农地流转的阶段变迁、市场化困境及治理路径——以L市H镇为例

汪亚楠 董 毅

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

一、问题的提出

农地流转不仅可以实现农业规模化经营，还可以转移农村富余劳动力、赋予经营者活力、破解农村农业发展困局。市场调节的农地流转机制更可将农地作为商品，根据农地价格的信号自由进入交易市场，使农地在效益原则的驱动下，及时流转到最为适合的经营者手中，以实现社会资源和生产要素的最优化配置。为推进农地流转发展与市场化建设，中央政府制定并出台了一系列的政策方针，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于完善农村土地所有权经营权承包权分置办法的意见》指出，“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化”。2019年，中央一号文件强调要“深化农村土地改革，健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营，允许土地的经营权担保融资”。随着我国土地产权制度及流转机制的日臻完善，农地流转规模也在日渐增大，据统计，截至2018年我国的农地流转面积已增至4.97亿亩，占承包地总面积的36.5%。①资料来源于2018年《中国农村经营管理统计年报》。

近年来，尽管农地流转表现出规模扩大、区域扩张、形式多样的趋势。然而在农地流转市场化进程中，一方面，由于行政力量的强制推行，且囿于政府自身难以规避的“内在效应”与易于滋生的“寻租行为”，致使农地流转沦为一种以政绩为导向的规模化运动[1]。另一方面，农户的主体效应、农地流转市场的固有缺陷、农地的客观属性诱致农地流转陷入内卷化陷阱[2]。当前，关于农地流转问题的研究主要聚焦于三个方面，一是讨论农业税费改革、土地确权及农地流出主体的兼业化等个人特征和劳动力转移对农户自身农地流转的意愿的影响[3]，二是分析推动农地流转市场化发展主导性力量的特质禀赋与农户福利效应间的关联[4]，三是探究农地流转市场化发展与农业规模经营对农村社会内部的阶层分化及村治格局变迁的影响[5]。现有研究虽然关注到推动农地流转市场化发展的内在因素、外部力量及农地市场化流转所引致农村社会结构的变迁,注意到农地产权制度构建、经济发展等对农地流转市场化发展的积极影响。但总体而言，立足于区域农地流转实践，从社会经济角度综合审视农地流转发展与市场化建设的研究尚显不足。基于此，本文以L市H镇的农地流转实践为个案，在系统性梳理L市H镇的农地流转阶段变迁基础上，剖析农地流转市场化的深层困境，继而提出推动农地流转市场化建设的优化策略。

二、农地流转的阶段变迁——L市H镇的农地流转实践

L市H镇②H镇相关资料由当地干部提供，遵循学术规范对文中地名等信息做匿名处理。位于皖中腹地，长三角经济圈，是国家重点商品粮生产基地，同时，也是皖江城市带承接产业转移的先行区，全镇常住人口5.3万人，行政区域面积80平方公里，其中可耕地面积5.2万亩，水面6 100亩，辖区内有1个镇社区、1个开发区和13个行政村。随着工业化、城市化的发展，H镇的多数农户逐渐将农地转出，并投入建筑业、加工业、服务业等行业。综合来看，L市H镇的农地流转实践主要经历了三个阶段：第一阶段为20世纪80年代分田到户后至2015年之前的小规模自发性流转阶段；第二阶段为2015至2018，行政力量引导市场化建设阶段；第三阶段为2018年至今的社会关系主导人情化流转阶段。

(一)小规模自发性流转阶段

自20世纪80年代分田到户以来，H镇的青壮年劳动力逐渐选择离开家乡，外出到省会城市或其他省外发达地区务工，并逐步形成了“打工潮”。为避免土地撂荒，部分外出务工农户在举家外迁或其父母丧失劳动能力的情况下，将农地交给亲属朋友、邻居耕作，并由此形成户间代耕的农地流转模式。户间代耕一般是在村民小组或自然村范围内进行，流转规模通常只有2—3亩，流转双方多采取口头契约的形式，无固定期限，不签订书面协议，不经由村级组织审批。同时，对代耕(转入)方来说无须支付租金，无偿获取农地，对转出方来说也可以随时将农地收回。总体来看，这一阶段的农地流转主要停留在小规模自发性阶段，小规模主要体现在流转范围小，农地主要在村民小组与自然村内流转；流转亩数少，由于H镇人均耕地面积不足1亩，农户间的代耕流转通常也只有2—3亩；选择流转农地的农户占比低，多数情况下外出务工农户更倾向于将农地转交给其父母耕种，选择将农地向外流转的农户人数较少。自发性的农户农地流转行为不为外在因素所引导，主要是农户自身为避免自家经营承包农地长期撂荒或被村集体收回的理性选择行为。

(二)行政力量引导市场化建设阶段

随着L市招商引资政策的推行与工业化的发展，H镇经济发展迅速，并拥有一个乡镇级开发区，截至2016底，H镇开发区入园企业近百家，其中已建成投产企业78家，上市公司2家，规模以上工业企业22家，超亿元产值企业11家。数目繁多的劳动密集型企业为H镇提供了丰富的就业岗位，使得H镇青壮年劳动力在家门口就能找到稳定工作，改变以往“离土又离乡”的务工格局。工业化的发展与城市化的建设所产生的大量就业机会也使H镇原本因年龄较大或因病、因残疾等原因丧失部分劳动能力无法外出务工，只能代耕亲属邻里土地的农户获得了一定的非农就业机会。如在H镇政府及下辖各村村委会的组织安排下，部分具有一定劳动能力的“五保户”与“贫困户”群体在开发区内从事园区宿舍清扫、看管建筑工地等轻体力工作，每人平均每月能领取1 500—3 000元的劳动报酬。正如H镇某行政村村委会主任所言：“现在的H镇，无论多大年纪的人只要肯弯腰(劳动)，就能捡到钱”。随着H镇不同素质的劳动人口均实现了非农化就业，使得对于单个家庭而言，一方面，劳动力与其他要素相结合所获收益远高于种地收益使其缺乏种地动力，另一方面，非农就业时间的刚性约束也使其农业兼业面临一定现实困难。

在H镇所面临“无人种地”的现实背景与文本制度鼓励引导农地土地有序流转，发展农业适度规模经营的政策背景下，由H镇政府主持，其下辖13个行政村的村委会于2015年先后成立了专业合作社，由专业合作社与农户签订协议，后者将土地委托给合作社对外发包。由于当时H镇本地农户多数不愿种地，专业合作社将H镇大多数农地流转给来自H镇外的外来“大农户”①即种植大户，H镇农户与村干部均将转入农地较多的种植大户称为“大农户”。，外来“大农户”与专业合作社签订了为期三年的固定合同，按照农地所在区域进行整体性承包，根据农地质量将年租金分为620元/亩、480元/亩、340元/亩三档，并按期支付租金。综合来看，这一阶段的农地流转兼具行政力量引导与市场化运作特征，以H镇政府为代表的地方行政力量组织的专业合作社仅为农地流转的市场化运作搭建平台、提供服务，不介入农地流转具体交易中，不进行市场定价，仅代表自愿流转的农户与“大农户”签订书面契约，并保证租金的按期发放，交易行为仍受农地流转市场中供求关系、土地价格等经济因素所影响。

(三)社会关系主导人情化流转阶段

在2015—2018年期间，农地的市场化、规模化有序流转，不仅给转出农户来了稳定收入，规模化经营产生的边际效益，也使外来“大农户”获得更高的收益，同时，农地的市场化有序流转也给H镇下辖各行政村的村治格局带来良性整合，因农地产生的纠纷显著减少。然而，外来“大农户”因农地的规模化经营所获得的超额利润逐渐引起了H镇本地“大农户”的关注和不满，H镇本地“大农户”希望行政力量减少对农地流转市场化的引导，并要求村委会及合作社出台规定禁止外来“大农户”转入本镇农地，农地只允许本地人转入。部分本地“大农户”以弱者的姿态采取非正式化的“抗争”手段，通过与乡镇及村委会干部拉家常、讲关系、说人情的方式要求赶走外来“大农户”，要求将农地流转给自己。少数本地“大农户”更是以强者的姿态采取公开化的“抗争”措施，如到村委会找村干部“捣”“闹”“要”，更有甚者放言要向“上级”和“检查组”举报“村干部与外来‘大农户’有利益勾结”。在H镇本地“大农户”的抗争与鼓动下，H镇政府不再主动引导农地的市场化流转，并在本地“大农户”挤出外来“大农户”的运动中持默认态度，各村专业合作社不再统一与转出农户签约、集中发包，也不再为农地流转交易提供公证和要求交易双方必须签订书面契约。自2018年开始，随着三年合约期限的结束，H镇本地“大农户”纷纷经由血缘、地缘等组成的社会关系积极推动农地流转，同时，H镇农户因与本地“大农户”多有亲属、邻里等社会关系，也纷纷将农地流转给本地“大农户”。具体而言，这一时期农地流转处在社会关系主导的人情化流转阶段，社会关系的主导不仅表现挤出外来“大农户”，更表现在促使农地流转从“要素型市场”向“关系型市场”的转变，推动了农地的人情化流转。

三、农地流转的市场化困境：观念局限与制度缺陷

通过对L市H镇的农地流转阶段变迁的梳理与检视发现，尽管拥有宏观政策制度的支持、基层政府的积极引导与农户自身充分的流转意愿等诸多有利条件，但农地流转仍不可避免地由行政力量引导的市场化流转朝向由社会关系主导的人情化流转发展。具体而言，农地流转实践中，农户的社会理性与禀赋效应及基层政府遵循“不出事治理”等观念局限、农村社会保障机制不健全与农地产权的不清晰不完善等制度缺陷，致使农地流转市场化的建设与发展面临诸多困境。

(一)观念局限

1.农户的社会理性与禀赋效应

通过对H镇农地流转阶段变迁的梳理发现，农地流转中农户社会理性对经济理性的替代是造成农地流转市场化困境的重要原因。虽然在古典经济学的理论假设中，经济理性占据着交易行为的主导地位，亚当·斯密认为，理性的经济主体追求利益最大化，在经济交易中，交易双方会基于“成本—收益”原则做出最优化决策，其行动目标是最大限度地获得个人经济利益，其行动决策原则遵循理性选择与最大化原则。但实质上人的行为是嵌入于社会之中，不同于古典经济学对于人的社会性关注不足，马克斯·韦伯认为人的行动受到社会习俗、制度、情感和意志的制约。波兰尼也认为，经济行动受社会结构与社会关系的巨大影响。现实中农地流转多发生于村庄内部与熟人间，作为农地流转行动决策者而存在的农户并非为经济理性所主导与他人不发生任何联系的“原子化”个体，而是受社会结构与社会环境所形塑，处在由血缘、地缘、业缘等关系交织所形成的社会关系网络中的“社会人”。因此，在由血缘、地缘等形成的社会关系网络中社会理性便具有了超越经济的意义。H镇农户自身的社会理性导致其与农地转入对象间的社会关系强度、网络密度等社会因素最终替代供求关系、农地价格等经济因素，并最终阻碍了农地流转市场化发展。

同时，农户的禀赋效应也叠加影响农地的流转方向与流转效应，并阻碍农地流转市场化的发展。禀赋效应，即某物品一旦成为自己拥有的一部分，人们倾向于给予其更高的价值评价[6]。长久以来，农地不仅在中国农耕文化中占据着核心地位，也是中国农民的“命根子”，对于H镇的多数农户来说，目前，虽然土地收入占家庭总收入比重非常小，但传统小农思想与惜土情节已经根深蒂固，并潜移默化地影响其行为决策，使其不可避免地倾向于将农地流转给本地“大农户”,禀赋效应所具有的人格依赖性、生存依赖性、情感依赖性及流转对象依赖性使农地流转市场并不是一个纯粹的要素市场[2]。

2.基层政府遵循“不出事逻辑”治理

在取消农业税后，一方面，由于国家不再向农民收税，基层政府开始将工作重心放在向上“争跑项目”，而非放在解决与农民生产生活密切相关的公共事务上面，使基层政府的利益与农户逐渐脱节，干群关系松散，造成了基层政府的“悬浮”[7]。另一方面，上级政府对基层政府的控制逐渐增强，基层政府的权力日渐弱化，过去农村工作中的软指标成为现今基层干部的工作重心。随着国家向农村输入资源与项目的逐渐增多，国家各个部门对基层政府的考核与要求也逐渐增多，在“规则下乡”及“一票否决制”的问责高压下，基层政府运作导向逐渐从“邀功”转向“避责”，并遵循“不出事逻辑”治理[8]。

H镇政府要求下辖各行政村成立专业合作社，推动农地流转市场化发展，不仅是为维护农地流转契约关系稳定、保障农户稳定收益实现公共利益。更是为借由推动农地流转市场化，提高农地流转率完成相应的政绩考核指标，实现其政绩最大化的理性诉求。在外来“大农户”进驻H镇通过转入农地获得较好的经济效益时，却引起了本地“大农户”的不满，引发了一系列抗争活动，并推动农地走向了社会关系主导下的人情化流转。对H镇政府而言成立合作社的首要目标是提高当地农地流转率，并完成政绩考核，无论将农地流转给外来“大农户”或本地“大农户”，其自身的农地流转率考核指标都能顺利完成。尽管将农地流转给外来“大农户”时转出农户的经济收益更高，但却引发了本地“大农户”的各类抗争行为，并有可能触及“稳定”这根政治红线。在此情形下，H镇政府逐步退出引导农地流转市场化发展，并默许本地“大农户”对外来“大农户”的挤出，使农地流转市场由“要素型市场”转向“关系型市场”。虽然在“关系型市场”中交易双方也偶有矛盾发生，但因社会关系的嵌入，一般情况下在村子内部，矛盾就能得到调节与解决，不会成为诱发农村社会不稳定的关键。因此，基层政府遵循“不出事逻辑”治理，在某种程度也阻抑了农地流转市场化的发展。

(二)制度缺陷

1.农村社会保障机制不健全

社会保障是任何一个正常的社会都应具备必要的社会防护能力，然而，受限于计划经济时代农业户口与非农户口的分野与城乡二元格局的制约，近年来，虽然农村医疗、养老保险等有了一定发展与完善，但相较于城市，农村社会保障体制仍呈现出制度碎片化、结构条块化、权责模糊化的特点。在制度设计上，我国的农村社会保障体制改革通常是“摸着石头过河”，往往只从当时的情况出发，很少从长远角度考虑制度变革的理性目标与方向，带来的后果是制度的多变性和不定型性表现出来的制度碎片化，让人们对农村社会保障制度的稳定性预期产生动摇或表现出不信任，甚至会引发农户对其生存前景的担忧[9]。在整体结构上，当前农村社会保障体系主要由农村社会救济、社会优抚、农村“五保”等组成，总体上尚处在覆盖面窄、支付水平低的阶段。特别在城市化进程中，来自农村的流动人口时常处于城乡社会保障的边缘地带与农村社会保障无法有效衔接城市社会保障的“双重窘境”中。事实上，H镇部分将农地转出从事建筑等制造行业或者在私营加工业企业务工的农户，其务工单位并没为其缴纳任何保险，同时，农村养老和医疗保障水平也较低，在H镇多数年满65岁的老人每月只能领取98元的养老金，在其罹患大病需进省城看病或跨省就医时，有限的养老和医疗保障水平显得促襟见肘。总的来说，虽然农村社会保障制度缓解了农地的保障功能，但农村社会保障制度的不完善致使农地保障功能只能是被部分且有限的替代，这也导致农户宁愿损失部分农地流转收益通过社会关系将农地流转给本地“大农户”，也不愿轻易将农地流转给外来“大农户”。

2.农地产权的模糊性与非完整性

清晰的产权既是实现农地流转市场化，达到农地资源配置优化，提高农地资源利用效率的必要前提，也是使农地流转主体以独立完整的市场主体身份参与经济活动，追求自身效益最大化的重要保障。虽然早在2014年中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中就正式提出要坚持农地集体所有权，实现所有权、承包权与经营权“三权分置”，但当前我国的农地产权制度仍具有模糊性与非完整性等特点，并导致了农地所有权虚化、承包权固化、经营权弱化等问题，制约了农地流转市场化的发展。笔者在H镇调研时发现，部分由于家族成员减少而“继承”农地的农户，因担心村委会借由组织专业合作社的名义将其“继承”的农地收回，不愿加入合作社，并以口头契约的方式将农地流转给与其熟识的本地“大农户”。除此之外，农地产权的模糊性与非完整性，也使农地流转交易主体呈现出权力的不对等，承包主体占优势地位，经营主体处在弱势地位,对于H镇外来“大农户”而言，其受在H镇拥有的社会资本与关系网络的限制，很难在发生农地流转纠纷时有效维护自身权益。同时，农地产权的模糊性与非完整性所引致的经营权弱化也诱致外来“大农户”缺乏长期发展目光，导致其不愿对短期租入的农地进行适度投入，即平整农地、兴修水利等以改善农地产出条件与生产水平。

四、推动农地流转市场化发展的治理路径

农地流转市场化对于发展农业适度规模经营、提高农地资源配置效率，提高农民要素收入及优化农业生产结构具有重要意义。为破解农户的社会理性与禀赋效应、基层政府遵循“不出事治理”逻辑等的观念局限与农村社会保障机制不健全、农地产权的模糊性与非完整性等的制度缺陷，本文尝试提出完善健全农地流转服务体系、明确基层政府职能边界、完善农村社会保障机制、强化农地产权制度改革等措施，以期为推进农地流转市场化发展提供有益借鉴。

(一)健全农地流转服务体系

原子化的农户个体在农地流转交易中处于弱势地位，并在农地流转过程中无可避免地受到自身社会理性、禀赋效应及自身所处社会结构与关系网络的多重限制。因此，需健全农地流转服务体系，强化农地流转服务组织建设，并合理引导外部资金流转农地。一方面，要逐步建立县、乡(镇)、村三级农地流转服务体系，确保在农地流转中发挥县级机构的规则制定作用、乡镇机构的监督执行作用、村级机构的沟通协调作用，削弱社会关系网络降低农地流转交易费用的替代作用。另一方面，积极鼓励农村外部资金、技术等资源要素向农村流动，支持以涉农企业、农业合作社为代表的社会力量集中流转农地，以市场化价格逐步取代人情化租金。

(二)明确基层政府职能边界

明确基层政府职能边界，对克服农地流转过程中的交易纠纷，强化对农地流转的宏观调控具有重要作用。首先，基层政府应主要在规章制度建设、流转平台建立及监督仲裁等层面发挥作用，突出农业管理部门对土地流转交易稳定性的保障功能。其次，政府在介入农地流转时，需充分尊重农户在农地流转中的主体地位，以尊重农户意愿、保障农户收益分配作为推动农地流转市场化的根本出发点和落脚点，避免地方政府以政绩导向为驱动，强势介入农地流转市场，继而损害农户权益。最后，政府需厘清自身与市场的关系定位，充分尊重基层创造，支持鼓励建立农地流转中介组织，发挥市场在资源配置中的决定性作用，营造良好的农地流转市场环境。

(三)完善农村社会保障机制

长期以来，农村社会保障的缺失与不完善，形成了农户对农地福利与保障功能的“路径依赖”，阻碍了农地流转市场化的发展。农村社会保障体系的建立与完善，可以弱化农地所承载的农户就业和社会保障功能，强化其作为生产资料的要素功能，消除农户的后顾之忧，使其放心地流转农地。首先，政府应尽力消弭城乡二元格局对城乡社会保障水平差异的影响，并应出台专门的针对性措施，积极推动城乡居民养老体系并轨；其次，需建立健全新型农村合作医疗保险，扩大其覆盖范围、适度提高大病防治报销上限；最后，应建立专项基金、实施政策倾斜等措施，积极探索“农地换社保”的可行路径，逐渐消弭土地的社会保障功能，继而消除农户对农地市场化流转的思想顾虑。

(四)强化农地产权制度改革

当前，中央提出“三权分置”的总体性改革思路与土地确权的具体化行动，在破解农地流转中面临的现实问题与推动农地流转市场化发展过程中发挥了较为显著的作用，但囿于现行农地产权制度的掣肘，改革陷入难以深化的困境。为此，必须推动农地产权制度的持续深化改革，使之与新时期的经济形式及农地流转的市场化发展更相适应。一方面，应解放思想，破除旧有观念，积极支持鼓励地方实践探索，并对较为成功的地方实践进行总结提炼，以形成更为完善的法律和政策。另一方面，对现行农地承包经营权法律体系中存在的矛盾冲突，应及时调试化解，着力形成以宪法和民法中的原则性规定为核心、以土地管理法和农地土地承包法为详细规定、以部门规章和地方性法规制度为实施办法，以及细则的多层次全方位的农地流转法律体系[10]。