实施节水评价 限制用水浪费

侯传河，林德才，汪党献，邢西刚

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

我国是世界主要经济体中受水资源胁迫程度最高的国家，水资源短缺已经成为生态文明建设和经济社会可持续发展的瓶颈制约。同时节水意识不强、用水效率和效益不高、用水浪费严重等现象还普遍存在。节约用水是解决我国水资源短缺、水生态损害、水环境污染问题的根本性措施，是水资源利用和保护的基本国策，必须从实现中华民族永续发展和加快生态文明建设的战略高度认识节水的重要性。节水评价机制的建立，为我国大力推进建设项目节水评价工作，从源头上把好节水关口，促进水资源合理开发利用和提高水资源利用效率提供了有效监管手段，也为指导项目技术文件编制和项目审批提供了有力支撑。

一、节水评价机制建立过程、实施基础及重要意义

建立节水评价机制，是贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的必然要求，是践行“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调的有力抓手。实施节水评价机制，不仅有充分的法规依据，也有较好的技术工作基础。

1.节水评价机制建立过程

2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上，从全局和战略的高度，对我国水安全问题发表了重要讲话，科学系统地提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，明确了治水的关键环节是节水，从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。党的十九大报告明确要求实施国家节水行动，将节水上升为国家意志和全民行动。

面对新老水问题交织和治水矛盾深刻变化，水利部党组提出“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，将节水放在治水工作各环节的首要位置，并强化水资源取、用、耗、排的全过程监管。围绕坚持和落实节水优先方针，鄂竟平部长指出，节水优先是中央着眼全局和长远作出的重大部署，要切实提高全社会对节水优先战略地位的认识，提出“可像抓环评一样抓节水，实施节水评价，从严叫停节水评价不通过项目，突出节水在规划和建设项目前期工作中的优先地位”。

2018年12月，水利部印发《大中型水资源开发利用建设项目节水评价篇章编制指南（试行）》（办规计函〔2018〕1691 号）。2019 年 1 月，在全国水利工作会上，水利部正式提出建立节水评价机制。2019年3月22日第27届“世界水日”，鄂竟平部长发表署名文章《坚持节水优先强化水资源管理》；4月，国家发展改革委和水利部联合印发《国家节水行动方案》（发改环资规〔2019〕695 号），水利部印发《规划和建设项目节水评价工作的指导意见》（水节约〔2019〕136 号）；9 月水利部印发《规划和建设项目节水评价技术要求》（水节约〔2019〕206 号）；10月、12月又相继印发《宾馆等三项服务业用水定额》《钢铁等十八项工业用水定额》，节水工作日益深化，掀起了全社会节水的新高潮。同时，也标志着水资源利用规划和建设项目节水评价机制走向正规化。

2.建立节水评价机制具有充分法规依据和较好的实施基础

《中华人民共和国水法》（2016年修订）第八条规定：“国家厉行节约用水，大力推广节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。”其余相关条款中对用水总量控制、定额管理、用水计量、各行业节水、再生水利用、节水设施建设、节水实施主体等均提出了明确要求。

节水灌溉工程技术规范、江河流域规划编制规范、水资源规划规范、水资源供需分析技术规范、水利水电建设项目水资源论证导则等相关规范中，对节水潜力分析、节水指标确定、需水量预测、需用水合理性评价等相关内容均有较明确的技术规定。江河流域综合规划、全国水资源综合规划、全国水中长期规划、全国灌溉发展规划等相关规划编制中，均初步建立了水资源开发利用控制指标体系框架，对于节水指标提出了量化要求。

2012年国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，2013年国务院办公厅发布《实行最严格水资源管理制度考核办法》，各级人民政府结合自身实际及用水特点，对用水总量控制分解指标、用水效率指标均提出了量化要求，为节水评价工作开展提供了制度保障。

3.实施节水评价的重要意义

一是实施节水评价是落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的重要举措。开展节水评价工作，是水利部党组贯彻落实新时代治水思路的机制创新，是促进水资源节约与合理开发利用、发挥水资源承载能力刚性约束作用的重要举措。

二是实施节水评价是水资源开发、利用、保护、配置、调度的前提条件。节水是水资源开发利用和保护的基础，通过节水评价，把水资源开发、利用、保护、配置、调度建立在科学合理的节水基础上，才能充分发挥水资源高效利用、合理配置的最大效果。

三是实施节水评价是保证规划和建设项目科学合理取用水，促进形成与水资源条件相适应的空间布局和产业结构的有效途径。建立节水评价机制，引领、优化产业结构和水资源配置格局，严控水资源开发利用强度，确保用水总量控制在流域水量分配方案、区域用水总量红线范围内，促进经济社会发展与水资源承载能力相协调。

四是实施节水评价是形成节约集约利用水资源的倒逼机制，提升全社会用水效率的有力抓手。建立节水评价机制，对标国内外同类地区先进用水水平，在节水工作上自我加压，以节水促发展，是推动水资源节约集约利用、提高全社会用水效率和效益的重要抓手。

二、节水评价技术要点

水利部印发的《规划和建设项目节水评价技术要求》等相关文件中，规范了不同类型的规划或建设项目的节水评价内容、技术方法与有关标准。评价内容主要包括：合理确定评价范围与水平年，开展现状节水水平评价与节水潜力分析，拟定节水目标与指标评价，进行规划水平年节水符合性评价，制定节水措施方案及评价节水效果，提出节水评价结论与建议等。

1.节水评价范围与水平年

节水评价范围应以规划范围或建设项目水资源论证范围为基准，结合流域与行政区域水资源开发利用等方面管理要求，考虑行政区域完整性综合确定。涉及引调水工程的，应结合调出区和受水区情况适当扩大节水评价范围。

评价水平年应与规划或建设项目的水平年一致，包括现状水平年、规划（设计）水平年。

角膜移植术后患者用药依从性对临床治疗效果及患者的视力恢复影响很大，故应做好术后护理，尤其是出院指导。依据角膜移植术后的用药特点，加强患者院外用药的知识教育，不同对象给予不同侧重点的指导，加强患者及其家属的沟通，启动家庭支持系统及社会保障系统，有利于提高患者用药依从性，促进患者早日康复。

2.现状节水水平与节水潜力分析

在现状供用水水平分析评价的基础上，从同类地区（行业）用水节水指标对比、用水节水管理水平等方面，开展现状节水水平评价，分析现状节水存在的主要问题。

对照国内（外）同类地区（行业）先进用水节水水平，按照规划水平年节水目标指标的要求，结合现状用水节水水平及节水措施方案，分析测算规划水平年农业、工业、城镇生活等重点用水领域的节水潜力。

3.节水目标与指标评价

从满足区域用水总量与用水效率管控要求、协调与已有规划确定的节水目标关系等方面，制定合理可行的节水目标。从水资源条件、现状用水节水水平、水资源供需状况、节水潜力等方面，对提出的节水目标进行合理性评价。

根据规划或建设项目特点，结合节水目标要求，考虑经济因素、社会发展、环境条件可承受程度，与所采取的节水措施相协调，对提出的节水指标进行代表性和合理性评价。节水指标包括用水总量指标、用水效率（定额）指标、其他指标等类型。

4.规划水平年节水符合性评价

主要包括需水预测、供水预测和水资源配置方案等方面的节水符合性评价，分析论证规划或建设项目取用水必要性、可行性及取用水规模的合理性。

①需水预测。按照“四定”要求，分析评价范围产业布局的合理性、经济社会发展指标的可达性、用水效率指标及需水规模与区域水资源条件和管控要求的符合性，按节水要求评价需水预测成果的合理性。

②供水预测。从现有水源及供水系统挖潜改造、合理配置等方面，分析现有工程增供水量的可能性，评价规划水平年再生水、海水等非常规水源利用量、利用潜力与相关规划或国家政策要求的符合性，按节水要求评价供水量预测成果的合理性。

③水资源配置。重点从水源与用水空间匹配、优水优用、输配水效率等方面评价供水工程布局的节水符合性；评价供水配置方案与水量分配方案（或协议）分水指标的符合性、与其他规划的协调性；评价生活、工业、农业、生态等各类用水配置水量与用水总量控制指标的符合性。

根据现状及规划水平年供需分析，考虑需水端节水和供水端挖潜，按节水目标与指标要求，评价新增取用水量的必要性；分析规划水平年新增需水量是否满足用水总量控制指标或分水指标管控要求，评价新增取用水量的可行性；分析评价范围内规划水平年不同来水情况下的缺水量、缺水性质，在水资源配置方案节水符合性评价的基础上，评价新增取用水规模的合理性。

5.节水措施方案与节水效果评价

按照节水目标与指标要求，科学合理地制定节水措施方案，并采用定量与定性相结合的方法，对节水措施方案的节水效果进行评价。节水效果评价包括节水量分析、节水经济效果、社会效果和生态环境效果评价。节水措施方案包括工程措施和非工程措施。节水工程措施要因地制宜，符合所在地区水资源开发利用实际，具有可行性和经济性；非工程措施要符合国家及地方政府相关政策要求，具有可操作性。

6.节水保障措施

应提出加强节水工作的组织保障措施，细化责任分工，落实节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”制度。应提出节水制度与节水管理保障措施，按照信息化管理要求，提出加强用水计量监测与统计方案，落实最严格水资源管理制度，加强监督考核，规范节水过程管理、目标管理等保障措施。应提出节水能力建设方面的保障措施，包括持续加大节水投入、水价改革方案及相应配套补偿机制等。

三、建设项目节水评价工作开展情况及存在问题

节水评价机制建立以来，规划与建设项目均按相关技术要求编制节水评价篇章。项目审查过程中，始终将“节水优先”方针贯穿其中，严格把关，优化水资源配置方案，有力推进了节水评价工作的开展，取得了一定成效。节水评价机制虽然已经建立，但节水评价技术报告编制和技术审查工作尚处于探索和积累经验阶段，工作中存在一些需要进一步明确和妥善把握的问题。

1.节水评价工作开展情况及成效

截至2019年年底，水利部组织开展了21个大型水利建设项目可研阶段节水评价篇章（专题）的审查工作。其中召开了9个项目的节水评价专题审查会，与可研报告审查会同期讨论节水评价篇章的建设项目有12个。通过推进强化节水，对一批水资源开发利用建设项目的建设规模进行了优化调整。

一是部分水库的规模由大型调整为中型。如龙安水利枢纽，通过强化节水和区域水资源优化配置，优化调整了工程任务，项目由大型水库调整为中型水库。又如莫莫克水利枢纽，通过强化用水总量和用水效率控制指标要求，优化水库控制灌溉面积和灌区综合毛定额，将水库兴利库容由0.98亿 m3减小为0.66亿m3。

二是优化了部分大型工程的工程规模。重庆市渝西水资源配置工程调水规模调减1.5亿m3；贵州观音水库、广西长塘水库、西藏帕孜水利枢纽，在优化水库兴利库容的同时，总库容分别减小 0.2亿 m3、2.0亿 m3和 2.3亿m3。

2.节水评价推进过程中存在的问题

①部分项目节水评价篇章工作深度不足。虽然出台了节水评价相关技术要求，但由于报告编制人员对相关技术要求理解不到位，节水评价工作深度不足，对节水目标、节水指标、经济社会发展指标、需水预测成果合理性评价等分析论证不够充分，导致需水增长指标偏高，工程规模偏大。

②节水指标先进性和可达性、可行性的关系比较难把握。节水指标具有一定的弹性，与不同区域水资源及用水特点有关，也与节水措施及节水投入力度紧密相关，在干旱严重地区还与区域生态影响有关，导致节水指标、节水水平差异较大。如何区分不同情况科学把握评价的尺度，节水目标、指标严格到什么程度，如何把握合适的节水与开源边际成本等是评价工作中的难点。

③有关工作尚需进一步规范和明确。一是节水评价内容与相关技术工作存在交叉重叠。按照 “技术要求”，节水评价内容作为独立章节纳入相关规划设计报告或水资源论证报告书中，但节水与供需水预测、水资源配置等需要开展的工作有交叉和重复等内容，亟待对已颁布的相关技术规范标准进行梳理和制修订工作。二是为加强节水的后期监管，保障节水措施与建设项目同时设计、同时施工、同时投入使用落到实处，对已通过节水评价审查的规划和建设项目，其后期验收及评估环节中节水评价相关要求尚需进一步明确。

四、下一步工作建议

1.完善节水评价体系，出台节水评价技术导则并加强相关技术培训

一是在总结节水评价实践经验的基础上，完善节水评价技术体系，出台节水评价技术导则，作为行业标准或者国家标准进一步规范节水评价技术工作。二是按照“不同类型的规划或建设项目，应在不同阶段开展节水评价，评价深度应符合相应阶段的要求”的相关要求，建议修订相关技术规范、规程，做好与节水评价相关要求的衔接。三是针对从事节水评价实际工作的规划设计人员，加强节水评价技术导则和相关技术要求的培训宣贯与研讨交流工作。

2.完善节水指标评价标准并动态修订

结合不同地区水资源禀赋条件和经济社会发展水平，统筹考虑水资源供需状况、用水节水管理要求、节水科技进步作用等，对节水评价指标体系实施动态管理，定期修订评价指标标准值，以更好地指导节水评价章节编制和服务于立项审批工作。

3.全国范围内建立节水动态台账和动态跟踪评估

一是加强节水工作的统计分析，建立全国范围内节水动态台账，编制节水统计年报。二是开展区域节水整体评价，为区域内规划或建设项目节水评价提供宏观层面的技术支撑。三是在把好“事前审批”关口的基础上，加强“事后监管”力度，建立规划或建设项目节水评价后评估制度，对节水目标指标实现程度、节水措施实施状况及时进行跟踪评估。