公共管理理论视角下政府管理改革路径研究

刘绮莉

(苏州大学社会学院，江苏 苏州 215123)

进入后工业社会后，为有效克服和解决传统政府管理的弊端与问题，发起了新公共管理运动，取得了一定成效，对我国当前政府管理改革提供了相应借鉴和参考。结合我国国情和治理现代化需要，要从公共管理理论中寻找适合我国的管理模式与经验，在继续发挥我国制度优势基础上，从传统的政府管理向权责明晰的政府治理转型升级，从本质上推进国家治理体系实现现代化。

一、公共管理理论：政府管理改革路径的基础视角

公共管理是公共组织按照相关规则以独自或协作的方式管理、处理公共事务的活动。从本质上看，传统公共管理强调的是政治管理，是以职能为基础开展行政管理的活动。与之不同，新公共管理强调追求最大效益和最高效率，通过引进社会化理念和成本化思维，开展政府管理活动。

(一) 公共管理理论的内涵及演变

在西方工业化与城市化发展进程中，形成了传统的公共管理思维，强调用国家力量来推进社会发展。在传统公共管理理论形成初期，政府被认为是民意的代表，重视发挥政府在提升社会管理与运行效率中的职责。传统公共管理理论认为公共管理活动由政治与行政两部分构成，政治依靠立法机制来收集和表达民众的意志，行政则主要依靠国家机器来实践国家意志。该理论强调效率与效益，是西方长期历史渊源、现代革命和自由主义思想的融合产物，在理论应用初期，发挥了强大的作用。但上个世纪60年代末期，该理论弊端日益凸显，新公共管理理论呼之欲出。正如新公共管理理论首位提出者克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)所言，“新公共管理理论”并非新理论或新学派，而是公共管理领域的新思潮。新公共管理理论强调用市场或者准市场的方法来对政府的业务部门进行改造，通过引入效率与效益理念，使用成本考核思维来提升政府工作效率。理论强调通过责权匹配，明确管理目标，由专业管理人员来具体管理，并重视结果控制。新公共管理理论倡导引入市场化理念和竞争体系，推进公共管理活动高效发展。经过半个世纪的探索与实践，形成了以市场经济为取向的竞争式管理，效率为本的战略管理和结果导向的绩效管理，以及以顾客为取向的回应性管理。该理论以新自由主义经济学为理论基础，通过经济学的分析方法，为公共管理研究拓展了竞争、市场等新的研究视角，在西方公共管理改革实践中发挥了重要作用。

(二) 具有我国特色的公共管理理论

不同于西方公共管理的“效率为先”，我国公共管理理论首要强调“人民价值”，这与我国根本的政治立场相关。西方公共管理理论中，过多强调“效率至上”，以至于公共管理成为追求最高效率、实现效益目标的“工具”，丧失了公共管理应有的“公共”本质和必要的公共精神，使公共管理的目标与价值走进“误区”，引发公共管理新的价值危机。结合全球公共管理领域的理论探索及实践应用，根据我国现实特征，在当前推进政府管理改革进程中，重点研究如何构建行为规范、高效廉洁的政府，重点探索如何对我国公共管理体系架构进行合理改革，从而塑造服务、人本的全新公共管理管理模式。在我国国家治理体系现代化发展背景下，经济社会转型的时代环境和全球各国公共部门的实践改革对我国公共管理理论研究提供了新的素材、方法，同时也提出了新的更高要求。据此，使用公共理论研究视角，既强调公共资源分配与供给过程中的效率、公共服务体系的高质量，也追求实现社会公平、民主。

二、提高公共管理的有效性：政府管理改革的现实诉求

随着社会不断变革，尤其在现代化与后现代化并存的今天，政府管理面临威胁和挑战，特别是社会力量薄弱，公共治理与服务的“空白”区域等问题凸显。因此，需要从公共管理理论中寻求适合我国政府管理的经验，融入我国国情，有效推进国家治理现代化发展。

(一) 高效服务群众难度加大：社会变革对政府管理的现实挑战

政府是为群众服务的组织，只有对群众进行有效管理，为群众提供高质量服务，才能真正获得群众认同。在市场化、信息化推动下，我国社会逐渐从传统的“整合型社会”转向“分化型社会”。在新的社会环境下，社会成员的价值理念、交往方式和利益诉求逐渐向多元化发展。因此，现有的政府管理模式很难及时有效应对大众个性化、多样化的现实诉求。由此，如何有效、高效服务群众，并实现政府的有效管理，面临新的现实挑战。这就要求政府结合已经变化的社会环境，对管理结构、模式和服务理念进行创新调整，从而实现高效服务群众的管理目标。

(二) 从政府管理到协同治理：适应国家治理现代化的本质需要

政府管理与社会管理共同构成了公共管理体系。政府对公共事务进行管理，为公民提供公共服务，维护公民的合法权益，满足社会公共需求。在传统管理思维中，政府管理主要，也只能有政府“独家”履行。但在市场化、网络化环境下，以非政府组织为代表的公共管理组织逐渐参与其中，甚至一些私人组织也开始承担部分职能，形成了由政府与非政府组织、私人组织共同参与的公共管理体系。因此，在国家治理现代化进程中，政府想要对社会、大众进行有效管理，就必须根据社会结构和治理现状的变化进行创新。推进政府管理改革，构建协同治理结构是目前政府管理工作创新的根本依据，也是创新政府管理机制以适应国家治理现代化的本质需要。

(三) 提高公共管理有效性：充分履行政府管理职能的现实选择

推进政府管理改革是对政府职能定位、管理权责和监督机制再思考、再设计的过程。从公共管理理论视角看，推进政府管理改革是经济社会转型的客观需要，也是政府管理能力提升的现实需要。政府是国家治理体系的主体，结合治理现代化建设环境，要在坚持党的核心领导下，发挥政府主体职能，提高公众参与公共管理的积极性，通过完善法治保障，从而构建社会协同治理新格局。因此，通过对政府内部结构进行优化，对管理方式和流程进行改进，提升协同治理能力，从而全面履行政府职能，更好更有效开展公共管理活动。履行政府管理职能，需要在社会实践中做好公共管理，并根据实践状况不断调整、优化。为有效提高公共管理有效性，需要政府研判大众生存形态的差异化诉求，将现有和全新公共管理力量充分融合，充分履行政府管理职能，从而形成由党领导、政府实践的多元协作社会治理模式。

三、公共管理理论视角下政府管理改革路径选择

在推进国家治理体系现代化发展进程中，公共管理理论为政府管理改革提供了创新理念和方法参考。面对新时期发展形势，我国应该从公共管理理论中积极探寻可借鉴的优势理念和模式，通过发展社会力量，改变传统政府管理模式中，社会力量缺失、政府越位等问题，实现从传统国家治理到协同治理的积极转变。

(一) 从政府管理转向协同治理，构建“强政府—强社会”的政府管理结构

在推进我国治理现代化进程中，要推动政府管理向协同治理转变，通过重塑“强政府-强社会”的全新关系，使传统的治理对象升级为治理主体，形成社会全员协同参与、协调优势明显的现代治理体系。要完善制度约束，对社会各领域进行制度安排，限制政府权力，规范组织行为。要优化管理导向，注重塑造服务化、协同化治理体系。要变革观念，树立整体政府观。通过依法行政、规范行政审批制度，切实提升政府治理效能。要注重构建政府跨界协同机制，重视发挥各级政府之间、政府与非政府之间的协作关系，通过创新政府服务手段，提高协同治理效能。要充分支持社会组织发展，充实公共治理力量，通过构建多元协作的社会治理模式，充分发挥社会组织在协同治理中的价值。

(二) 从国家中心转向人民中心，诠释“人民为本”的政府管理价值

与西方公共管理所追求的效益与效率目标不同，我国政府管理改革以人民满意、服务人民为价值遵循。政府管理是在党和国家领导下，服务社会、服务大众的职责行为。因此，要以人民满意为管理目标，全面创新政府治理机制。将是否满足人民群众需要作为政府管理改革的基本要求，改变传统的“国家中心”管理思维，以服务大众提升政府管理水平。要不断创新政府管理理念和管理方式，构建“管理+服务”的全新管理模式。通过及时研判大众对公共服务的多样化需要，构建公平保障机制，推进公共服务公平均等化发展。

(三) 从单一力量转向合力参与，探索多元要素参与的政府管理范式

管理高效化是政府管理改革的核心目标之一，推进有关力量协同参与是实现国家治理体系现代化的重要要求。要重点解决政府管理定位不准、权责不清晰等问题，加快政务服务平台建设，通过各类机构、各种力量高效衔接、协同联动，完善政府管理参与力量，切实提升政府管理机制的公信力与影响力。要重视发挥互联网、大数据等先进技术优势，创新政府管理形式，为大众设置便捷、高效的服务模式，提升服务质量。要重视引入市场化、社会化力量，推进公共管理资源整合，引入政府购买、志愿服务等全新服务形式，弥补政府管理不足。要建立协同参与思维，共同应对公共管理难题，通过探索多元要素参与的政府管理范式，从而实现政府管理价值。

(四) 从薄弱约束转向多方监督，构建“高效、廉洁、公平”的政府管理体系

在推进政府管理改革进程中，对政府管理行为进行科学、有效监督，至关重要。要以政府组织结构的法定化为基础，推进政府权力“清单”建设，减少微观事务管理，从法律制度上规范政府的权力、职责和管理流程，通过完善行政审批制度，实现政府管理机制的自我约束。要优化政府机构设置，补齐政府管理短板，针对潜在风险，推进决策与监督协调发展。要优化监督模式，明确监督内容，对管理效能、决策制定、政府人员和管理行为进行全面监督，推进政府管理机制创新。通过构建监察监督、新闻舆论、大众监督和纪律监督相融合的监督机制，积极回应社会需求、服务大众需要，发挥多元监督力量，提升监督水平，改善传统政府管理活动的一元管控模式，实现“高效、廉洁、公平”的政府管理目标。

四、结语

扎实推进政府管理改革是国家治理体系现代化背景下我国特色社会主义制度不断完善的现实需要，也是符合中国国情的现实选择。在推进政府管理改革时，要坚持人民为本的改革导向，将人民期待与要求作为推进政府管理改革的现实遵循。要从整体观角度来考虑政府管理选择的路径，通过综合多领域力量，凝聚最大改革合力。要坚持正确的改革方法论，将顶层设计与基层创新相结合。在政府自身改革进程中，通过提升政府治理能力，增进政府治理效能，构建人民满意、现代高效的政府治理体系。