水利工程PPP 建设模式主要风险及应对——以贵州马岭水利枢纽工程为例

陈正威

（1.中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司，550000，贵阳；2.贵州省马岭水利枢纽开发有限公司，562400，兴义）

PPP （Public-Private Partnership，公私合伙制）是公共资源（部门）和私有资源（部门）建立“伙伴关系”提供连续、稳定公共产品或服务的一种合作模式，在“伙伴关系”有效期间，二者共享利益、 共担风险、 协作互助。2014年国家印发《政府和社会资本合作项目通用合同指南》指导PPP 合同签订，财政部以《关于规范政府和社会资本方合同管理工作通知》 印发《PPP 项目合同指南（试行）》作为PPP合同执行范本。 财政部印发主要行业领域和主要运作方式的PPP 项目合同标准示范文本，进一步规范PPP 合同内容、统一合同共识、缩短合同准备和谈判周期，大大加快了PPP 模式推广应用。

一、水利工程PPP 模式有关政策

《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13 号） 明确要求通过建立收费补偿机制、政府补贴、业主招标、承包租赁等方式， 鼓励民间资本参与水利工程建设， 吸引民间资本投资建设农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、 水土保持等水利项目建设。

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）提出积极鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营，并将社会资本参与重大水利工程的优惠政策写入指导意见。

《国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作方案》（发改办农经〔2015〕1274号） 确定12 个项目为国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点项目。

二、水利工程PPP 模式中的角色转换

PPP 模式主要包含政府监督监管、资金、技术、管理等要素。 与传统水利工程建设模式相比较，主要生产要素参与程度、深度已经发生根本变化（图1）。

改革开放以来，我国科学技术飞速发展，管理水平迅速提高，技术与管理对PPP 的参与度亦随之提高；在充分论证、 试点推行和不断实践下，PPP 模式还将继续吸收国外先进科学技术、管理经验，国外技术管理的参与度还将提高。

在传统建设模式下，政府部门全程参与工程项目的立项审批、 投融资、开工建设、运营维护等流程，这对政府部门资金、技术、管理、人员要求较高，会消耗过多行政资源，大大增加财政负担。PPP 模式下，社会资本方带来了充足的资金、 精湛的技术、先进的管理经验，有效缓解了政府部门债务过重、技术力量不足、运管经验缺乏、行政资源消耗严重的情况。 政府部门由主要风险、 利益承担主体，变为风险、利益分配主体，由建设者转变为监督管理者。

PPP 建设模式中， 国有资金发挥政策引导作用， 与市场共同作用，合理配置相关资源。 在市场经济条件下，优质社会资本方经过竞争参与项目运营，降低工程建设成本、生产成本，有利于促进社会生产力和生产水平提高。 政府和社会资本密切合作，联合评审，精简工作环节，降低管理协调成本。 社会资本金通过参股得到合理回报，先进的技术与管理经验得到应用、实践、提高。

三、水利工程PPP 模式中的风险及应对措施

大中型水利工程建设具有系统性强、综合性强、环境影响大、工作条件复杂、效益随机、建设规模大、技术复杂、工期长、投资多等特点，应用PPP 模式时也面临较复杂的情况。 贵州马岭水利枢纽工程PPP 项目采用PPP+EPC 模式，以该工程为例，按照前期决策、施工建设、运营维护、项目移交的顺序，分析水利工程PPP 模式中的主要风险及应对措施。

1.项目前期风险及应对措施

（1） 应用PPP 合同范本风险及应对措施

政府与社会资本方依法订立全面、公正、完善的PPP 项目合同，这是整个PPP 项目实施方案成败的关键因素。 在项目合同中，应明确双方权利义务关系， 合理分配项目风险、收益，保证项目供给质量、数量持续稳定，保障PPP 项目全生命周期实施顺利。 《政府和社会资本合作项目通用合同指南》《PPP 项目合同指南 （试行）》 指导PPP 合同签订并提供了合同执行范本，加快了PPP 模式的推广应用。 但是，PPP 合同这一模式是在PPP 建设模式迅速发展阶段提出的，缺少在中国特色经济制度下长期实践经验积累总结，在水利行业应用时尚有不全面之处。

水利行业有不同于其他基础设施领域的显著特点，一味参照PPP 合同范本订立合同不一定能取得最佳效果。 国家发展改革委、水利部印发《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南 （试行）》（发改农经〔2017〕2119 号）， 总结一定时间内水利行业PPP 建设经验，为进一步总结实践经验，细化、完善行业PPP 合同文本奠定了重要基础，为重大水利工程采用PPP 模式提供了科学指引。

预防应用PPP 合同范本风险的应对措施如下： ①培养专业人才，提高对PPP 项目合同文本的驾驭能力。政府部门、 社会资本方科学审慎决策，加强前期合同评审，建立健全合同风险评估机制， 完善合同风险响应机制， 将使用合同范本的风险降至最低。 ②充分发挥PPP 专业咨询及其他有关中介机构作用， 完善具体合同条款， 提高PPP 项目合同编制质量。

（2）政府履约风险及应对措施

根据PPP 合同， 政府部门主要履约义务包括： 牵头将项目纳入重大项目库或PPP 项目信息监管平台； 将PPP 项目缺口补助纳入中长期财政规划， 并确保补助资金及时到位，提供财政数据参数，论证财政承受能力；做出提供工程建设用地、交通、通信条件承诺的，应及时提交工程建设所需土地或交通条件、通信条件；承诺完成配套设施，如输出工程、 田间配套工程按时保质保量交付PPP 项目公司使用； 经营性水利工程应及时与社会资本方签署特许经营协议；及时公开有关信息，提高公众参与度， 争取公众对PPP 项目理解、关心、支持。

预防政府履约风险的应对措施如下：①优先选择经营条件较好的项目，经营利润可保障社会资本方合理收益的项目最佳。 ②优先选择履诺践诺信用良好的政府部门合作。 ③通过合同履约、行政监管、公众监督等方式，结合合同约定的服务质量或使用数量， 加强PPP 项目公司中期考核。对考核发现的问题及时要求整改整顿，确保PPP 公司良性运转。

（3）社会资本方履约风险及应对措施

社会资本主要包括外资，国有企业、民营企业资本，以及混合所有制企业资本等形式。 在PPP 模式中，社会资本方主要负有资本注入、前期勘察设计、施工、运营等方面责任义务。社会资本金应按时到位，不得直接影响到PPP 项目公司运行、工程建设进度；项目公司成立后，及时派驻专业技术人员、管理经验丰富的职业经理人或管理团队，确保项目公司正常良性运转；选派勘察设计施工方面的优秀人才参与工程建设。

预防社会资本方履约风险的应对措施如下： ①政府部门通过设置竞争，优先选择财务状况良好、技术先进、管理团队优秀的社会资本方。②加强监管， 督促社会资本金、技术人员、 管理人员或团队按时到位。③根据合同约定的服务质量或使用数量，对PPP 项目公司进行中期考核，对考核发现的问题及时要求整改并制定防范对策，确保PPP 公司良性运转。 ④社会资本方建立健全工程协调沟通机制。

2.施工建设期风险及应对措施

贵州马岭水利枢纽工程采用PPP+EPC 模式，在技术、环境、工期、工程量、合同、跨行业交叉施工、材料价格等方面存在风险因素。

工程在水源区右岸地下厂房开挖过程中， 新发现一定规模落水洞。施工方案重新调整、论证。 厂房开挖接近尾声， 厂房帷幕灌浆尚未形成，一场暴雨导致厂房积水， 平均深度约1 m 左右， 总承包项目部立即启动应急预案， 加强积水抽排， 增加了工程量。厂房土石方开挖工程量、混凝土回填量相应增加。 厂房施工工期延误。

右岸二级泵站副厂房施工因征地纠纷，开工延迟时间超过2年。 水利工程征地补偿标准较其他行业偏低，也影响了征地工作开展进度。 右岸管线兴马大道段在具备开工条件后遇到约60万m3体量滑坡，重新选择输水线路走向，导致工程建设工期延误、施工单位窝工，社会资本方利益受损。

左岸#2 干线跨南昆铁路段施工，在项目规划、设计、施工、监理、运营管理方面需跨行业审批。 由于行业之间的标准规范、资质条件、报建报批流程等区别较大，输水管线工作进度开展缓慢。

马岭水利枢纽工程于2019年5月举办下闸蓄水仪式，完成导流洞封堵后，由于库区修建盘兴高铁跨河大桥，延期蓄水约7 个月，影响蓄水发电进度，对造成的损失进行索赔但暂无结果，给PPP 项目公司造成一定经济损失。

依据《贵州省水利厅贵州省发展和改革委员会关于在中小型骨干水源工程建设中积极推行管道输水方式的通知》（黔水计〔2016〕92 号），左岸灌溉工程由明渠输水变更为管道输水， 采用报告推荐使用的变管径球墨铸铁管方案，增加投资约192万元。

预防施工建设期风险的应对措施如下： ①在满足有关法律法规、规范文件、合同要求的前提下，适当加大勘察工作量，设计资料尽可能翔实准确。 ②非总承包自身原因导致的合同工期延误、工程量增加，要保留真实记录、做好现场签字，后期进行必要索赔。 ③在合同中设置足量风险金， 并在合同中对风险金启动机制、社会资本方分配比例等进行约定说明。 未做明确说明的，建议后续签订补充协议进行完善。 ④跨行业跨部门开展审批工作时，指定专人负责对接协调；划拨经费，委托相关行业具备资质的单位开展咨询、设计、施工、监理等工作。

3.运营风险及应对措施

马岭水利枢纽工程资金来源为国家资金、社会资本金、财政补贴、商业贷款。 由于贷款利率有波动性，商业贷款的还款利息也有相应波动性，若利率升高，还款利息额将增加。

供水价格调整需要经过提出申请、成本监审、风险评估、召开听证会、社会监督等程序，周期长，对基础资料完整度、规范性要求高。 若水价过低，投资者利益会因此受损，严重时会长期无法弥补经营投入和固定资产折旧维护费用，将导致PPP 公司无法良性运转。 若水价过高，企业、居民生产生活成本将增加，价格调升难度较大。 如价格调整失败，为调整价格而做的投入与资源消耗也无法得到相应补偿。

此外，马岭工程供水价格以2030年规划水平年经济发展到一定水平、城市人口100万等为计算基础，届时需水量能否达到预计水准尚存在一定不确定性。 通过水权交易可以利用市场机制提高水资源利用效率, 但是当前水权交易机制尚不成熟，依然存在运营风险。

预防运营风险的应对措施如下：①政府注入项目的资金金额确定的情况下，尽可能增加社会资本方资本金注入，减少贷款金额。 同时争取更多商业贷款优惠条件、政府贷款利息补贴等。②供水价格可采用季节浮动价格或丰枯季水价模式。③调整水价时，在充分考察、备足资料的前提下，加强和发改部门、水行政主管部门沟通协调。在保障受水企业的合理利润、不影响居民生活水平稳定提高的同时，保证投资者合理利益。 ④开展资产证券化工作，降低融资成本。 ⑤政府及水行政主管部门及时加快水权交易相关法律法规、程序文件完善，促进相关政策尽快落地。 ⑥聘请专业PPP 咨询机构为PPP 公司制作短期及中长期发展规划，作为公司参考。

4.移交风险及应对措施

PPP 项目资产经10～30年运营期后移交当地政府。 固定资产经过维修、维护后能否达到移交标准，交接手续如何办理， 怎样申请启动交接程序，当前均未明确。 政府组织专业交接人员、 组建运营队伍也需要一定时间。 特许经营期满时未能清偿的贷款或其他债务如何处理也尚未明确。

预防移交风险的应对措施如下：①合同没有明确移交标准的，补充签署移交标准、 移交程序启动方式等协议。 ②提前组建移交小组、筹划移交工作。 ③运营期间避免设备长期超负荷运转， 妥善保管有关档案资料等。

大中型水利工程PPP 项目生命周期长，在合同订立时要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，合理设置关于期限变更 （延期或提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制， 为未来合同执行期预留调整和变更空间。 原则上，项目建设、 运营等商业风险由社会资本方承担， 法律和政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

四、建 议

1.及时完善政策、制定对策

加强水利工程PPP 项目专家库建设，涵盖金融、勘测设计、施工运营等领域。 加强对水利工程PPP 项目前期、建设、运营、移交过程中各种问题的调研，系统分析，总结经验。 制定操作性好、前瞻性强的政策文件或工作流程，为基层政府部门、社会资本方开展工作提供依据， 缩短决策周期，提高决策水平。

PPP 公司技术人员、 管理人员应加强学习PPP 相关政策文件、交易流程等方面知识，在PPP 项目的全生命周期中做好政策向导、 咨询服务、科学决策的支持角色； 条件允许时，可选派工作人员赴PPP 项目最新政策优先落地的水利工程调研交流，或申请一对一帮扶。

2.技术与管理参股

资金、技术、管理等要素相互作用、共同参与、协同发展，是PPP 项目成功的有力保障。 技术与管理参股PPP 项目公司， 有利于调动广大技术人员、管理人员的生产积极性、主动性、创造性。

3.政策倾斜

合同签订遵循平等自愿、诚实信用等原则，但是实际执行过程中时常发生“不平等”现象，社会资本方往往处于“弱势”地位。 建议研究制定相关政策， 在股权分红、 资本金到位时间、管理人员等方面合理配置，适当考虑社会资本方利益。 政府部门或其委托管理单位要真正做到职能转变，带头履诺践诺，做好监督管理，促使社会资本方按合同约定提供产品或服务。