堤（塘）闸工程安全运行标准化管理的实践与思考

罗 正

（浙江省钱塘江管理局，310004，杭州）

一、堤（塘）闸工程运行管理存在问题

堤（塘）闸等基础水利工程，具有保护特定区域免受洪水、风暴潮入侵的功能，是区域防灾减灾体系的重要部分，按时进行检查、观测、养护及维修，对防汛工程安全长久运行至关重要。 近两年，尽管有不少水利工程管理类标准和规范出台，但水利工程运行管理中仍存在不少薄弱环节。

1.县级基层水利工程管理基础薄弱

由于先天不足，县级水利工程管理基础较为薄弱， 诸如技术人员力量、 专业服务水平等均不能满足新时代水利工程管理需要。 从人员配备来看，受编制、工作条件、薪酬待遇等客观因素所限，大部分县级堤（塘）闸专业化管理队伍尚未健全， 专业技术人员配备不足， 甚至还有很多小型水利工程的日常运行管理直接由乡镇政府负责，运营管理粗放、服务水平较低。

2.管护经费不能足额到位

堤（塘）闸工程管护经费保障额度较低（尤其是小型工程），主要原因有三个方面：一是部分属地财政保障能力有限，投入管护资金较难达到所需管护经费定额测算；二是部分水利工程管理单位为自收自支单位，资金来源少而不稳定；三是人力、材料、机械设备价格上涨幅度较大，尤其是全面推行标准化管理后，管护经费难以满足水利工程管理要求。

3.物业化管理水平亟须提升

水利工程管理物业化市场还处于萌芽阶段，专业的物业化公司少之又少，融合现代物业管理知识和水利专业管理知识的复合型技术人员更是凤毛麟角。 一方面，采用物业化模式管理水利工程的专业化公司尚未成型， 缺乏专业化队伍及人员配备；另一方面， 水利工程物业化管理准入制度尚属空白， 未形成统一规范的物业化监督条例和物业化技术标准， 水利工程由专业化公司开展维护的条件不足， 不能确保水利工程管理到位。

4.现行管护制度难以适应水利工程管理标准化需要

许多水利工程管护制度出台已10 多年，难以满足新时代水利工程管理要求。 如水闸原注册登记系统以及登记证书发放基本处于停滞状态；对照新出台的《水利水电工程等级划分及洪水标准》（SL 252—2017），部分水利工程规模与工程等别不一致，既与现行标准不相符，也与原设计标准不一致，涉及省市县水行政主管部门事权的重新划分等问题。

二、堤（塘）闸工程运行管理模式案例

目前，浙江省堤（塘）闸工程现有运行管理模式主要有4 种，分别是纯公益性水管单位管理、准公益性水管单位管理、经营性水管单位管理、乡镇单位直接管理。 现结合浙江省各地区堤（塘）闸工程特点和河湖管理实际，举例解读， 尝试剖析4 种运管模式优劣，为进一步实现工程目标任务化、任务责任化、责任具体化管理提供参考。

1.纯公益性水管单位管理模式

（1）案例情况

浙江省钱塘江管理中心嘉兴管理处，在职在编50人，主要负责钱塘江北岸海宁市、海盐县、平湖市境内省管海塘工程运行管理。 该管理处面对人少线广的难局，始终秉承质量提升、标准先行原则，采取“内控+外调”的办法破解瓶颈。 一方面明确规章制度，确保工作流程规范实用，对失职渎职零容忍；另一方面优化创新管理机制，建立县区“3+X”联络协调机制，积极协调协同配合海宁、平湖、海盐、嘉兴等市、县（区）相关单位落实配套管理制度，使防汛防台、水政执法、海塘维护、古海塘保护等每项工作都能够落地落实。 以党建为统领，实行一岗双责， 推进了全面管理工作标准化建设， 成为浙江省第一个海塘堤防类国家级水管单位，树立全国行业标杆。

（2）案例解读

纯公益性水管单位运行管理权责明确、队伍专业，是这一管理模式的最大亮点。 依托水利工程标准化创建基础，推动以党建为统领的“1+X”全面标准化管理体系，将水利工程标准化管理深度融入“智慧水利”中，始终坚持 “标准化工作永远在路上，创标不是终点， 依标管理才是新征程”的理念。 在人员管理中科学合理设置一岗双责， 让专业的人干专业的事，在各个岗位相互协调的前提下，避免或减少岗位间的交叉。 其完备健全的标准化制度具有可持续性，能够起到很好的示范引领作用，值得其他纯公益性（准公益性）水管单位借鉴。

该管理模式也有明显的弊端。 部分单位严重存在人员超编、 机构臃肿、人浮于事等问题，需要在未来一个时期积极探索深度融合水利工程标准化管理新模式。

2.准公益性水管单位管理模式

（1）案例情况

姚江大闸是浙江省首家通过标准化验收的大型水闸，管理单位宁波市三江河道管理局核定人员编制46人，承担甬江、奉化江和余姚江干流河道堤防及姚江大闸等21 座沿江骨干水闸泵站运行管理工作，运管人员数量和专业技术配置难以满足江闸运管需求。 根据流域区域特点，实施了专业化服务外包的运管模式。 进一步精细化标准化管理，逐级细分出管理元素，落实相应责任人，实施绩效管理。 这一改革实施全流域统一调度，建立水雨情遥测系统、视频监控系统、闸门自动控制系统，所有视频信号均接入中控室及门卫室，实时监控水闸上下游、闸室、闸门和管理区。利用运行管理平台实现闸门自动控制， 充分发挥水闸工程的综合效益。此举既能推动管理向信息化和现代化迈进，又能确保水利工程维修养护管理到位。 姚江大闸因此被浙江省水利厅列为标准化管理样板工程。

（2）案例解读

准公益性水管单位具有双重功能，既要承担公益性的防洪、拦洪、排涝等任务，又可以经营灌溉、供水、发电等项目，情况比较复杂。 管理单位内部长期事企不分，监管与运营的职责不清， 资产管理方式界限不清，内部人员混编混岗，职责缺位，一度影响工程管理、阻碍企业发展，工程公共职能履行不到位。

为破解专业管护力量不足难题，尝试推行 “准公益性水管单位+物业化运行”管理模式，以购买服务方式引入专业化管理机构承担下辖部分闸泵工程日常运行管理及保养服务，有效提升了工程标准化管理水平。 从长远看，实行物业化经营的标准化运行管理模式，是堤闸运行安全改革发展的必然趋势。 从人员、技术、市场等多方面破题，实现管养分离，明晰产权，在提升水利工程专业化、精细化和标准化管理水平上下功夫，能强化水利资产的管理，使水利工程充分发挥效益。 该模式亟须理顺水利管理体制，补足物业化管理水平这一最大短板。

3.经营性水管单位管理模式

（1）案例情况

某县水利水电枢纽工程水闸的管理单位是私营企业，曾因监管不到位而事故频发。 为解决工程维护不到位、服务水平低等问题，省、市、县水行政部门多管齐下，按照“权责一致”“谁所有，谁负责”原则，深度聚焦“管得好”，推动水利部门、乡镇（街道）、项目业主各司其职，督促落实行政主体、行业监管、运行管理“三个责任”，帮助建立管理机构、管理办法、运行机制和维护经费等“三项制度”。 通过查看工程现场、加强培训、质询管理人员、翻阅台账和检视运管平台等方式，倒排时间节点，开展“末位帮扶”，开出“治病”方子，定出“祛病”日子，精准传递水利工程标准化管理理念和要求， 打通水闸安全运行管理的“最后一公里”。

（2）案例解读

此案例属经营性水管单位（含私营企业）运行管理模式。 工程建成后在不改变工程所有权的前提下，产权所有者将经营管理权以合同方式委托给承包者， 既落实了管理责任，又减轻了政府财政投资压力，这是该模式最大优势。 但基于公益属性和政府资产管理的考虑，使用权流转给生产经营主体，由其负责管护运行，经营权归私营公司，由其负责工程的经营管理、日常维护和业务拓展，管护经费原则上由工程产权所有者负责筹集。 这容易导致生产经营主体会过分追求效益而忽视工程运行安全，且会使得管护经费保障使用监管方面有一定难度，这是该模式的不利因素。

依据“谁受益，谁负责；谁主管，谁负责”原则，省、市、县三级水行政部门借助标准化管理平台信息化建设契机， 因地制宜建立监管体系，有效弥补工程监管缺位问题。 通过将私企纳入标准化创建名录，依托水利工程标准化管理服务体系，严抓“标准落实”，使标准化管理迈向系统化、流程化、制度化，让标准化制度在私企运行管理中扎根。

4.乡镇单位直接管理模式

（1）案例情况

桐庐县有许多小型水利工程零星散布在各个乡镇， 由于地处偏远、管理缺位、设施破损严重，水利工程安全问题时有发生。 为切实保障水利工程安全，桐庐县按照集约化、专业化要求，推行水利工程“管养分离”，积极创新小型工程管理 “小小联合”“以大代小”“分片统管”等模式，有效解决基层水利工程管理单位人员不足、技术力量薄弱等难题。 为鼓励加快培育水利工程物业化管理所需的市场主体，开展一揽子承接或分专业承接等不同形式的物业化管理，实行政府购买服务方式，瞄准工程管护单位及人员责任一一落实。 目前桐庐县已对220 余座1万m3以上山塘、5 段二十年一遇及以上县级管理堤防、118 个水雨情遥测系统、76 个沿江泵站水利工程全部实行物业化管理。

（2）案例解读

此案例属乡镇单位直接管理模式，这一模式的应用在浙江省较为普遍，特别是3 级以下堤防、小型闸站等水利工程建成后， 即移交乡镇政府，由乡镇政府组织人员全面负责工程的运行管理工作。 该类工程没有明确的水管单位， 产权归乡镇政府所有，责任直接落实到乡镇政府。 该模式优点是因地制宜，缺点是未完全落实经营管理权，管理人员多为乡镇政府职工，专业化水平不高，管理粗放，不利于工程的持续良性运行。

为破解小型水利工程运管难题，同时也为其他乡镇管理单位提供解决思路，可通过开展小型水利工程产权制度改革，落实产权主体，建立较为完善的县、乡、村三级工程运行体系。 将零散的小型水利工程打包统一纳入标准化管理，推行实施“集中管理”“联片管理”， 明确责任主体和工作职责，确保工程有人管，促进责任主体从“要我管”向“我要管”转变。 在一些有条件的县域积极推行统一管理现代化物业化经营模式，或全部依托当地水管单位运行管理模式。 推行县、乡、村三级集约化服务。

以上4 类堤（塘）闸典型工程运管模式相通之处，在于寓标准化于管理中，使平台报送成为标准化管理的先决条件。 一方面，借助手机APP 等信息化手段，及时获取水利工程信息等静态数据和各类管理事项动态数据， 逐一分析巡查过程中报送的隐患，实时监督堤（塘）闸站动态，方便各级水行政部门全面掌控水利工程日常运管情况， 做到有据可查找、心中有底数。 另一方面，在实施标准化管理中均结合本单位特色元素实现了管理手段转变。

三、结 语

“精益原则”能够用系统的、有章法的方式， 不断改善和优化现有流程，让价值活跃起来。 在水利工程管理工作中， 应充分审视管理资源，厘清现状，确定目标，减少浪费，确保人员满足不同岗位的管护需求。 要通过“三个坚持” 助推水利工程标准化管理，即坚持“输血”与“造血”相结合，坚持“强内力”与“借外力”相结合，坚持“强管理”与“重创新”相结合。 在多元化、多层次、多渠道的水利运行管理投融资体制下，遵循“先建机制、后建工程”原则，坚持建管并重，支持水利工程建管体制机制改革创新。 要明确规章制度、标准、定额等，维护统一的组织和严格的纪律， 保持水利工程管护所要求的连续性和节奏性， 提高劳动生产率，实现安全生产和文明生产。

工程的标准化、 规范化向专业化、信息化、景观化迈进，必须实现管理手段的现代化，必须在创建标准化管理中注入自身特色元素，提炼最适合运行管理工作者的实际操作条例，因地制宜地构建流程化管理方式，遴选工程长效运行的适宜模式。 因地制宜提升标准化运行管理是实现数字化转型的必然趋势， 融入自身特色并不是“标准不一”，而是在标准框内结合自身特点拉高标杆。 利用现有优势打造特色，使创建内容更加高端化，让高标准谋划能够不断推陈出新又不偏离实际，确保水利工程安全运行。