势较为严峻，已成为威胁流域水生态安全的重要影响因素。流域水土流失率总体处于全国最低范围，但个别区域水土流失问题仍然突出，生产建设项目多且监管还存在薄弱环节，生态清洁小流域建设还未能形成规模效应。

4.洪涝灾害仍是威胁流域经济社会发展的心腹大患

目前，流域现状防洪能力偏低，还不能防御不同降雨典型50年一遇洪水；关系太湖洪水安全蓄泄的吴淞江、望虞河拓浚、太浦河后续等防洪骨干工程尚未开工，太湖洪水外排能力严重不足，防御流域特大洪水存在严重的短板，气候变化条件下应对极端天气事件的措施不足；加之土地开发利用、圩区建设挤占洪水调蓄空间，降低了工程防洪效果，进一步增加了流域防洪压力。随着流域重要城市防洪包围圈陆续建成，城市自保能力显著提升，但城市排涝能力与涝水外排河道规模不匹配，城市、圩区排涝挤占了流域行洪通道，流域行洪与区域排涝矛盾突出。

5.先进水文化深入人心尚需时日

太湖流域新老水问题并存，水资源、水环境、水生态面临的诸多问题涉及制度、传统文化、人文价值等深层原因，从文化角度审视和解决水问题尚未形成全社会的自觉意识。先进水文化引领流域水利发展，不仅要充分利用现代科学技术，同时，还需要从文化角度审视我们的思想和观念、目标和行动、政策和方略，以及全社会的水意识，需进一步丰富完善流域治理与管理方略，彰显水利人忠诚、干净、担当的可贵品质，科学、求实、创新的价值取向。引领全社会形成爱水、节水、护水的生活生产方式，培育节水优先的社会文明新风尚，非一朝一夕之功。太湖流域拥有丰富的水文化积淀，拥有江南水乡特色兼容并蓄、开放包容的思想体系，要继承和创新水文化，研究和应用水文化，传播和繁荣水文化，使之与时俱进，推陈出新，也是一项长期的任务。从水文化建设的角度看，流域水文化建设尚缺乏顶层设计，在增强水文化意识、提高水文化与水工程有机融合以及水文化传承和传播等方面存在明显不足。

三、准确把握幸福河湖内涵，推进水治理体系和治理能力现代化

江南之美，美在江南的水。幸福太湖建设旨在构建健康的流域水生态系统、人水和谐的生产生活方式，传承和创造先进水文化，将流域水生态优势率先转化为高质量发展的优势。

1.丰富完善流域治理与管理思路

坚持以破解当前流域存在的突出水问题为导向，紧扣人民群众对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足这一主要矛盾，坚持和深化新时期水利改革发展总基调，加快构建与社会主义现代化进程相适应、与高质量发展相匹配的流域水治理体系。在水资源管理方面，以量质并重、保障供水安全为目标，全面建设节水型社会，完善供水格局，健全水资源配置体系，合理分水、管住用水，坚决抑制不合理用水需求，推动形成有利于水资源节约高效利用的空间格局、产业结构和生产生活方式。在水生态保护方面，以促进河湖生态系统健康为落脚点，防治结合、精准施策，强化水生态空间监管保护，切实保障河湖生态流量（水位），推进水生态系统治理与修复。在水环境治理方面，以建设美丽河湖为抓手，突出水岸联动，坚持源头严控、过程严管、末端严治，通过跨区域、跨部门联防联控、联保共治，加大河湖监管力度，大力推进流域水环境综合治理，全力构建人水和谐的良好水生态环境。在防洪减灾方面，以防御流域特大洪水为重点，加快补齐水利工程短板，增加流域洪水出路，强化工程调度运行监管，提升应急处置能力。在水文化方面，以传承和弘扬流域水文化为重任，把水文化建设工作融入流域综合治理与管理之中，与推进生态文明建设紧密结合起来，通过水文化建设积极营造爱水、护水、治水的良好氛围，努力在构建水生态文化体系、引领水生态文明建设上实现突破，为推进水治理体系和治理能力现代化提供文化支撑，讲好 “太湖故事”，传递“太湖声音”，展现“太湖画卷”，树立“太湖形象”。

2.全力推进流域水利高质量发展

水天然具有一体性、流域性，是区域发展不可替代的基础性自然资源和战略性经济资源，是长三角一体化高质量发展的重要生命线和物质基础。太湖流域位于长三角地区核心地带，流域水利支撑长三角一体化发展就是要构建与一体化高质量发展相匹配的水安全协同保障体系，努力推动太湖流域成为水利一体化发展示范区、水利高质量发展样板区、水利重点领域改革先行区、率先实现水治理体系和治理能力现代化的引领区。推动流域水利高质量一体化发展，重点是要解决制约流域发展的突出瓶颈和深层次问题，补齐短板、强化监管。这就必须深入践行水利改革发展总基调。我们将围绕完善流域综合治理格局、强化区域水系综合治理、提升城市洪涝灾害防御能力、健全水资源配置网络等，推动构建互联互通的水利基础设施网络。以提升流域综合调度精细化水平为目标，强化调度监管，统筹流域防洪、供水、水生态综合调度。围绕高标准建设节水型社会、强化最严格的水资源管理、加强水资源保护和水生态修复等，协同加强水资源节约保护和管理。以推动河长制湖长制从“有名”到“有实”为目标，持续加强河湖管控，加强跨省河湖协同治理。围绕提升科技支撑能力，推进水利重点工作规范化标准化，打造全面协同共享的智慧水利，创新水市场体系建设，完善协商协作机制等，不断创新一体化水利发展体制机制。

3.推进水治理体系和能力现代化

流域水利改革发展对推进生态文明建设战略布局具有重要意义，深刻践行“补短板、强监管”总基调是强化制度建设、深化依法行政、全面深化改革的应有之义。加强太湖流域宏观战略研究，推动构建系统完备、科学规范、运行有效的流域综合管理体制机制，不断破解流域治理体制机制深层次制约，提升水利管理现代化水平。按照“制度治水”“制度管水”的目标，系统谋划太湖局制度建设思路，推动形成流域区域上下衔接、左右联动、标准一致的制度体系。充分发挥水法规的作用，强化涉水法规制度的贯彻执行力，让法律成为流域河湖管理的基本遵循。加强对河湖开发、利用、保护、治理的监督检查，推动强监管常态化、规范化、法治化，引导流域各地牢固树立法治意识、制度意识、底线意识，共同维护良好水事秩序和河湖健康生命。发挥流域机构统筹协调作用，探索并建立完善高层次协作协调机制，创新与地方水利、生态环境、应急、气象等部门的协作机制，推进资源共享、技术互补、工作协同。以水利科技、水利信息化创新为支撑，以高质量人才队伍建设为保障，全面提升水利管理标准化、高效化、智能化水平，不断推进流域水治理体系和治理能力现代化。

四、全面强化水资源管理，着力推进具有太湖流域特色的节水型社会建设

太湖局将认真落实好 “重在保护、要在治理”战略要求、准确把握好“把水资源作为最大的刚性约束”重要原则，加强水资源管理，强化合理分水的科学性、节水评价的严格性、定额指标的先进性、节水监管的协同性、节水减排的强制性、节水教育的社会性，促进经济社会量水而行，推动节水型社会建设。

1.推进河湖合理分水，控制总量促进节水

落实太湖、新安江水量分配方案，督促指导省（市）加快将总量指标分解到区（县），推动指标落“地”、落“河”，结合平原河网实际制定年度调水计划，严格取水总量控制。以科学确定控制断面生态流量为重点，全面开展交溪、建溪水量分配工作。突出抓好太湖、新安江、黄浦江、晋江等重点河湖生态流量（水位）目标落地实施，建立长效监测机制，狠抓预警、督查等工作，推动落实地方生态流量保障主体责任。研究平原河网地区生态流量分区确定方法和标准，指导地方开展区域生态流量确定和保障工作，积极推进重要河湖生态流量管控全覆盖。

2.严格开展节水评价，源头控制管住浪费

以节水评价为重要抓手，切实把节水作为水资源开发、利用、保护、配置、调度的前提。印发实施太湖局规划和建设项目节水评价工作方案，确定评价范围、评价环节、评价内容、职责分工、实施安排、保障措施，规范开展职权范围内水利规划编制、可行性研究报告审核、建设项目取水许可等方面的节水评价工作，对节水评价未通过项目实行一票否决。加强节水评价人才队伍建设，培养节水评价审查技术力量，组建节水评价专家库，为节水评价提供技术支撑。严格节水评价登记备案制度，按季度统计已完成审核审批的建设项目节水评价信息，填写节水评价登记表、节水评价台账表。开展管理范围内省市节水评价督导检查工作，指导推动地方落实节水评价制度。

3.完善定额指标体系，科学实施计划用水

全面梳理用水定额和节水标准，建立涵盖国家、省市，覆盖目标控制、规划设计、评价优先、计量计算的节水标准体系库，覆盖农作物、工业产品、生活服务业的用水定额体系库。持续完善定额标准体系，结合江苏、浙江、上海、福建用水定额修订周期，继续开展省级用水定额评估，探索开展长三角生态绿色一体化发展示范区用水定额一致性评估，提出用水定额修订“一省一单”。严格用水定额在取水许可、计划用水管理、水价改革、节水评价等方面的应用，核定下达直管取水户取水计划，切实发挥好定额的导向和约束作用。

4.健全管理体制机制，创新节水监管方式

认真履行流域机构节约用水监管职责，全力加强节约用水日常监管和集中监管。日常监管方面，按照即将印发实施的节约用水监督办法要求，严格国家节水行动落实等节水重点业务监管，持续跟踪问题整改与责任追究；开展监管标准化体系研究，研究确定监管方式、监管流程、监管要点等，实现精准监管、规范监管；探索建立节水监管协作机制，开展流域与区域、水利行业与其他行业联合节水监管，凝聚联防联控的强大合力。集中监管方面，按照水利部统一部署和要求，开展年度节约用水监督检查，为最严格水资源管理制度考核提供依据；高标准推进江苏、浙江、上海、福建县域节水型社会达标建设，强化过程指导和监管，严格做好年度复核工作。

5.强化节水减排措施，推进生态环境保护

继续加强太湖蓝藻水华监测预警，做好重要饮用水水源地、省界断面水资源质量以及蓝藻水华的调查和监测，确保饮用水水源地安全。继续深化省际边界水葫芦联合防控工作机制，强化预警监控，组织开展全生命周期水葫芦防控。积极指导流域各地全面完成《太湖流域水环境综合治理总体方案（2013年修编）》确定的各项任务，组织做好总体方案（水利部分）修编工作，持续深入推进新一轮太湖流域水环境综合治理。积极统筹山水林田湖草系统治理和协同保护，强化流域水土保持动态监测与日常监管，推动平原河网地区河道综合治理和长三角区域生态清洁小流域建设。指导地方积极推进生态水网和水生态廊道建设，着力打造一批安全、健康、秀美的生态示范河道，增强人民群众的获得感、幸福感。

6.加大节水教育宣传，引领社会节水风尚

全力提升节水宣传教育，利用好太湖局节水机关建设的宣传名片，联合江苏、浙江、上海、福建等省级水行政主管部门，做好行业内外节水机关建设学习交流，推进长三角一体化发展地区节水机关建设。结合直管取水户监管服务，开展火力核力发电、石油化工制造以及相关先进制造业为重点的节水企业现场交流，借鉴推广各行业典型节水模式。联合浦东干部学院开展节水优先课程教育，推出学习强国节水优先系列慕课视频，扩大节水宣传教育社会影响力。制作通俗易懂、主题鲜明、内容鲜活的节水文创产品，营造日常节水氛围。