对甘肃省水利工程建设项目审批制度改革的探讨与思考

刘斌杰

（甘肃省水利厅水利工程建设造价与规费管理中心，730000，兰州）

近年，《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的 通 知》（国 办 发 〔2018〕33 号）、《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11 号）等文件相继出台，要求以推进政府治理体系和治理能力现代化为目标，对工程建设项目审批制度进行全流程、全覆盖改革。 甘肃省积极贯彻落实中央有关精神和工作部署，制定出台了系列文件，明确了一般水利项目审批制度改革相关要求。 为了在水利工程建设领域切实落实好审批制度改革要求，结合甘肃省水利工程建设项目审批现状， 对审批权限、审批时限、审批流程等重点环节开展了探讨。

一、建设项目审批及改革现状

1.审批有关政策依据

甘肃省水利工程建设项目审批在国家相关政策框架下，结合甘肃省水利工程建设实际，出台了《甘肃省水利工程建设管理办法》《甘肃省水利厅关于进一步优化农村水利项目建设程序强化项目建设管理的通知》（甘水农水发〔2014〕378 号）等规定，明确了水利工程建设行业管理责任，规定了水利工程建设一般程序，即规划、项目建议书、可行性研究、初步设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。 在水利工程建设的具体环节，均按照国家或省级相关规定开展相关工作，如项目建议书编制依据《水利水电工程项目建议书编制暂行规定》（水利部水规计〔1996〕608 号）、 初步设计报告按照《水利水电工程初步设计报告编制规程》（SL 619-2013）、 施工准备依据《水利部关于调整水利工程建设项目施工准备开工条件的通知》（水建管〔2017〕177 号）等。

2.审批制度改革情况

依据国家改革精神，甘肃省出台了建设项目审批制度改革系列文件。《甘肃省投资项目并联审批办法 （试行）》（甘政办发〔2017〕184 号）规定投资项目并联审批的事项范围，包括项目可研（项目申请报告）及其前置要件审批，项目初步设计和投资概算审批，项目在可研批复（核准）之后、开工之前需办理的事项审批等。 《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省工程建设项目审批制度改革工作实施方案的通知》（甘政办发〔2019〕60号）要求建成全省统一的工程建设项目审批和管理体系，一般水利项目从立项到竣工验收审批时间压减至120个工作日以内。 《甘肃省工程建设项目立项用地规划许可工程建设许可阶段并联审批管理办法（试行）》规定各级政府要采取项目信息网上申报、申请材料一窗受理、审批过程并行协同、审批结果关联共享等方式推进审批工作。 《甘肃省工程建设项目审批制度改革工作领导小组办公室关于加强建设项目事中事后监管的指导意见》要求各地各部门建立以信用监管为基础的事中事后监管体系，将监管贯穿于工程建设全过程。

甘肃省水利部门积极推进工程建设项目审批制度改革工作，全面梳理了水利部门所负责的审批事项，优化整合了同一部门在相同办理阶段的不同审批事项或管理内容相近的审批事项，调整减少了保留事项的前置条件，建立健全与水利工程建设项目审批制度改革相适应的监管体系，进一步规范了行政审批事项市政公用服务流程与方式，有效推动了审批制度改革的落地实施。

3.审批改革中存在的不足

一是审批权限有待进一步明确。水利工程建设项目不同阶段都有审批，但部分地方审批和不同层级的审批之间未形成统一的审批模式，具体的实践操作流程或行政审批实践操作规程尚未建立。 甘肃省水利工程建设项目审批过程中，小型水利工程部分审核事项只规定了审核部门，没有明确提出审批部门的具体层级，导致出现不同层级审批部门对同一类型小型水利工程审批的情况，造成小型水利工程建设项目审批管理不规范，不利于加快推进水利工程建设项目落地。

二是审批时限仍待压减。 项目建议书阶段、 可行性研究报告阶段、初步设计阶段、竣工验收阶段进行审批过程中串联审批事项相对较多，各事项有进一步优化整合的空间，以满足120 个工作日办结的要求。

三是审批流程有待优化。 在当前大力深化“放管服”改革、加大转变政府职能和简政放权力度的形势下，甘肃省水利工程建设项目行政审批存在部分不合理的情况，如各类水利工程建设项目审批办理事项清单和通用流程不尽完善，对各阶段所需审批事项需进一步厘清， 审批环节较复杂，各阶段可并联或并行办理事项较少等。

四是审批监管仍待加强。 强监管是新时代水利改革发展总基调的重要内容，强化水利工程建设项目审批事中事后监管极为重要，在已有监管体系基础上， 仍需进一步细化各责任单位监管责任、监管内容、监管方式等。

二、审批制度改革重点环节分析

1.合理明确审批权限

一是将水利工程建设项目按水利工程分等分级指标分为大中型水利工程建设项目和小型水利工程建设项目，结合相关政策要求明确本次改革要将所有一般水利工程纳入其中，分类明确水利工程建设项目审批制度或一般水利工程建设项目统一审批权限，让一般水利工程建设项目的审批有章可循。

二是对于在下级机关能力承接范围内的审批事项， 要充分下放或委托下级机关审批。 在进行水库、水闸、泵站、堤防、灌区等不同类型小型水利工程建设项目审批时， 要充分考虑工程运行安全风险，实行分类审批，其中水库、 水闸和堤防等运行安全风险系数较高的小型水利工程由市级审核部门审批， 泵站和灌区等运行安全风险系数较低的小型水利工程由市级审核部门委托县级审核部门办理审批， 并由县级审核部门将审批结果报送至市级审核部门备案。 要足够重视中介机构的作用，深化行政审批中介服务改革，将项目前期工作中部分论证报告评估委托中介机构完成， 对于灾害危险性评估等中介服务事项可改由审批部门委托有关机构进行技术评估。

三是要将所有需要办理的审批事项分配给具体部门办理，压实各部门审批职责，即明确水利、自然资源、发展改革、住建、生态环境等部门负责的具体事项审批。 如水利部门负责取水许可、生产建设项目水土保持方案审批、洪水影响评价审批、农业灌排影响意见书、 移民安置规划审核、水利工程开工报告备案、节水措施方案、水利工程建设项目竣工验收等事项的审批；自然资源部门负责选址意见书核发、建设项目压覆重要矿产资源审批、建设项目用地预审、建设用地规划许可证核发等事项的审批。

2.合理压减审批时限

为落实一般水利项目从立项到竣工验收审批时间压减至120 个工作日以内的要求， 应采取分段优化、并联审批等综合措施。

一是要在审批制度制定过程中分阶段优化审批时限。 按立项用地规划、工程建设许可、施工许可和竣工验收四个阶段， 分阶段明确审批时限，对于立项用地规划阶段，考虑到各办理事项较多且复杂，审批时限控制在60 个工作日以内， 水库和堤防等运行安全风险系数较高的小型水利工程必须完成此阶段审批才能进入工程建设许可阶段； 对于水闸、泵站、灌区等运行安全风险系数较低的小型水利工程可以按相关规定简略此阶段的审批事项， 以减少审批时间；对于工程建设许可阶段、施工许可阶段、竣工验收阶段，各办理事项均控制在20 个工作日以内。

二是要加快推进 “并联审批”工作，精简审批环节。 将不同审核部门之间能同时审批的办理事项列入一般水利工程建设项目审批流程，规定各办理事项审批时限不能超过各阶段要求的审批时限， 如竣工验收阶段，可推广联合竣工验收，将水土保持验收、移民安置验收、档案专项验收、竣工技术预验收等与竣工验收合并开展。 可将各办理事项分为必须办理事项和选择性办理事项，必须办理事项集中力量优先办理，可选择性办理事项在工程开工前完成。 按照行政审批改革新要求，可将水工程建设规划同意书审核、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批、河道管理范围内建设项目工程建设方案审批等整合为洪水影响评价审批，将取水许可审批事项、建设项目水资源论证报告书审批整合为取水许可审批。

3.合理制定审批流程

一是结合甘肃省实际情况完善办理事项清单， 并按水利工程类型分别制定大中型和小型水利工程建设项目审批流程， 或直接制定一般水利工程建设项目审批通用流程，审批流程按照立项用地规划、 工程建设许可、 施工许可和竣工验收四个阶段， 将所有办理事项均分阶段纳入其中， 列出选择性办理事项及相关审核部门。 如立项用地规划阶段， 要充分分析论证项目建设的必要性、经济上的合理性、技术上的可行性等，完成可行性研究报告审批。如施工许可阶段， 则要完成合同及水利工程开工备案， 可行性研究报告、环境影响评价、节能评价等得到批准，建设资金已落实。

二是探索推行区域评估和告知承诺制。 鼓励开展“多评合一”、联合评估，同一区域内不同评估事项，可通过公开、 公平方式委托一家综合性机构出具综合性报告， 或由水利部门牵头开展联合评估工作。实施区域评估，不再对区内水土保持方案、 环境影响评价、 节能评价等进行单个项目的评估评价，而区域内项目全部共享、免费使用评估成果。 对已实施区域评估的，在该区域内的水利工程建设项目，相应评估审批事项实行告知承诺制，其中可实行告知承诺制的事项包括水土保持方案审查，可探索实行告知承诺制的事项包括水利类项目初步设计审查、取水许可审批等。

三是对于审批过程需要中介服务的部分，政府和项目业主单位要充分发挥中介机构的作用，特别对项目的前期工作（如项目建议书、可行性研究报告、环评报告、能评报告、稳评报告等）， 要确保前期评估报告质量满足审批要求。

4.合力加强审批监管

一是要建立健全与水利工程建设项目审批制度改革相适应的监管体系， 进一步统一规范事中事后监管模式，细化明确监管内容、方式和时间要求。 将水利工程建设项目审批管理并入甘肃省工程建设项目审批管理系统， 加强对水利工程建设项目的审批监管。 要加快建立健全水利工程建设项目事中事后监管、 水利工程限时联合验收、首问负责制、一次性告知制、一审一核制等政策制度； 加强对水利工程建设项目行政许可审批的监督管理，建立受理、审核、反馈等环节分离机制，不同环节相互监督、相互制约，每一步骤开展痕迹化管理， 开展跟踪式监管，同时要多渠道开通投诉平台，及时反映行政相对人的意见建议。

二是要加强审批监管配套设施建设，采用信息化手段，加强审管联动，推动日常业务的廉政监督，如通过内部办公系统，及时将行政许可批复文件转送监管部门，让各监管单位和部门各司其职，进一步推动行政许可事中事后监管的实施。

三、有关对策与建议

1.统筹推进审批制度改革

水利工程建设项目审批制度改革涉及范围广、环节多，既有行政层面，还包括技术层面，要结合水利工程建设项目实际，统筹考虑省级以下地方部门的技术能力、不同工程类型的安全属性等相关内容，制定一般水利工程建设项目通用审批流程、 办理事项清单，进一步加强“放管服”改革和政府简政放权力度，提高审批效率。

2.加强基层培训

通过建立健全的基层干部教育培训机制，创新教育培训方式等扩大对基层技术人员和管理人员的培养规模，加大教育力度，提高基层技术人员和管理人员专业水平，使基层办事人员熟知水利工程建设项目审批相关知识、各项管理规章制度和岗位职责，做到基层办事部门操作规范。

3.加强交流与评估

各级水行政主管部门要加强水利工程建设项目审批制度改革工作，及时对审批实践中的有效做法、相关经验进行沟通交流。 省级相关部门加强对省内各市州水利工程建设项目审批制度改革的工作指导，跟踪审批制度改革任务落实情况，适时开展实施情况评估工作，吸收推广好的经验做法，规范统一相关要求，进一步促进水利工程建设项目审批制度改革。

4.做好改革宣传引导

通过互联网、广播、电视等形式及时宣传报道水利工程建设项目审批制度改革工作措施、 要求及成效，增进社会公众对改革工作的了解和支持，及时回应社会关切，让企业和相关群体感受到审批制度改革带来的实效，营造良好环境与氛围。