我国汽车政策法规中的10 大问题及根源探析——我国汽车政策标准法规制修订体系也需“放管服”改革

本刊记者 肖献 法 文

由于GB 1589-2004/2016 存在着不合理条款等因素，在法理上国内一直没有比较安全、高效、环保的专业煤炭运输车辆，是标准决策体系存在缺陷的体现。图中车辆虽应用广泛，但却不合标准

欣闻2019 年8 月1日国办印发《全国深化“放管服”改革，优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》(国办发〔2019〕39 号)提出：“优化机动车产品准入，依法整合汽车产品公告、CCC 认证、环保型式核准目录、燃料消耗量达标车型公告等，实现一次送检、全面检测；2019 年底前形成货车‘三检合一’实施方案。”这可谓是针对汽车行业管理制度进行“放管服”改革的重大举措，必将为汽车行业和交通运输行业健康快速发展带来重大利好和深远影响。同样，针对我国汽车政策标准法规制修订体系，也需要进一步的“放管服”改革。

汽车产业关系到国民经济各个领域，要很好地造福于社会，必须首先为其建立一套科学完善的产品标准与政策法规体系。我国汽车产品政策标准法规的形成，一方面是在不断的实践中自我建立和完善起来的，另一方面是直接套用(或借鉴)国际、欧洲以及其他发达国家和地区的标准而来；总体上，推动了我国汽车工业不断向前发展。但是，因某些原因，不论是自我形成的，还是借鉴而来的，我国出台的许多汽车政策标准法规一直存在着条款不合理、不科学或发布滞后等一系列问题，阻碍了汽车行业和社会经济的健康发展，不利于汽车产业转型升级。

1.问题及简析

关于我国汽车行业政策标准法规制修订方面存在的一些问题和带来的不良影响，下面举例说明(但肯定不限于下面这些例子)。

第一，关键词：煤炭运输车辆(标准问题)

新中国成立以来就有、保有量巨大、影响较广的煤炭运输车辆，由于GB 1589-2004/2016《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》中一句“挂车及二轴货车的货箱栏板高度不得超过600 mm”这一不合理、矛盾且多余的限制，直接导致我国在法理上至今没有一款装卸和运输均达到“高效+安全+环保”的专业煤炭运输车辆(现实中的煤炭运输车辆五花八门)。其根源在于，GB 1589-2004/2016 制订者缺乏足够的调查研究并“一刀切”。GB 1589 在限定货车(含整车、挂车)的总质量、轴荷及外廓尺寸的前提下，再限定其货箱尺寸，是很矛盾和非常不科学的。此外，虽然我国第一份煤炭运输车辆标准QC/T 980-2014 《煤炭运输车辆》已发布5 年，但它毕竟是推荐性的，也没有对煤炭运输车辆的高效、安全、环保特性提出全面的一体化要求。

不难理解，装卸和运输均“高效+安全+环保”的专业煤炭运输车辆，是指：便于装货(敞口货箱)+运输环保(顶部带密闭系统)、运量最大且不亏载不超载不超限(货箱栏板的高度和长度适当)、运输安全、自动卸载(带自卸装置)、卸载环保(车辆或卸货场带压尘装置)，且车辆外廓尺寸、轴荷及总质量限值完全符合GB 1589-2004/2016 标准的车辆。

应用广泛并成为城市治理对象的建筑垃圾运输车(也称渣土运输车)，国内一直没有统一的标准，几乎是各自为政、一地一策

第二，关键词：建筑垃圾运输车辆(标准问题)

同样，新中国成立以来就有、涉及面较广、影响面较大、曾给城市形象和交通安全带来较大危害的建筑垃圾运输车辆(近年也称为渣土运输车)一直没有统一的国家或行业标准，而是各城市各自为政、参差不齐、花样繁多(包括颜色、标识、货箱、顶盖、其他配置)，历史上国内产品升级总体比较缓慢(只有少数城市进步较快)，致生产厂家疲于应对。

第三，关键词：双层卧铺客车(取缔)

2011 年12 月31日，工信部、公安部联合发出《关于进一步提高大中型客货车安全技术性能，加强车辆〈公告〉管理和注册登记管理工作的通知》(工信部联产业[2011]632 号)，决定：“自本通知下发之日起，在卧铺客车安全技术标准修订公布之前，工信部暂停受理卧铺客车新产品申报《公告》。自2012 年3 月1日起，相关企业应暂停生产、销售卧铺客车产品，工信部暂停全部卧铺客车产品《公告》，公安机关交通管理部门暂停办理卧铺客车注册登记。”其主要理由或是认为卧铺客车存在安全隐患(重心偏高)。其实，这也是因噎废食的做法。因为，行业普遍认为，此前的客车交通事故90%以上是驾驶员严重疲劳驾驶引起的(未按规定配备双班驾驶员和中途休息)，与卧铺客车自身结构没有多大关系。

双层卧铺客车堪称是“国情车”，特别适合400 ～1000 km 中长途运输，曾经是多年来大量外出的打工族、学生族、探亲族，在高铁网络至今有限、且重要节假日一票难求的情况下，可选择的一种比较舒适、性价比也很高的交通工具。400～1 000 km 路程，6 ～12 h 连续乘坐拥挤不堪的座位客车(座位前后间距狭小)，让很多人难以承受。上述政策制订者，是否体验过呢？况且说好的“在卧铺客车安全技术标准修订公布之前”“暂停”，但过去8 年了，为啥还没个交代？

适合中长途运输和弥补高铁运能及网络不足的舒适型双层卧铺客车，2011 年被有关部门一刀切地取缔了。这种因噎废食之举遭到了大量行业人士的质疑和反对

第四，关键词：蓬式运输车(取缔)

2013 年8 月20 日，作为汽车产业主管部门(当时是国家发改委)的执行机构，中机车辆技术服务中心《通知》称“停止受理并撤销蓬式运输车公告产品”，即一刀切地取缔“蓬式运输车”。然而，“蓬式运输车”具有装货方便、自质量较轻且环保等特点，特别适合煤炭、粮食、饲料等散装货物运输，在欧美等许多国家和地区一直大行其道，然而国内有关部门或仅为了防止其“超高装载”就简单地取缔了它，也可谓因噎废食之举。

轻量化、环保且装货便利的蓬式运输车，在欧洲等国家和地区一直大行其道，我国也曾发展得不错，但2013 年有关部门一刀切地将其全部取缔，可谓官僚主义做派

第五，关键词：平板式/仓栅式载货车辆(不应有自卸结构)

2019 年7 月29 日发布的GB 7258-2017《第1 号更改单》规定：“平板式载货车辆、仓栅式载货车辆的载货部位不应具有举升功能或采用自卸结构。”请问：“举升功能或自卸结构”作为车辆上装或内部结构，难道会或都会影响到车辆安全？再问：任何“举升功能或自卸结构”安装到平板式载货车辆、仓栅式载货车辆上，难道都是不安全的？这是不是管理太简单、太武断和一刀切了呢？是不是在阻止车辆技术提升呢？

再者，GB 7258《机动车运行安全技术条件》：“适用于在我国道路上行驶的所有机动车，但不适用于有轨电车及并非为在道路上行驶和使用而设计和制造、主要用于封闭道路和场所作业施工的轮式专用机械车”；而且，GB 7258-2017《第1 号更改单》提到的“具有举升功能或采用自卸结构”的平板式载货车辆、仓栅式载货车辆，在行使其“举升功能或自卸结构”时，几乎都是在场内(非道路)和停车条件下进行的。所以，《第1号更改单》事无先例地非要涉足“非道路和停车作业安全事务”，是不是管得太宽了呢？除非，你能解释出“具有举升功能或采用自卸结构”的平板式载货车辆、仓栅式载货车辆在“道路行驶过程”中存在不安全隐患的理由。假若真的能找道合适的理由，那么其他合规的带有“举升功能或自卸结构”的道路运输车辆，是否同样存在不安全隐患呢？这简直就是“只许州官放火，不许百姓点灯”和自欺欺人的做派。

GB 7258-2017《第1号更改单》不允许平板式载货车辆、仓栅式载货车辆带“各种”自卸机构，这一要求不仅缺乏事实依据、过于武断，而且是不是超出了自身的管辖范围？

第六，关键词：平板式载货车辆(不应有锁止装置)

GB 7258-2017《第1 号更改单》还规定：“平板式载货车辆的平板不应有插桩结构、凹槽、集装箱锁具等装置”，其目的等同于要彻底消灭存在多年的可用于“疑似非法改装”的“平板自卸半挂车”(否则其存在的价值会大打折扣甚至为零)。几乎没有拿它直接运货的“平板自卸半挂车”，十几年来存在的最大意义是能够借助其具有的“插桩结构、凹槽、集装箱锁具等装置”，而锁上集装箱或其他箱体，用于运输。

何谓“非法改装”？非法改装一般是指对车辆的外观、动力系统、传动系统、制动系统进行非国家法律允许及厂商同意的超出原车设计负载能力及功能的改装，包括更换关键部件的行为。而且一般认为，对于平板自卸半挂车，只要锁上去的厢体(箱体)可以随时拆卸下来且不破坏原车结构，就不能视为“非法改装”！只有永久固定上去，才可以判为非法改装。但是，说开一点，只要市场需要且不违背道路交通安全法规，可以拓展新的车型，并尽早予以认可和规范下来。

再说回来，一旦全部堵死了“平板自卸半挂车”，其较为理想的替代车型是什么？有专家建议，应该同时取消GB 1589 对于挂车栏板高度(60 cm)的不合理要求；但据悉，GB 7258 制修订由公安部主导，GB 1589 制修订由交通运输部主导。

图中桔黄色部分为“平板自卸半挂车”，至少10 几年来可以单独上《公告》，但如果不加装集装箱或其他箱体，它几乎没什么用途？而一旦加装集装箱或其他箱体，却又被许多地方定性为“非法改装”，找谁说理去？2019 年发布的GB7258-2017《第一号更改单》开始通过结构限制它；那么，它的合理替代者是谁？难道是严重亏载的货箱栏板高度≤60 cm 的自卸半挂车？

综合GB1589-2004/2016 和GB 7258-2017《第一号更改单》的要求，凡是半挂车想带有自卸装置的，必须是这种“合规”的货箱栏板高度不超过60 cm 的自卸半挂车；但这种自卸半挂车，除了运输矿石可能不会亏载，但运输煤炭等散装货物均会严重亏载

第七，“大吨小标”“非法改装”“超载超限”(谁之过？)

长期以来，我国汽车行业和道路运输行业一直分别存在严重的“大吨小标”“非法改装(含疑似)”和“超载超限”现象，即使2005 年以来多个部门联合并不断加大力度进行治理和清理，但近几年仍难以杜绝。例如：2019 年5 月21日，央视《焦点访谈》栏目曝光了轻卡行业“大吨小标”乱象以及其背后的灰色利益链，引发了轻卡行业一系列反应；2019 年10 月10 日，无锡312 国道高架桥垮塌事故的直接原因或为2 辆货车严重超载，此立即引发了国内许多城市严查“百吨王”(2019 年9 月之前许多地方即已开展查处)；等等。这些现象难道都要归咎于车辆用户和车辆制造企业？——不能够。

虽不能说“存在的都是合理的”，但至少应该分析一下上述现象和问题存在的根源？以及解决问题的根本之道？而不应只是一味地去“限”、去“查”、去“禁”、去“堵”、去“罚”。可知滔滔流水，堵而不疏，岂不溃堤哉？！岂不知“疏”与“堵”都重要。

何以出现“大吨小标”？分析认为，主要是由于我国公路收费管理制度和产品管理制度存在缺陷和漏洞(有些受限于技术层面)。对用户而言，既然公路按照行驶本标注的“吨位”进行收费，当然希望汽车“吨位”标注得越小越好，汽车厂为了多卖车只能投其所好。

何以出现“非法改装”？分析认为，除了部分车辆生产企业不守规矩(其实也是为了迎合用户要求)之外，还有汽车“法规”本身因存着在不合理和相互矛盾的条款而“逼良为娼”。比如，存在10 几年的“平板式自卸半挂车”看似没用，但在其基础上加装集装箱或其他箱体而成的集装箱式平板自卸半挂车等车型，是怎么出现且大行其道并一直具有“合法身份”的？为何到了2018、2019 年又认为其是“非法改装”并要取缔呢？这是不是太随意了呢？正可谓：乱始于“己”而不是“他”。（有人认为，平板自卸半挂车及集装箱式平板自卸半挂车等车型出现的根源，在于为了避开交通运输部主导的GB 1589 对自卸半挂车栏板高度不超过60 cm 的不合理限制，其合法化在于汽车主管部门(原国家发改委、现工信部)的人性化处理，而认为其“非法改装”的则是公安部及其主导的GB 7258-2017《第一号更改单》。）

何以出现“超载超限”？而且大都出现在大型运输车辆上？分析认为，除了行业公认的运输行业的残酷竞争和利益驱使(只有多拉才能有利和增利)以及管理上的漏洞和缺陷(有的限于技术层面)之外，也有汽车有关标准法规的缺陷和不当使然。比如，作为泱泱大国和当今世界的高铁强国，我国的汽车(及其列车)标准为什么数十年来仍一直限定≤6 轴(暂不论2016年将6 轴车总质量由之前55 t 降为49 t 是否合情合理)？请问：汽车运输车辆(列车)在完全符合GB 1589-2004/2016 关于外廓尺寸及轴荷限值的情况下，是否可以做到7 轴、8 轴呢(从而可以相应增加车辆总质量/载质量)？——不止笔者认为，这完全是可以的。对此，请看看美国、澳大利亚等国家和地区几十年来的应用经验。……

10 多年来“超载超限”、“非法改装”依然屡禁不止，谁之过？相关用户和汽车制造厂都只是表面过错，根源上在于政策标准制订者的不当考量、不当决策和“逼良为娼”

半挂汽车列车：在长度尺寸变化不大的情况下，在6 轴基础上适当增加轴数(1～5 个)，可以明显提升整车载重和单车运营效益，同时不增加对公路的损坏，是一个非常可行的方案

第八，新能源汽车与传统汽车(10 年之痒)

为应对2008 年国际金融危机，拉动内需和刺激经济，2009 年国家出台了10 大产业(含汽车)振兴规划；但在振兴汽车行业过程中，把超过数千乃至上万亿元的中央及地方财政补贴资金几乎全部投向了“新能源汽车”领域，并催生了数不胜数的“造车新势力”，同时在广大用户和行业人士的质疑声中不断前行(扩大试点和产销量)；但10 年过后，自主品牌新能源汽车实现“弯道超车”和老百姓满意了吗？(只是产销量领先世界)；再过5 年，国内合资企业(主要是乘用车)一旦重视和腾出手来广泛涉足新能源汽车领域，自主品牌新能源汽车又会是什么景象？；在2020 年新能源汽车(燃料电池汽车除外)财政补贴完全退出后，如果新能源汽车的价格不大幅下降(与燃油(气)车接近)，以及限牌等政策利好不再增加，那么未来新能源汽车发展又会怎样？有句话说得好：“讨好”国家政策挣来的钱，不如“讨好”消费者挣来的钱更稳定、更长远。

还有人指出，如果把10 年来财政专门投向新能源汽车领域1/3 或1/2 的钱，投向传统汽车产业(企业)，很可能近年接近零排放的燃油(气)发动机或许已经研发出来了。比如，2016 年9 月27 日，以“智能高效，绿动未来”为主题的中美公共交通清洁技术圆桌会议上，康明斯公司介绍了美国新一代“准零排放”(Near Zero)技术；在Busworld 2019 上，康明斯展示的客车版X12 发动机已通过欧ⅥD 阶段认证，其NOx排放与2015 年发布的欧ⅥA 阶段相比，降低了25%，更接近准零排放。

实际上，专家认为，我国的国Ⅵb 阶段的内燃机排放水平已经比较接近“0”了，而到了国Ⅶ阶段更是如此；一旦内燃机接近了“零排放”，再广泛推广低效能且对全球环境并不太友好的纯电动汽车还有多大意义呢？

对比一下，国内汽车工业和内燃机工业在排放核心技术研发上(包括后处理技术和燃烧质量等)，多少年来是不是总是在“坐等”欧美的研发成果？是否也想过“超车”和如何“超车”呢？发动机排放升级成本和发动机总成价格，为啥总是令用户感觉很贵？不过，对于行业共性核心技术研发，不能完全依赖每家企业各自为战，国家有关部门应该积极鼓励企业攻关和组织合力攻关；如果拿出投向新能源汽车行业的那怕是1/3 的财力和精力投向中国内燃机行业，也历时10 年，其节能与减排水平又会是怎样的进步？

自2009 年以来，新能源汽车在政策强势激励下获得了产销量大发展，但迄今没有彻底解决自身的短板和问题——生产价格偏高、续驶里程存在隐忧、充电不便利、整个产业链并不环保、二手车残值很低、几乎所有车主打心眼里不喜欢

2016年，康明斯公司在中美公共交通清洁技术圆桌会议上介绍了美国新一代“准零排放”(Near Zero)技术；Busworld 2019 上，展示了更接近“准零排放”(Near Zero)的X12 发动机(通过欧ⅥD 阶段认证)

第九，排放升级(存在冒进？)

节能减排早已成为世界潮流，汽车工业也是如此；但我国汽车排放标准升级的执行历程中，曾几次一波三折。例如，前些年在执行国Ⅲ、国Ⅳ标准时都曾多次延期，甚至大面积出现过假国Ⅲ、假国Ⅳ现象，成为行业笑谈；再如，国Ⅴ标准刚刚实施2 年，2019 年7月1日大部分车型便开始执行国Ⅵ标准，而7—8 月一些主流汽车企业只能供应部分国Ⅵ车，有的因性能(仪器报警)不稳而不敢多卖。出现上述事情，主要在于标准制订者对汽车及相关产业基础缺乏足够的了解，是不是冒进呢？

此外，关于汽车排放对大气的“贡献度”，民间也一直存在疑问。例如，北京10 多年来一直是汽车排放标准升级的排头兵，并出台了包括限制汽车保有量增长、限区域行驶和强推电动汽车等在内的政策和措施。然而，近些年来北京每年不断增长的蓝天都是怎么得来的？老百姓普遍认为，仍主要是靠“天”而来，还有城市锅炉和乡村取暖“煤改气”(包括北京周边地区)、建筑工地明显减少及有效覆盖，而机动车单车平均排放量减少只是很小的因素(注：机动车总排放量未必减少，因为保有量在递增)。

如果无风、无雨，又不启动紧急预案(通知有关企业停工停产)，不同程度的包括严重的雾霾天随时会光顾北京城。当然，为了减轻城市道路拥堵，合理限制汽车保有量增长和车辆限行，应予理解；为了改善大气质量，合理推进机动车排放标准不断升级，应予支持。

第十，重复检测(问题)

例如，一直以来，不同整车厂的整车产品所用同一品牌和同一排量的发动机，仅因其排放升级而均需送检和做长途道路试验，这种浪费人力财力物力的做法有必要吗？实际上，在相关配置变化很小的情况下只需提供发动机排放检测报告和变更整备质量参数即可。

2.问题之根源

上述问题或疑问的存在，在于我国汽车标准政策体系制修订制度的缺陷。我国汽车产业主管部门虽然是工信部(此前是国家发改委)，但交通运输部、公安部、生态环境部、科技部、卫生部(现卫健委)等部委都有一定的管辖权和(参与或主导)制修订相关政策标准法规的职能。大家当然期待它们协同一致、满足各方需求，但其实不尽然，此例很多。例如，发展历史悠久、应用非常广泛的汽车尾板，国内因一直缺乏改装(车)标准而步履维艰(加装尾板一直被定性为“非法改装”，多地予以查处)。十几年来只有尾板总成标准(QC/T 699-2004《车用起重尾板》)；后在物流行业和制造行业的不懈努力下，好不容易于2015 年推动出台了交通运输行业标准JT/T 962-2015《车用起重尾板加装与使用技术要求》；但该标准因需要有关部门(如公安部、工信部等)协作才能最终实施，而一直被搁浅；后经多方协调需升级为国家标准才行，于是：2018 年出台国标征求意见稿，2019 年5 月正式发布第一版GB/T 37706-2019《车用起重尾板安装与使用技术要求》。运输行业和制造行业盼了几十年的标准终于尘埃落定，但出台咋这么难啊？仅据此一例也不难推定：60 多年的中国汽车工业和专用汽车行业何以依旧“大而不强”的原因，因为尽管行业非常努力，但思想、机制的藩篱和桎梏仍然不可忽视。

此外，据了解，一直以来，我国汽车产品标准政策的制修订者，基本来自于部分管理机构和极少部分车辆制造企业(技术人员)；而有的政策出台甚至只是一个部门的“主导意见”，缺乏足够的调查研究和服务大局的意识，征求基层企业和用户意见严重不足，与车辆使用环节脱节；还有一些标准政策仅简单参考(照)欧洲的标准体系(欧洲汽车技术世界领先，但各国国土面积普遍偏小)，而未放眼全球。进入互联网时代，虽然大都能在网上“公开征求意见”(过去是纸质)，但有关信息与渠道仍然不够畅通，不为重点行业领域共知。

还有行业人士认为，作为车辆制造业的主管部门，工信部及下设机构也缺乏足够的政策法规调研、判断与主导能力，很容易受制于其他部门的并非完全正确的牵制，例如：在GB 1589、GB 7258 以及排放、油耗、新能源等重大政策标准法规的制修订过程中，其话语权和科学建议能力有多少呢？让业界感觉总是被牵着鼻子走。

中国汽车工业诞生60 多年来，已取得了举世瞩目的辉煌成就；但在新的形势下和中央与人民群众提出的更高的目标和要求下，中国汽车工业需要做的事情还很多

3.建议和期望

基于以上部分问题和分析，建议：在国务院或国家发改委统一指导下，对我国汽车产品标准政策制修订体系进行必要的“放管服”改革，尤其对于那些涉及面较广、影响较大的政策标准法规的制修订工作，在人员和部门构成上，应向下延伸，吸收汽车行业(含用户)关键环节代表、行业协会组织、专业媒体代表等方面的参与和讨论，而不是仅由个别机构和几家相关制造企业“说了算”；同时，还应设立新的平台和机会，充分发挥各方面的舆论监督和桥梁作用，充分收听行业不同意见。政策标准法规的制修订工作，只有吸收各个重要环节的意见，才能做到科学决策、有的放矢，而不致让大多数用户“怨声载道”，让一些行业或细分领域出现畸形发展。

当然，我们清楚地看到，中国汽车工业诞生60 多年来，在党和国家的正确指导和全国各界和全国人民的共同支持下，已经取得了举世瞩目的辉煌成就，已连续10 年成为世界第一大产销国家，并在基本完善的政策标准法规体系指导下不断前行；但在新的形势下和中央和人民群众提出的更高的目标和要求下，中国汽车工业需要做的事情还很多。为此，关系汽车工业发展方向和发展速度的政策标准法规的制修订工作，具有非常重要的地位和意义。

近年来，中央政府先后提出推进“供给侧结构改革”和“放管服”改革。实践证明：中央顶层设计是非常明确和正确的，关键是各部门和地方能否很好地理解和贯彻执行。

我们希望有关部门和决策者要站在全球和全国角度看待我国汽车行业发展的大势和存在的问题；希望在制修订政策和法规时，既不要闭门造车和一叶障目，也不要被他人误导，而要多做深入调查研究，应听取各相关重要关键环节代表的意见，将制修订的政策标准法规，取之于民、用之于民、造福于民，而不要加害于民、阻碍社会经济健康发展。