农村生活垃圾分类的困境与对策--------来自浙江省德清县的调查研究

沈雪庭 ， 刘孝斌

(1.中共德清县委党校 教务科， 浙江 德清 313216; 2.浙江生态文明干部学院 经济管理教研室， 浙江 湖州 313004)

随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，垃圾问题已成为困扰当今经济社会发展的重要问题[1]A8。近年来，随着政府和社会各界的高度重视及持续投入，城市社区生活垃圾清运处理水平得到大幅提升，为营造良好的生态环境起到了很大的作用。但是，由于受经济、地域、人口等诸多因素制约，广大农村地区的垃圾处理问题仍面临着较大的困难[2]70-76。农村源头垃圾基数庞大、运输距离远、成本高、资金缺乏，以及农民认知不到位等问题的存在，造成在垃圾处理方面面临着诸多特殊且复杂的难题。目前，农村地区在垃圾处理方面往往直接参照或照搬城市垃圾处理模式，没有考虑到农村的实际情况，造成垃圾的混装情况严重，源头垃圾的数量居高不下[3]A4。由此可见，如果不能通过垃圾分类实现垃圾在源头上的减量和资源化转变，势必对当地的环境造成巨大压力。因此，笔者认为，通过深入分析农村地区垃圾分类的现状和问题，找到适合农村特点的垃圾分类回收模式，提出科学有效的县域农村地区垃圾分类对策，对于今后有效减少农村生活垃圾，塑造良好的农村生态环境具有重要的理论意义与实践价值。

一、德清县农村生活垃圾分类的现状

1.德清县农村生活垃圾分类的实施状况 德清县垃圾分类工作较周边县区起步早、动作快，并且走出了一条颇具特色的“农村包围城市”的道路。从2014年起，成立生活垃圾分类领导小组，制定了垃圾分类3年规划和相应的年度计划，开始在全县范围内全面推进生活垃圾分类工作。2014年，率先在阜溪街道五四村和钟管镇青墩村开展农村垃圾分类和资源化利用试点工作。至2014年底，共设立生活垃圾分类收集试点单位102个，其中村镇25个，学校36个，其他企事业单位41个；共投入资金1 190万元，为上述试点单位配置分类垃圾桶近3万个，发放生活垃圾分类宣传品6万多份，开展宣传活动100多次，回收各类可回收物100多吨。到2017年，全县行政村生活垃圾分类处理覆盖率达100%，成功入选全国首批百个农村生活垃圾分类和资源化利用示范县。

2.德清县农村生活垃圾的分类模式 在总结多年农村垃圾分类试点经验的基础上，2019年5月19日，德清县出台了《进一步加强德清县生活垃圾分类管理实施方案》(德委办〔2019〕22号，以下简称《方案》)。《方案》提出了德清县农村垃圾分类处理模式，形成了“大分流、细分类”的具体处理办法。其中，“大分流”指的是将县域内的垃圾分为六大类，分别是日常生活垃圾、餐饮垃圾、建筑垃圾、大件垃圾、农贸市场垃圾以及园林垃圾，并对县域内产生的垃圾按照上述大类进行专项分流。“细分类”指的是在专项分流基础上，对生活垃圾进行进一步细化分类，将其分为可回收物、有害垃圾以及其他垃圾三小类。最后，建设相应的处理设施，采用合理的技术，对专项分流和再分类后的垃圾进行单独的再生利用和无害化处理。

3.德清县农村居民对生活垃圾分类的认知状况 本研究对德清县的5个乡镇进行了农村居民生活垃圾分类意识调查，共发放1 000份调查问卷，回收有效问卷965份。通过分析总结，得出德清县农村居民对生活垃圾分类的认知状况：(1)认知程度较高。调查结果显示，97.3%的农村居民认为生活垃圾分类十分必要，但仍有48.7%的农村居民认为在农村地区实施垃圾分类尚不具备条件；84.5%的人知道垃圾分类，56.3%的被调查者了解得不多。(2)了解垃圾分类知识的途径较多。由于现代信息网络技术的发展和进步，居民可以通过很多途径了解农村垃圾分类知识。主要途径有网络和电视、宣传页和户外电子屏、学校、家庭和朋友等。(3)垃圾分类执行力明显不足。调查结果显示，仅有42.4%的被调查者注意垃圾箱上的分类标志，而按照标志进行垃圾分类投放的仅占被调查者的38.6%；65.8%的农村居民会将家中能卖的废品挑选出来，只剩不能卖的废物作为垃圾扔掉。

二、德清县农村生活垃圾分类存在的问题及原因分析

1.农村生活垃圾分类存在的问题 随着经济社会的发展和居民生活水平的提高，农村地区产生的生活垃圾数量也迅速增加，这必然对当地的垃圾处理造成巨大压力[4]46-49。德清县的农村生活垃圾分类处理工作虽然取得一些成效，但和全国大多数地方一样，总体来说并不理想。具体而言，主要存在以下几方面问题：(1)农村生活垃圾回收率低，分类成效不显著。目前，商品的过度包装以及一次性生活用品的泛滥，造成大量的自然资源浪费，也造成较严重的垃圾问题。德清县也一样，各类生活物品的包装垃圾排放量呈现明显的上升趋势，占到当地农村生活垃圾排放量的3成以上。虽然德清县的垃圾分类与二次分拣工作正在稳步推进，并取得一定成绩，但与城区的先进水平相比仍有较大差距。德清县农村地区有数量较多的废品收购点和从业人员。他们基本垄断了当地农村居民的废品回收。农村的环卫队和工作人员难以通过垃圾获取资源回收利益，所以，他们对生活垃圾进行二次分拣的意愿不强。此外，近5年，德清县在农村地区生活垃圾分类方面做了大量的工作，但实际效果未达到预期目标。例如，部分村镇在垃圾分类设施建设以及宣传方面做了大量工作，但仍存在居民生活垃圾分类投放准确率低的问题。这种现象的症结在于对农村生活对垃圾分类的激励不足，导致居民对垃圾分类工作的支持配合不够。许多基层工作人员反映，他们进行生活垃圾分类上门宣传，居民大多不热情，有些甚至不让进门。(2)相关措施缺乏必要的激励性和便利性，农村居民参与垃圾分类缺乏动力。进行农村生活垃圾分类需要广大农村居民的积极参与和配合，否则，进行农村生活垃圾分类就沦为空谈[5]18-21。就当前农村生活垃圾分类而言，广大农村居民在参与动机方面，还远未达到自觉的阶段。自我利益实现是重要的内生性动力源，实施垃圾分类会增加个人的时间和精力投入，但由此获得的报偿，特别是即时性报偿还很有限。垃圾分类对环境的改善是一个长期的过程，而农村居民的个人努力并不能对此产生显著影响。所以，由于当前的利益驱动作用极为有限，激励不足就成为当前制约农村推进垃圾分类的重要因素。(3)缺乏配套的生活垃圾分类强制性措施，对居民的投放行为难以进行有效约束。2018年2月7日，浙江省出台了《浙江省城镇生活垃圾分类管理办法》(省政府令365号，以下简称《办法》)。但是，在具体实施中，各级政府和执法部门一般采取教育为主处罚为辅的处理方式，导致法规的执行力较弱。《办法》虽有详细的处罚条款，但并没有针对农村地区特殊情况的实施细则，也缺乏与之配套的强制性措施。就农村居民而言，由于生活垃圾分类与自身利益并没有明显关联，乱丢垃圾的行为无需直接负责。因此，虽然各级政府和相关部门进行了广泛的宣传和告知，但由于缺乏相应的约束力，居民的实际参与热情和主动性并不高。

2.农村生活垃圾分类存在问题的原因分析 造成农村生活垃圾分类问题的原因是多方面的，主要有以下几方面：(1)政策制定与执行不力。目前，得益于国家对垃圾分类工作的重视，各级政府和相关部门出台了不少的相关政策和法规，但由于时间跨度较大，立法原则和思路滞后，主要表现为方向性和原则性的界定，而缺乏切合实际、操作性强的条款和实施细则[6]57-61。此外，农村生活垃圾分类的协调机制方面也不够完善。例如，德清县2015年就成立了分管领导为组长、涵盖24个主要政府部门的农村生活垃圾分类管理领导小组，同时也明确了下属部门具体职责，但实际情况是农村地区的生活垃圾分类工作由基层政府或村委会负责，垃圾清运和处理则由环卫部门负责，道路交通建设过程中产生的垃圾则由交通部门负责。与此同时，由于各部门对垃圾分类的重要性认知不足，经常存在避重就轻、互相推诿现象，导致了农村生活垃圾分类工作仍旧落在环卫部门一家头上。(2)农村生活垃圾分类管理机制不健全。为积极推进农村生活垃圾分类处理工作，德清县先后成立生活垃圾分类处理工作领导小组等管理机构，对县域内的生活垃圾分类处理工作实施管理。由于生活垃圾分类处理是一项复杂工程，涉及到环保、城管等诸多部门[7]688-695，虽然县政府会定期召开有关农村生活垃圾分类管理工作的联席会议，协调上述单位，但由于部门之间职责和权限不同，相互之间的协调难度较大，导致很多垃圾分类的具体工作无人管理。此外，各村镇在生活垃圾分类管理机制方面也存在诸多问题。村委会属于社会管理的最基层单位，需要承担繁重的社会管理工作，特别是村委会干部，往往身兼数职，没有足够的精力进行生活垃圾分类管理。(3)农村生活垃圾分类处理的经费缺口较大。德清县面积较大，每个镇的面积基本在十几到几十平方公里，目前农村生活垃圾分类管理方面的硬件设施仍旧欠缺，特别是西部山区镇，普遍缺少生活垃圾分类设施和运输车辆，还需要大量投入。此外，推进农村生活垃圾分类处理管理和宣传、培训等工作，也需要充足的经费投入。农村地区垃圾分类工作相对落后，宣传发动、技术培训、聘用督导员等均需要经费投入，尽管相关领域的投入在逐年增加，但目前经费缺口依然较大。

三、农村生活垃圾分类处理的国内外先进经验

高度工业化是一个国家进入发达经济体的必要条件，而工业化过程必然带来垃圾数量的急剧攀升[8]36-38。西方发达国家早年在完成工业化的过程中，也受到了垃圾围城的危害，由此才逐渐意识到了环境保护的重要性。因此，早在20世纪中叶，西方发达国家就开始垃圾分类工作，并取得了一系列重要经验。梳理这些经验，对我国现阶段具有重要的借鉴价值。

1.制定合理的生活垃圾分类政策 发达国家(地区)在经济社会高速发展的过程中，也经历了严重的生活垃圾处理问题。要缓解垃圾数量过快增长对生态环境造成的巨大压力，必须从源头上控制数量，做好垃圾资源化利用工作。发达国家的居民生活水平较高，在产生的生活垃圾中有相当数量的可循环利用资源，为上述策略的实施提供了条件。主要发达国家纷纷制定相应政策，通过循环再利用减少生活垃圾总量。例如，在日本、德国的相关法律体系中，就有针对包装物、电子产品和食品垃圾必须可循环再利用的明确规定。为达到生活垃圾减量化、资源化的目标，主要发达国家均设立了与生活垃圾管理相配套的分类收集管理目标。例如，日本的福冈市制定了明确的垃圾减量目标，计划到2020年实现生活垃圾减量30%，其中居民生活垃圾减量14%；美国制定的目标是到2025年实现55%的生活垃圾循环利用。

2.促进垃圾分选回收技术应用 实现垃圾减量目标，最大限度进行垃圾分选回收，实现垃圾的资源化利用，需要垃圾分选回收技术的支持。发达国家纷纷加大垃圾分选和回收技术研究，形成了成熟完备的垃圾资源化产业体系，构建起了垃圾的分类投放、收集、收运、处理的完整产业链条。精确的垃圾分选技术不仅为终端的垃圾处理提供了便利，也为生活垃圾零排放提供了必要的技术支撑。

3.构建垃圾分类的法律法规体系 主要发达国家在生活垃圾立法方面，前期的重点是消减垃圾对生态环境造成的污染，之后逐渐意识到生活垃圾数量的不断增长是生态环境治理的重大负担，由此逐渐制定并实施相关的法律法规和配套政策[9]B4。例如，在日本的生活垃圾中，包装和废容器占比较大，一般占生活垃圾的60%左右。因此，日本十分重视生活垃圾中的容器和包装物的再利用，并在这方面出台了一系列重要的法律法规。比如1995年，出台了《容器包装循环处理法》《资源有效利用促进法》《容器和包装物的分类收集和循环法》。这些法律法规要求企业、个人通过源头开展垃圾分类处理，达到生活垃圾减量的目标。由此可见，凡是生活垃圾分类政策执行较好的西方发达国家，都有完善的法律措施，保障了生活垃圾分类政策的顺利实施。

4.加强公众宣传与严格执法 西方发达国家十分重视生活垃圾分类治理，重视宣传和立法，引导公众参与环境污染防治的主动性和自觉性，努力使环境保护成为社会的共识。生活垃圾的分类和处理，不仅政府要重视，更需要全体公民的热情参与。只有让全体公民自觉参与生活垃圾分类和处理工作，积极进行生活垃圾分类，才能从源头上实现生活垃圾减量。此外，西方发达国家还十分重视生活垃圾分类处理领域的严格执法，通过加大执法力度，规制全体公民的垃圾分类和处理行为。由于违法成本较高，公民不敢轻易违法，久而久之就使公民养成了维护生态环境、减少生活垃圾的良好习惯。

5.制定合理的生活垃圾分类管理收费政策 垃圾分类管理需要大量的硬件和软件投入，经费投入巨大，仅依靠政府公共投入远远不够[10]103-110，所以，制定合理的收费政策直接关系到生活垃圾分类工作的顺利实施。西方发达国家一般依据公民家庭人口数和垃圾产生量进行收费，以此弥补垃圾分类处理方面的资金缺口。德国、日本等西方发达国家遵循公平、公正原则，一般都建立了比较合理的收费机制，而且在收费机制、方法变更之前，都会进行广泛深入的调研，征求广大公民的意见。显然，合理的收费机制的形成，既可以保证收费制度的顺利执行，也能最大限度地得到公民的理解和支持。

四、推进农村生活垃圾分类的对策建议

1.完善法律法规体系 早在2007年4月10日，我国就出台了《城市生活垃圾管理办法》(中华人民共和国建设部令第157号)，但是，城市与农村相比，在垃圾处理方面存在较大的差异，不能将城市的做法照搬照抄到农村垃圾管理领域。从地方立法层面看，近年来，浙江省十分重视垃圾分类处理工作，积极出台相关政策，保证农村生活垃圾分类处理工作的顺利实施。但与欧、美、日等西方发达国家相比，无论是法规的制定还是具体的实施措施都存在较大的差距。特别是垃圾处理的责任主体以及实施细则方面，尚未构建起完善的体系，权责不清，使得垃圾分类处理工作经常出现部门之间的相互推诿现象。科学、完善的法律法规体系是政府执政的基础，也是依法行政的准绳。因此，笔者认为，我们可以借鉴西方发达国家在生活垃圾分类管理方面的立法经验，结合德清县的具体实际，做好完善法律、法规的工作。具体应该做好以下两方面工作：(1)从法律、法规层面制定完善的处理措施和流程，明确农村生活垃圾处理主体及其责任和义务，并出台详尽的实施细则，保证相关条例和规范的有效落实。(2)强调法律、法规具有的强制性，规制农村生活垃圾分类处理的各种问题。因此，应在《浙江省城镇生活垃圾分类管理办法》等相关法律、法规的基础上，细化各种生活垃圾乱排放行为及其处罚标准，对于那些情节恶劣的个人和单位进一步加大处罚力度，乃至追究相关人员的法律责任。只有具备健全的法律法规体系，才能保证执法部门的执法行为有法可依，进而做到精确执法；同时，个人和单位也能清楚自己的行为是否违法，违法的成本，从而自觉地进行生活垃圾分类。

2.强化执法监督力度 在健全农村生活垃圾分类法律、法规体系的前提下，相关部门必须加大执法力度，做到执法必严、违法必究，真正体现法律法规的威慑力和规制教育作用[11]67-69。结合国内外先进经验及德清县实际，建议从以下方面强化执法监管：(1)提高执法人员素质。通过业务培训和思想政治教育，提高一线执法人员素质。要求执法人员在严格执法的前提下，做到文明执法和人性化执法；在熟练掌握生活垃圾分类标准的前提下，做到以服务为主、监管执法为辅，为农村地区居民在生活垃圾分类中存在的实际困难提出有效的解决办法。(2)增加执法监管频度。通过常态化执法提高农村生活垃圾分类管理的监管效率。不搞应付上级的突击执法活动，加强日常执法监管，使广大农村居民感受到环境执法活动不是走过场、搞形式，从而积极配合各项政策的有效落实。(3)健全社会监督监管机制。在加大执法力度的同时，建立起强有力的社会监督监管机制，提高农村居民的参与度，将单一的政府监管转变为全社会、多主体监管，形成完善的监督体系，不断提升监管效率。

3.构建高效的收费制度 从西方发达国家的管理经验看，实施生活垃圾计量收费，对提高废弃资源回收率，实现生活垃圾减量化具有显著作用。从国内看，广州市于2013年率先实施垃圾计量收费试点工作，并取得了一系列宝贵经验。可以说，计量收费不仅是当前生活垃圾分类处理管理的改革方向，同时也是一条解决生活垃圾处理一部分经费的有效途径。因此，建议从以下两方面做好生活垃圾计量收费改革：(1)酌情收取包装垃圾处理费。良好的包装已成为当前商品营销的重要手段，这必然带来数量巨大的包装垃圾。可以按照一定比例，收取产品生产商和消费者必要的包装垃圾处理费，以推动企业改进生产工艺，使用可回收的包装材料；同时，也可以要求企业在产品上对包装材料类别进行标识，以便消费者处理包装。(2)继续深化垃圾收费改革试点，为生活垃圾计量收费提供依据。例如，村委会应加大宣传力度，积极尝试计量收费办法，为生活垃圾计量收费的实施创造条件。

4.加强宣传教育工作 农村居民的积极参与是实施生活垃圾分类、保护生态环境的基础。在农村生活垃圾分类政策的实施初期，就应该进行宣传教育，培养农村居民的良好行为意识，促进农村生活垃圾分类的顺利实施。(1)加强农村居民垃圾处理日常行为的养成教育，提高农村居民的素质。显然，对生活垃圾分类的重要价值的良好认知是农村居民自愿进行垃圾分类的基础和关键。建议结合国外先进经验，构建农村生活垃圾分类工作的全民教育体系，营造全社会进行生活垃圾分类的大环境，培养广大农村居民的生活垃圾分类习惯，营造涵盖各年龄段群众积极参与、共同推进生活垃圾分类工作的良好局面。(2)创新宣传方式，形成良好的垃圾分类宣传氛围。例如：广州市通过拍摄公益片《我是你的垃圾桶》吸引社会公众支持垃圾分类，产生了良好的社会影响力；台北市则通过建立垃圾分类咨询交流平台，吸引民众参与志愿服务。建议德清县政府积极借鉴国内外先进经验，提高社会公众对农村生活垃圾分类的责任意识，使之自觉参与生活垃圾分类治理。

5.实施合理的奖惩措施 (1)农村生活垃圾分类不仅需要法律法规和行政命令的规制，更需要合适的激励措施作为补充。例如，可以结合本地村镇的实际情况，设立农村生活垃圾分类的评价奖励办法，对在生活垃圾分类方面做出突出贡献的单位和家庭予以精神和物质奖励。通过先进代表的典范作用，激励农村居民积极参与生活垃圾分类处理工作。为了提高激励制度的有效性，也可以根据不同群体的诉求设立差异化的奖励办法。(2)将惩罚性措施落到实处，以有效规制居民随意丢弃垃圾的行为。惩罚本身不是目的，而是要通过必要的惩罚手段，促进农村居民做好生活垃圾分类工作。所以，应该结合生活垃圾分类条款制定惩罚性措施。同时，应该加大人力和物力投入，保障惩罚性措施落到实处。例如，各村可以建立聘用人员和志愿者相结合的垃圾分类纠察队，对不按规定投放垃圾的居民进行批评和处罚。通过双向引导和规制，惩罚和奖励并行，促进农村居民改变错误观念和行为。

五、结 语

随着我国经济社会的迅速发展及城乡一体化建设的不断推进，农村地区也面临着日益严重的生活垃圾处理问题。目前，推进生活垃圾分类，实现生活垃圾的资源化利用和无害化处理，已成为解决农村生活垃圾处理问题的主要方式。本研究以浙江省德清县为例，探讨了农村生活垃圾的分类问题，并给出了具体的应对策略，对德清县乃至全国其他农村地区推进农村生活垃圾分类工作具有一定的借鉴和指导价值。当然，生活垃圾分类处理是一项系统性工程，不仅需要基层政府的重视和广大农村居民的配合，还需要投入大量的社会资源破解行动困境。只有政府、社会和广大农村居民通力协作，才能将农村生活垃圾分类措施落到实处，进而构建起良好的农村自然生态环境。