国家治理现代化与社会主义协商民主广泛多层制度化发展

刘振强

(湖南财政经济学院 马克思主义学院，湖南 长沙 410205)

党的十八届三中全会指出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总体目标。党的十九届四中全会强调，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。社会主义协商民主是“中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”[1]72，是中国社会主义制度和国家治理现代化的重要内容。深入研究国家治理现代化进程中的社会主义协商民主，把握社会主义协商民主的发展规律，对发挥中国特色社会主义民主政治优势、推进中国特色社会主义伟大事业，具有重要意义。

一、中国共产党国家治理与社会主义协商民主的发展历程

一个国家治理方式的确定从来都不是随意选择的结果，而是综合考虑国情而进行的抉择。中国共产党在半殖民地半封建的中国诞生，对建立一个什么样的新中国及如何治理好这个国家、充分保证人民当家作主进行了艰辛的探索，逐步形成了国家治理的思想自觉和行动自觉，进而把国家治理向现代化阶段推进。社会主义协商民主伴随中国共产党探索国家治理现代化的进程而萌生、发展并得以全面展开。从国家治理现代化的总体进程来看，社会主义协商民主的发展经历了如下阶段。

1.中国共产党国家治理的萌生与社会主义协商民主的早期试验

近代中国沦为半殖民地半封建社会的过程，是中国人民探索救国救民、实现中华民族伟大复兴的过程，也是中国仁人志士探索治国方略的过程。地主阶级改良派、农民阶级、资产阶级改良派和革命派采取不同的方式和路径挽救民族危亡，对国家治理问题进行了有益探索；地主阶级顽固派在清末也试图改变传统管理方式，以维持其统治地位，但无一例外均未取得成功。中国共产党登上历史舞台后，以马克思主义国家政权学说为指导，探索了工农民主政权、抗日民主政权、各革命阶级的联合专政等，最终选择工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家政权。在国家政权探索中，中国共产党深刻懂得任何政党的政策如果不顾及到农民、城市小资产阶级及其他中间阶级的利益，“如果这些阶级的人们不得其所，如果这些阶级的人们没有说话的权利，要想把国事弄好是不可能的”[2]808道理，创造出协商治理方式。“三三制”，是各革命阶级联合专政的具体形式，是中国共产党领导的协商民主的最初制度形态，得到各抗日根据地非党进步分子、中间分子的拥护支持。解放战争时期，中国共产党与各民主力量紧密团结起来，以友好协商的方式反复研究商讨中国的政治问题，并形成了很多一致的意见。人民政协第一届全体会议的召开，标志中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的最终形成，也证明中国共产党领导的协商式民主的正确性。

2.中国共产党国家治理的早期探索与社会主义协商民主的培育

新中国成立，中国共产党开启在全国范围执政的新征程。人民民主专政的国家政权，既不同于资产阶级多党轮流执政的国家政权，也有别于苏维埃式的无产阶级专政的国家政权。如何有效地运行这个国家政权、治理好国家，是中国共产党面临的新课题。中国共产党认为，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事”[2]809，“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论”[1]73，非常明确地指出发展协商民主的方向。中国共产党遵循这一方向，积极培育协商民主，推进国家治理进程：在协商的主体方面，积极帮助各民主党派发展组织，确立了与各民主党派“长期共存、互相监督”的关系；在协商的内容方面，认为“国家各方面的关系都要协商”；在协商的形式方面，创造了政党协商、人民政协协商、“两会”同时召开等；在协商的程序方面，倡导人大决策之前必须经过政协反复协商讨论；在协商的机构方面，创立人民政协，并成功地转换其代行全国人民代表大会的职权，将其定位为统一战线组织和政治协商的专门机构。一系列的设计与举措实施，使协商民主初步运行起来，巩固了新生的人民政权，促进了社会主义建设。

3.中国共产党国家治理的准现代化与社会主义协商民主的形成

在全面建设社会主义时期，由于对国际国内形势研判的失误、缺乏经验等多方面复杂原因，中国共产党推进国家治理时出现了曲折，初步运行起来的社会主义协商民主也遇到了挫折。改革开放后，中国共产党对中国特色社会主义现代化建设进行了战略设计与规划，对如何有效推进国家治理进行了积极探索，党派关系正常化，人民政协工作走上正轨，社会主义协商民主得以恢复。党的十三大，中国共产党对政治体制改革进行了战略规划，提出建立社会协商对话制度的任务，倡导建立各级重大问题协商对话体系，积极探索新型的国家治理方式和路径。党的十三届四中全会后，中国共产党深刻总结国家治理方面的经验教训，明确提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”[3]，并把政党协商纳入制度化的发展轨道。党的十六大后，中国共产党进一步加强政党协商和人民政协协商，较好地处理人民内部矛盾，国家治理向现代化方向迈进。党的十八大，对过去五年的工作成绩进行了概括，对过去十年情况作了基本总结，明确提出了社会主义协商民主的概念，并要求“健全社会主义协商民主制度”[4]，社会主义协商民主正式形成。

4.中国共产党国家治理的现代化与社会主义协商民主的广泛多层制度化

党的十八大以来，伴随着中国特色社会主义进入新时代，中国共产党积极推进国家治理现代化，“社会主义协商民主全面展开”[5]4。中国共产党对社会主义协商民主的内涵、地位、作用、源流、渠道、重点等方面进行了深入的思考与研究；深化社会主义协商民主实践，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，总体把握社会主义协商民主的发展规律。习近平总书记强调，“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量”[1]73，“要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”[1]78，明确了国家治理现代化与社会主义协商民主发展的内在逻辑。党的十九大，吹响了基本实现社会主义现代化、建设社会主义现代化强国的号角，对国家治理现代化建设提出了新要求。党的十九届四中全会专门研究中国特色社会主义制度和国家治理问题，通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行系统总结，提出与时俱进完善和发展中国特色社会主义制度体系的前进方向和工作要求，社会主义协商民主的广泛多层制度化发展迎来了新机遇。

二、国家治理现代化进程中社会主义协商民主的发展状况

国家治理现代化主要是国家治理体系和治理能力的现代化。“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现”[6]。从国家治理现代化的总体进程来看，社会主义协商民主取得了较大发展，但也存在一些问题。

在主体建设方面，主要表现为：一是主体不够宽泛。有些协商中，参与协商的主体比较单一，反映的意见难以跳出一定的圈子，全局性思考不够。有些协商主体本身存在意见分歧，即使多次协商也难以达成一致意见，第三方协商主体的参与明显不够。二是主体协商意识不强。一些协商主体把有机会参与某些问题的协商看成是一种荣誉,难以在正式协商时提出不同的意见。有些协商主体认为，协商作用的发挥很大程度上决定于领导，最后由领导拍板，还是少说为好。三是主体协商能力有待提高。有些人不熟悉协商民主的基本规范、方法和程序，协商技能、信息资源不足，不会协商也无法协商，不具备提出观点、阐述依据及平衡各种主张的能力，难以有效反映群众意愿和利益诉求。有些人联系群众的能力不强，不能很好地吸收所联系群众的意见，向多方面传导群众意愿的能力不够，难以发挥桥梁作用。有些人习惯于传统的家长式、等级式的臣民方式，不愿倾听、理解他人的观点和偏好，自以为是，以自己的想法代替所联系群众的意愿。

在制度化方面，主要表现为：一是法律保障不够。社会主义协商民主的发展主要依靠党的制度文件、报告、领导人讲话及相关规范、实施办法或意见，缺乏实体法保障。二是制度有待进一步完善。除政党协商、人民政协协商、城乡社区协商外，其他渠道协商民主虽在推进和探索中，但专门的制度或意见尚未正式公布和运行。人大作为权力和立法机关，如何更好地处理好协商与决策的关系，如何更有效地推进协商民主发展而又提高社会主义民主政治的效率，值得认真研究和积极探索。三是制度实施执行力有待加强。有些协商组织者从小团体利益出发，确定协商主体、形式，不按程序开展工作；有些协商参与者认为，上级组织和领导意向很明确并己开展了一些讨论，自己完全没有多大必要再提不同的意见，认为提了也没用；有些部门就某事项开展了范围较大、时间较长的协商讨论，但讨论不充分难以形成一致意见，便以此协商作为决策的依据，致使民众意见较多，等等。

在规范化方面，主要表现为：一是协商内容界定不清。政党协商中的“关系改革发展稳定等重要问题”“统一战线和多党合作的重大问题”，人民政协协商中的“国家大政方针和地方的重要举措”“政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”等，衡量的标准是什么，到底什么样的问题才算重大问题、重要问题，什么样的举措和事务才算重要举措、重要事务，并不很明确。二是协商议题重点不突出。有些协商议题的选取，并没有经过广泛的调研和论证，致使出现应该重点协商的问题未被列入，而一般的协商议题被纳入并开展较长时间的协商。此方面在基层协商中表现较为突出。譬如，乡镇(街道)、村(社区)应把人民群众关心的征地拆迁、工程建设、本地发展及其他人民群众反映强烈的问题作为重点议题，而有些领导为减少工作阻力，想办法避开这些问题，而在某些很清楚很透明的事项上大搞协商讨论。三是协商渠道、主体选择欠规范。一些问题的协商可能需要不同渠道反复协商，但先要通过什么渠道，协商到什么程度才能在别的渠道开展协商，并没有很规范性的要求和标准。在协商主体选择上，主体数量、年龄、经历、学历等方面的要求是什么，要不要讲这些要求，并没有明确的规定。

在程序化方面，主要表现为：一是程序性支撑不足。中央层面对社会主义协商民主的程序很重视，而地方和基层的重视度不够高，存在“上热中平下冷”的现象，地方和基层社会主义协商民主结合实际制定可操作性的程序的力度远远不够。有些领导认为，程序比较繁琐，影响工作效率，直接对程序进行简化甚至不按程序开展工作，致使协商随意性比较突出。在一些协商中，往往是领导者按照座位远近、年龄大小、职务高低、资历深浅等顺序征求协商参与者的意见，意见发表完后作总结，与社会主义协商民主提倡的反复协商讨论、相互说服等理念有较大差距。二是协商的成果转化不足。协商取得基本一致意见后，如何对待不同的意见和观点，如何反馈信息，如何落实工作，均需要有明确的要求。虽然政党协商、人民政协协商近年来的程序化建设力度比较大，但有些协商渠道尚处在起步和逐步探索阶段，工作程序尚未完整地建立起来。

三、在国家治理现代化中推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展

社会主义协商民主源自中国，实践于中国。实现国家治理现代化，要求推进社会主义协商民主深入发展，使其“每一表现中带着必须有的中国的特性”[7]。

1.坚持中国共产党的领导

“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[8]，也是社会主义协商民主发展的根本保证。只有坚持中国共产党的领导，才能确保社会主义协商民主发展的正确方向，才能推进社会主义协商民主全面深入发展，才能充分彰显和保持社会主义协商民主的中国特色。中国共产党自成立以来就一直坚持民主协商解决问题的原则，注重平等、参与、协商意识的培育和协商精神的传播与发扬，使协商的理念渗透到政治、社会生活的方方面面，最终创造出符合中国国情并体现中国民主政治特色的协商民主。坚持中国共产党对社会主义协商民主的领导，要求中国共产党坚持以马克思主义民主政治理论为指导，以中华优秀传统文化为根脉，以中国历史上的实践为基础，以中国特色社会主义实践为现实条件，开创中国特色的社会主义协商民主之道；要从中国特色社会主义民主政治发展全局出发，统筹推进多渠道社会主义协商民主，充分发挥其对社会主义选举民主的有益补充作用，最大限度地实现人民民主；要求中国共产党的各级组织经常研究社会主义协商民主发展中的问题，强化社会主义协商民主发展的保障；要求中国共产党的各级干部深入学习和研究社会主义协商民主理论，深入开展调研实践，不断提高领导社会主义协商民主发展的能力。

2.推进社会主义协商民主广泛发展

社会主义协商民主“应该是全方位的、而不是局限在某个方面的”[1]77，协商的主体、内容、领域、区域等多方面均需广泛发展。要积极培育多类协商主体，有效激发这些主体的协商意识；着力提高协商主体的政治和业务能力，做到能协商、真协商、会协商，更好地反映社情民意。要加强协商内容建设，处理好协商内容的丰富性与重点性之间的关系，既要围绕与人民群众切身利益相关的问题开展重点协商，又要及时将不同方面的必须进行协商的问题纳入协商工作中；既要根据不同协商渠道的特点发挥自身优势对特定问题开展重点协商，也要适当拓展协商议题，避免协商问题类型单一化。要积极拓展协商领域，着力构建由点到面，从经济、生态协商到政治、文化、社会协商，从公共项目立项到实施等协商格局，增强协商效果，提高人民满意度。要着力解决协商民主区域发展不平衡问题，充分发挥经济发达地区协商民主起步较早、发展较好、效果较明显、水平较高的优势，推动不同区域协商民主协调发展。要建立和完善社会型协商与机关型协商、监督型协商与决策型协商之间的联系和沟通机制、通道，为社会组织等参与协商提供平台和条件。

3.推进社会主义协商民主多层发展

社会主义协商民主“应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的”[1]77。从现状来看，无论是哪种类型的协商民主，都或多或少存在“上热中平下冷”现象，既国家层级协商民主思路清晰、制度规范、效果显著，地方层级协商民主重视度不高、特色不鲜明，基层协商民主较淡漠。要推进地方层级协商民主创新发展，鼓励和支持地方党委结合实际，以国家有关制度、文件为依据制定地方协商民主发展的具体办法。要重视基层协商民主的发展，加强社会主义公民意识教育和社会主义核心价值观教育，积极培育基层干部、群众的协商民主意识，不断提高基层干部、群众协商能力，引导人民群众以主人翁的姿态参与到共同利益追求的协商民主之中。要加强上下社会主义协商民主的互动及上层社会主义协商民主对下层社会主义协商民主的指导，有效推动不同层级社会主义协商民主健康发展。

4.推进社会主义协商民主制度化发展

社会主义协商民主能不能健康发展，根本还是要看制度建设情况。要“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[5]38。要加强社会主义协商民主规范化建设，对协商主体的数量、资格有明确的标准，防止选择与确定协商主体时出现随意性；对协商的内容有具体标准，防止该协商的问题不协商、不应重点协商的问题多次协商等现象；注意不同形式的联系与区别，注重发展不同形式的优势，防止想到了就协商、想怎么协商就怎么协商等现象。要加强社会主义协商民主程序化建设，通过一定的技术、手段、过程使协商的准备、开展、意见反馈、督促落实等各环节科学简洁明了，增强可操作性和群众可接受度，促进群众利益的合理表达和有效解决，提高协商的满意度和效果。要明确社会主义协商民主在人民当家作主制度体系中的具体地位，并强化其发展的法治保障。

5.加强社会主义协商民主理论研究和宣传教育

社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。当西方协商民主还停留在理念层面时，中国的协商民主早己在政治生活中运行多年，并积累了较为丰富的经验。推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，要求深入研究社会主义协商民主，把社会主义协商民主与西方协商民主进行对比研究，明晰中西协商民主的区别，坚定中国特色社会主义政治发展自信，不能照抄照搬他国协商民主发展模式；必须坚持从我国国情出发、从实际出发，对社会主义协商民主进行系统、深入研究，深刻把握社会主义协商民主的科学内涵、文化底蕴、实践基础、理论来源、制度根基，深入总结社会主义协商民主的发展历程、发展经验、发展机遇、发展挑战和发展趋向，科学构建社会主义协商民主的理论和实践体系；要把社会主义协商民主置于中国特色社会主义制度的坚持和完善、国家治理体系和治理能力现代化的推进这一总体战略中进行研究，把握社会主义协商民主的生成逻辑、发展规律，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。要采取多种方式，教育引导广大干部群众充分认识社会主义协商民主的中国特色、本质特征、独特优势、发展前景，坚定中国特色社会主义民主政治制度自信，坚定推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展的思想自觉和行动自觉。