民族地区公共管理中的公民参与：价值、困境及战略选择

林 榕

(广西民族大学 政治与公共管理学院,广西 南宁 530006)

公民参与公共管理作为又老又新的话题，一直是理论界和实务界所着重研究的对象。贺瑞雪、王胜本认为：“实现真正的全球治理目标，必须要还政于民，让权利回归社会，使具有民主精神、利他主义的公民主动参与社会治理”；[1]张再生、白彬阐述了“我国治理体系和治理能力现代化的目标要求和现实状况还存在一定的差距，加快国家治理体系的革新，提高政府、社会组织、市场主体和社会公众的治理能力，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化”；[2]肖哲、魏姝对102个案例研究再分析中发现“低层次的公民参与和政府行政获益之间呈显著相关，高层次的公民参与则更有利于公民、社区获益以及更长远的规范和工具目标的现实”。[3]因此，民族地区应积极推动公民积极参与公共管理，让公民成为公共管理的建设者、责任者和贡献者。

一、民族地区公民参与公共管理的基础

1.政治和法律基础

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度作为我国根本政治制度，是人民实现当家作主的根本保障。随着全国和地方各级人民代表大会制度的不断完善和充实，公民参与国家事务就有了牢固的政治基础。《中华人民共和国宪法》第2条规定“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。[4]《中华人民共和国民族区域自治法》第52条规定“民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族公民都享有宪法规定的权利，并且教育他们履行公民应尽的义务”。[5]在相关法律法规的保障下，民族地区公民参与公共管理具备强有力的法律基础。

2.经济基础

改革开放四十多年来，我国经济跃居世界第二，经济发展进入新常态，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。我国实施“一带一路”战略,将民族地区从对外开放的大后方、边陲、末梢,推向了最前沿、重要节点和关键枢纽，这将深刻改变民族地区发展定位,极大促进民族地区开放型经济发展”。[6]内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏经济总量由1984年的680.95亿元增加到2013年的64772.01亿元,按可比价格计算增长了17倍,年均增长10.7%。[7]新疆、西藏、宁夏、内蒙古、青海、广西、云南、贵州8个民族地区经济发展在不同程度上实现质的突破，公民的物质基础和生活水平大幅度提高，参与政治生活热情高涨。民族地区经济快速发展为公民参与公共管理提供了可能性。

3.文化基础

文化自信是更基础、更广泛、更深厚的自信。公民勇于投入到公共管理体系建设发展之中，正是源于我国几千年独特的文化价值与中国特色社会主义精神文明的支撑，社会主义文艺是人民的文艺。近年来，民族地区越来越重视文化教育事业的发展，文化事业和文化产业展现出朝气蓬勃的一面，例如：2018年，广西公共财政教育经费占公共财政支出比例排全国第三位，学前三年阶段毛入园率、义务教育巩固率、高中阶段教育毛入学率、高等教育毛入学率分别达82.7%、94%、88.5%和35%，分别提高了17.7个、6个、12.5个和11个百分点。[8]新疆学前三年幼儿毛入学率达到96.9%，九年义务教育巩固率达到94.2%，高等教育毛入学率达到42%[9]。西藏教育财政投入近5年均增长10.9%，2018年达到253亿元，各级各类学校特别是农牧区学校办学条件得到极大改善。[10]民族地区文化教育的蓬勃发展，公民的精神文明得到充实，参与公共事务管理更加有序。

4.社会基础

十九大报告明确指出我国社会发展迈入中国特色社会主义“新时代”。这个时代是承前启后、继往开来的时代，是全国各族人民团结奋斗的时代，是决胜全面建成小康社会的时代，是实现中华民族伟大复兴的时代。建国七十周年，我国的政治体制改革和经济体制改革齐头并进，社会结构实现了封建半封建到新时代的历史跨越。民族区域自治制度在广西、新疆、宁夏、西藏、内蒙古少数民族地区实施，成为我国民族地区社会自治治理的独有特色，创新了民族地区社会治理的方式，受到少数民族广泛认可和赞同。社会结构加速转型和民族区域自治制度实施，为民族地区公民参与公共管理提供了可靠保证。

5.理论基础

现代公民社会理论的特征在于，将公民社会视为不同于国家或市场的领域，或者构成这些领域的各种各样的集团。[11]现代公民社会作为第三种力量，并不是对国家和市场的“取代”，而是与国家、市场等协作治理，参与到公共管理当中。共建共治共享社会理论指出：“多措并举，打造共建共治共享的社会治理格局”，共建共治共享的社会治理格局是一个系统工程，需要从多个方面、多个角度采取措施，综合施策，形成合力，方能事半功倍。[12]现代公民社会理论和共建共治共享社会治理理论为民族地区公民参与公共管理奠定了基础。

三、民族地区公民参与公共管理的价值体现

1.宏观层面

(1)有利于推进国家治理体系和国家治理能力现代化

从治理理论角度来看，公共管理主体包括政府、市场、社会公众等，不同层面的治理需要不同的治理主体和方式，政府失灵、市场失灵呼吁公民参与到公共管理当中，从而推动政府与市场二元治理模式的转变，实现治理体系和治理能力的现代化。

(2)有利于发展中国特色社会主义民主政治

党的十八大以来，我国不断进行全面深化改革，构建服务型政府和学习型政府，简政放权，还政于民，公民参与公共管理热情高涨，为我国社会主义民主政治的发展建言献策，我国民主政治实现了跨越式的发展。

(3)有助于增强政府活动的合法性

公民参与不仅使政府工作的透明度增加,保证公民对政府政策合法性的认同与支持，还增强了公民对政府的信心,有助于建立政治权力的正当性和政府活动的合法性。[13]

2.中观层面

(1)有利于民族地区经济的发展

经济基础与上层建筑相互作用，公民参与作为政治层面上的上层建筑，是一种无形的生产力与资产，身处于民族地区基层的公民，是区域经济发展的见证者和感受者，民族地区良好的经济发展政策离不开公民的亲身参与，公民是民族地区经济发展有力的推动者。

(2)有利于整合民族地区社会各项资源

公民具有“草根性”，是政府与社会资源之间的桥梁，公民与公民之间联系紧密，社会资源具有共享性，当民族地区政府需要各类资源或是突发事件需要及时救援时，公民参与可以最大限度地发挥作用，为突发事件应急第一时间筹备并整合社会资源。

(3)有利于保证民族地区社会和谐稳定

纵观我国历史，农民起义或是王朝更迭人民都扮演者很重要的角色，甚至可以说是决定性的力量。民族地区社会和谐稳定需要公民参与，公民参与公共事务中是对公民能力的认可，符合当今公共管理主体要求，更是实现民族团结、促进各民族共同繁荣的需要。

3.微观层面

(1)有利于保障公民个人的权力

公民权利是权利的一种形态,它是一个法律概念,通常是指一国公民所拥有的、为该国宪法、法律所规定并为该国政府所保障的权利。[14]公民参与公共管理，我国人民当家做主的体现，有助于实现公民个人权力，保障公民参与合理性与合法性。

(2)有利于提高公民政治素养

公民投身于公共管理过程中，积极与政府进行交流互动，可以扩大知识面，了解时事政治，提高思想政治觉悟，发现自身存在的不足，在不断学习和进步中提高政治素养。

(3)有利于培养公民责任意识

公民参与并不是纯粹的参与，它伴随着一种责任意识的存在，是一种主动、有目的和负责的参与，既为政府政策行为负责，同时也为自身公共利益负责，是担当责任的一种体现。

四、民族地区公民参与公共管理存在的问题

伴随行政管理体制改革进一步深入，新时代民族地区公共管理焕然一新，实现了历史性的进展。完善民族地区公共管理需正视公民参与过程中存在的问题。

1.民族地区传统行政管理体制阻碍公民进一步参与

我国行政管理体制改革整体上取得了不俗的成绩，但是在偏远民族地区成效并不显著，受传统高度集中计划经济体制的影响，民族地区许多地方还保留着地方政府集权的特性，公民很难融入到政治生活当中。民族地区行政管理体制改革见效不大的原因有以下几点：首先，民族地区行政体制改革更多依赖于高层设计，民族自治地方的自我发展以及完善能力比较弱，对政府的依赖性偏强，习惯于典型的政府推动型的发展模式，对于民族地区区情区况结合不够，缺乏自主考虑。[15]1其次，空谈改革，致使民族地区行政体制改革停留在浅水区。许多民族地方为了应对上级突击检查，在体制方面改革只是制定改革方案，草草了事，并没有深入实施；改革意味着机构重组，许多官员为了维护自身利益对改革都是睁一只眼闭一只眼，导致改革流于形式。最后，民族地区行政管理体制改革缺乏制度保障，政策难以落实。好的政策需要制度保障，实施效果才能立竿见影，民族地区制度保障缺失，导致改革原地踏步，政策胎死腹中。民族地区公共管理的公民参与只是停留在表面，传统的行政管理体制压缩公民参与的空间，弱化了公民参与公共管理的意识。

2.政策制定者的冷漠，导致公民参与陷入误区

少数民族领导干部思想观念落后，在制定各项公共政策时忽略公民参与，极少甚至不询问公民的意见，把公民排除在公共管理之外，公共政策制定缺乏公正性，政府质量达不到指标。由于民族地区政策制定者的冷漠和忽视，公民参与陷入几大误区，主要表现在：第一，导致公民缺乏政治自信。公民是政治活动的主要参与者，政府官员长期对公民参与的不认可和不赞同，公民自信心受挫，否定自身政治水平，丧失了自我认定和评价的能力，最终缺乏政治自信。第二，导致政府缺失信任。长期得不到政府的重视和关怀，公民越来越怀疑政府官员的能力，质疑政府是否是为人民大众服务，是否是公共利益和公共福祉的促进者、是否是和谐社会的构建者，服务型政府形象在公民心目中逐渐消失，信任度急剧下滑。第三，导致公共政策无法实施。公共政策的实施需要公民的贯彻落实，否则公共政策将是一张白纸，公民无法参与公共政策的制定当中，无法了解政策的意图和效果，认为公共政策是为实现政府利益而制定的，不承认不接受政策实施。政策制定者的冷漠，公民不断陷入误区，公民参与与公共管理将渐行渐远。

3.公民参与的意识和积极性不高，效果流于形式

由于民族地区自身的特殊性，公民参与公共管理意识和积极性不高，许多公民只是简单应付，或者是为了短暂的利益诉求被动地参与到公共事务当中。影响公民参与公共管理的意识和积极性有以下几点因素：第一，民族地区自然环境恶劣，多是高山、大漠、戈壁、仅西北地区就有87万平方公里的沙漠，即使在南方的个民族地区，也多分布在高山峻岭、自然环境恶劣的地方，各自形成一定的自然隔离。[16]地域因素致使公民处于封闭状态。第二，民族地区经济发展落后，基础设施条件落后，民族地区近年来虽取得重大的进步，但相较于东部地区，经济发展还非常落后，主要依赖农业拉动经济增长，工业和服务业滞留不前，居民收入微薄，公民参与公共管理缺少经费支撑，影响公民参与的主动性。第三,民族地区教育水平落后，公民参与意识不高。民族地区把过多精力投入到经济发展中，忽略了对教育资源的投入，教育水平处于落后状态，文化公共服务供不应求，难以维系人才培养，普遍缺少高素质公民参与公共管理的意识，多数停留在村民自治阶段。毫无目的和以冷漠态度参与公共管理，注定是走走过场，效果流于形式。

4.公民参与渠道不畅，弱化公民监督

民族地区受限于地域原因，公民参与渠道不畅，主要体现在：首先，民族地区多为高山峻岭和沙漠戈壁，大数据、互联网+等难以渗透到这些地方，信息技术落后，公民无法了解公共管理最新动态。其次，交通条件差，公民无法及时参与听证会。民族地区许多地区交通方式单一，主要以火车和汽车为主，甚至有些地方环境条件过于恶劣，交通路线无法延伸至内部，还需步行到指定站点搭车，在高铁飞速发展时代，我国民族地区交通运输体系建设发展，显得不尽人意。再次，民族地区不成熟的公民社会，低发育程度的社会组织及较弱的社会治理能力，导致“公民意识”相对淡薄，增强公民对政府心理依赖的程度，阻碍了公民社会组织和公民参与公共服务管理的积极性。[17]最后，公民参与公共管理有两种渠道：一是通过选举代表的方式，选举人民代表参与政策制定，但这种方式无形中削减公民参与制定政策的机会，二是由国家和政府开设人民来访活动，促使公民参与政治制度的制定。[18]可以看出当前我国公民参与渠道还是比较少，无法提供多样的参与渠道。参与渠道不通畅，公民无法深入参与政治生活当中，缺少与政府沟通交流，无法了解政府行为方式，弱化了公民监督。

五、民族地区公民参与公共管理的战略选择

公民参与公共管理是发展民主政治的热题之一，更是十九届四中全会推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。民族地区要从实际出发，结合本区域的民主政治特色，进行长远规划和战略设想，走出当前公民参与的困境，为民族地区公民参与公共管理提供行之有效的办法和战略选择。

1.创新民族地区行政管理体制，为公民进一步参与开辟新路径

充分利用民族区域自治法赋予的自治权，创建与自治权利相衔接的政府管理体制是民族自治地方政府管理创新和调试的基本任务。[19]基于《中华人民共和国民族区域自治法》赋予的权利，在遵守宪法和其它法律的前提下，大胆对民族地区行政管理体制改革创新，探索公共管理发展之道，为公民进一步参与开辟新路径。首先，遵循中央统一领导，充分发挥民族地区的主动性和积极性。民族地区在响应国家行政管理体制改革政策的同时，结合区域实际情况，因地制宜。杜绝盲目克隆改革政策和浪费资源，应站在民族地区发展的高度思考问题，集中智慧力量，攻克行政管理体制改革难题。其次，实干兴邦，民族地区行政管理体制改革不能光耍嘴皮子功夫，要本着为实现机构精简化、合理设置政府机构、创造良好的内部和外部环境，维护公共利益的目的，把行政管理体制改革全面推向新层次、新高度和新方位，从源头上解机构膨胀臃肿和效率低下等问题。最后，民族地区政策落实和体制改革需要制度的支撑，相关部门要及时出台相关法律法规和规章制度，给予改革推动者信心和勇气，让政策实施更加快速有效。加快创新民族地区行政管理体制改革，消除传统集权制度的影响，为公民更深层次参与公共管理提供更广阔的平台。

2.政策制定者要密切联系群众，引导公民参与，树立正确价值观

政策制定者要密切联系群众，重视群众参与，主动与公民进行交流沟通，在公共政策的制定过程中认真听取群众的意见和建议，让公民参与真正融入公共政策的制定当中，成为政治生活的一部分，既体现了现在民主社会提倡的公正性，又能提高政府的质量。公民参与得到政策制定者的关心，在参与政治活动中保持正确的价值观，主要体现在以下三个方面：第一，重拾政治信心，公民参与得到领导者的认可非常重要，它能让公民保持高涨的政治参与热情，活跃于政策制定过程，为改善政治环境建言献策，最重要的是帮助公民树立自信心。第二，增强政府信任度。政府信任度好与坏来源于公民对政府的了解，公民参与公共管理能与政府近距离接触，了解政府办事能力和服务宗旨，相信政府是公共利益的维护者、公共福祉的促进者、和谐社会的构建者，自愿与政府合作，增进情感。第三，保证公共政策的落实。公民参与公共政策的制定，了解政策实施的意图，促使公民更好地理解和接受政策，加快政策落到实处，可以让公共政策在相应的时间、地点和任务发挥有效的作用。

3.增强意识与激发活力并进，实现效率与效益的统一

制定公共政策、处理公共事务、维护公共秩序、落实公共责任和提供公共服务等公共管理活动都需要公民有意识、主动地去参与，可以说没有公众参与的公共管理是没有灵魂的。民族地区要增强公民参与意识和激发公民积极性，实现公共管理效率与效益的统一。一是民族区域自治与社区群众自治相结合是实现社会管理中依法自治和民族团结共同繁荣的重要保障，发扬民族传统理应秉承少数民族公民的国家身份优先于族群认同的理念。[20]唯有这样，才能更好地突破地域的限制。二是中央加大对民族地区发展的支持力度。政策上，出台相关优惠政策，鼓励公民参与，例如参与的公民提出好政策建议给可以获得一定的奖励；经济上，给予贫困山源地区一定路费补贴，让公民感受到温暖，解决民族地区公民经费不足问题；交通上，民族地区许多地方交通不便，交通工具单一，无法正常出行，为公民更好地参与到公共管理中，政府应该注重完善交通设施。三是重视教文化教育，提升公民素质。加大教育资源的投入，扩大公共文化服务供给，保证文化产品质量，培养高素质公民，让公民参与更具目的性。公民意识得到增强，参与积极性得到提高，公共管理效率和效益才能实现统一。

4.拓宽公民参与渠道，提高公民监督效力

民族地区公共管理想实现新突破新进展，必须立足于拓宽公民参与渠道。第一，当前中国要摆脱“重数据，轻治理”的困境，必须把大数据、云计算、物联网、区块链以及人工智能等数字技术融入到以人民为中心的治理理念当中去，才能实现数据治理质的突破。[15]4民族地区充分利用好大数据、互联网+等，让公民参与多一份选择。第二，智囊团是实现公共管理科学化的重要保障，现阶段无论是中央政府还是地方政府都加大力度构建智囊团，吸纳各个领域的专家参与公共决策，来减少决策的主观性和随意性。[16]民族地区政府可以建立智囊团，听取公民意见和进行民主监督，使公共政策贴近公民的实际生活。第三，积极培育民间组织。当前我国非政府组织发展日渐成熟，它是公民表达利益诉求的载体，也是公民参与公共管理的重要平台，具有“草根性”的非政府组织，已经成为公共事务治理的重要主体之一。民族地区政府应积极培育民间组织，让公民参与拥有更为广阔的平台。此外，公私合营生产、利益集团、听证会、居民会议和职工代表大会等都是公民参与的重要渠道，民族地区结合自身情况，选择合适的形式，形成特色公民参与，增加公民监督公共决策的效力。

五、结语

作为推进国家治理体系和治理能力现代化的公民参与，在发展中国特色社会主义公共管理中有着十分重要的作用。新时代，随着我国政治、法律、经济、社会和文化等各方面步入正轨，民族地区公共管理中的公民参与日益突显其价值。公民参与一直都是公共管理领域热题之一，如何充分发挥公民参与的的积极性，解决存在的问题，是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要保障。