从“攻坚战”到“持久战”：我国减贫事业的战略转型

禹晓航

(河南大学 河南 开封 475004)

引言

2020年是我国脱贫攻坚战的终局之年，我国要在人均纯收入不低于4000元、可支配收入不少于10000元的现行标准下，完全消灭绝对贫困，全面建成小康社会。这是否意味着我国的减贫工作即将取得成功，可以画上句号？事实上，既然贫困是一个永恒问题，那么减贫工作也不能存在“松口气，歇歇脚”的想法。减贫只有进行时，没有完成时，我国的减贫工作远没有到鸣金收兵的时候。“精准扶贫”是我国面对巨大的贫困存量以及严峻复杂的贫困形势提出的一种减贫策略。从2012年末到2019年末，全国农村贫困人口累计减少9348万人，贫困发生率从2012年的10.2%下降至0.6%，对全球减贫贡献超过七成。得益于我国集中力量办大事的体制优势，精准扶贫成效显著。但也带有强烈的“行政主导”色彩，存在着明显的“社会参与”不足。[1]此外，剩余的贫困地区与脱贫对象无疑是“最难啃的骨头”，扶贫攻坚也进入了最后的攻坚期。在此承上启下关键的时间节点，怎样定位、总结精准扶贫工作以来的得失，如何战略部署未来？这些都是我们需要思考的问题。

一、 从绝对贫困到相对贫困

十九届四中全会对外释放出了重大信号——中国的反贫困战略即将转换。此次中央全会提到了“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”。[2]这是首次在中央全会这一级别的会议中明确提出“相对贫困”这一概念，不可不谓意义重大。一般来说，衡量设定贫困标准的方法可从两个方面去进行。一是把握基本需求的方法。将人所拥有的收入与其基本生存所必需的支出作比较，如收不抵支，即可认定为贫困人口，也就是我们所说的绝对贫困标准；另外一种方法是相对收入法。首先要计算出目标测量地区的全部人口收入的中值，将低于收入中值一定比例的人群定义为贫困人口，这是所谓的相对贫困标准。

回顾我国的减贫之路，改革开放以来，经历了从绝对贫困到相对贫困衡量标准的变化。具体到减贫工作中，初始以“开发式扶贫”为代表性的，具有发展性质的扶贫策略。时任国家领导人邓小平认为应将贫困问题融入到国家时代的发展中去解决。基于卡尔多希克斯标准，如果一项改革政策能使得一部分人先获益，先富带动后富，最终能够利用经济社会发展的“涓滴效应”去缓解另一部分人的贫困问题，那么就可以认为这项改革是有益的。为此国家先后出台了比较具有代表性的《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000)》《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》的指导性文件，确立了开发性扶贫的工作方针。[3]政府通过公共财政资金加大发展投入，以社会扶贫、专项扶贫为主要形式，在基础设施、就业发展、农业生产等方面进行政策倾斜，使贫困地区能够在市场经济的环境下，享受到红利从而提升自身的发展能力，最终实现脱贫致富。党的十八大之后，以习近平为核心的党中央将减贫工作上升至国家战略。提出了“精准扶贫”战略，并将其与全面建成小康社会的目标联系起来，认为精准扶贫是实现全面建成小康社会的根本性要求。在具体实施过程中，除了强调“六个精准”“五个一批”外，同时也进一步完善了新农合、城乡居民养老保险，健全了大病救助、国家低保、临时救助等救助制度。以此实现了开发式扶贫与社会保障的有机结合。

2019年末，全国农村贫困人口551万人，比上年末减少1109万人，下降66.8%；贫困发生率0.6%，比上年下降1.1个百分点。[4]从数据上看，全国农村人口继续大幅减少，贫困发生率显著下降。而棘手的是以老人、儿童、妇女、残疾人为代表的弱势群体的相对贫困问题。部分学者已经将目光放置未来，并提出一些新的政策主张。如景天魁通过对反贫困历程的反思，提出强调反贫困社会政策要用前瞻性、综合性和长效性的储备性社会政策代替以往的应急性社会政策。[5]方珂等也提出要“探讨第二代反贫困战略”，认为解决温饱不是中国反贫困进程的终结，而是反贫困事业的新起点。[6]对于贫困标准的制定，汪三贵等强调应反映出当下的真实状况，扶贫战略应走向城乡一体。[7]相对贫困已然成为扶贫开发的重点，但高强等指出农村的相对贫困并不意味着它就是一个社会问题，它是被纳入政策领域后被问题化了。[8]综上所述，无论是从国家层面还是学界都认为我国的减贫工作即将进入新篇章，相对贫困问题的研究应提上日程。

二、 “精准扶贫”以来的经验与启示

“精准扶贫”是相对于“粗放扶贫”而提出来的，是党中央、国务院基于过往扶贫开发中的实际情况以及当下实践需要的重大指示。精准扶贫战略从提出到实施、成熟，也见证了中国扶贫事业的进步。大体上看，我国的贫困人口，尤其是赤贫人口，随着持续的扶贫资金投入和相关政策的倾斜，已经大幅减少。当然，指望毕其功于一役的将贫困问题彻底解决，既不科学也不现实，因此需要正确看待在此过程中的新挑战。

(一) 行政逻辑下的增能缺失

首先，政治扶贫是以完成脱贫指标为首要原则，这样或与贫困对象脱贫真实性存在冲突。行政逻辑要求行政链条中的上下双方围绕程序、考核、纪律来开展工作。对基层政府来说，完成任务、追求政绩、不犯错误是产业扶贫中必须遵循的行政逻辑。[9]对脱贫攻坚设立一个时间期限，对基层工作人员是一种激励机制，而对脱贫对象可能会存在“虚假性”脱贫的恶劣现象；其次，从扶贫政策实施的主体来看，经常会出现干部“出力不讨好”的现象发生。究其根本，在于地方基层干部容易受到全能型政府、管制型政府思想的影响。在工作进程中不自觉就越位——该干的没干好，不该干的也没干好；再者，从贫困户的角度而言。在行政逻辑主导的产业扶贫中，贫困户的主体意识是容易被忽略的，其易形成政府“要我脱贫”的逻辑。“要我脱贫”逻辑是一种消极被动的外源性脱贫动力，贫困户没有形成“我要脱贫”的内源性脱贫动力。因此贫困户多是以被动的方式参与到扶贫运动中，没有发挥出自身参与脱贫的积极性。还有一些贫困户主体意识和发展能力较弱，“等要靠”思想严重。这造成了直接“输血式”扶贫的低效、间接“造血式”扶贫的阻力较大的尴尬局面。其不仅浪费了国家资源，还在一定程度上伤害了群众感情，甚至会引起新的社会矛盾。

(二) 产业扶贫的思考

威尔逊在《真正的穷人》一书中提出了一个值得思考的现象：某项旨在解决或缓解贫困现状的政策在实施过程中可能会对贫困人群造成新的不公平。他将这种现象称之为“撇脂”。[10]产业扶贫是期望通过一系列的扶贫产业溢出的经济红利提升贫困家庭的生产与可持续增收能力，进而摆脱贫困。但在产业扶贫过程中的“精英俘获”现象造成了新的不公平：一些地区出于政绩、扶贫效果的考虑，会将政策资源向与领导关系密切、有一定产业基础、实力较强的贫困村与贫困户倾斜。而真正需要政策帮扶的贫困村和贫困户被边缘化，得不到充足的资金政策扶持；还有一些驻村指定的产业扶贫企业，在利益最大化的驱使下，大量占用扶贫资金与政策红利，导致自身的营业额越来越高，但企业帮扶的贫困户的生活状况没有得到该有的改善，出现了“只见项目不见贫困户”的逐利现象。因此，产业扶贫很容易因为资源分配不公、利益联结不紧异化为“产业扶富”，如不引起重视，会催生出新的“产业化贫困问题”。

(三) 贫困问题呈现 “农村包围城市”的态势

精准扶贫主要是着力解决农村贫困问题。城镇化进程中，贫困问题也自然会流入城市，扶贫工作或许会出现“真空地带”。首先从空间区域角度来分析，城乡二元结构依然存在。农村地区相对于城市地区而言，尽管处于弱势地位，但同时也享受更多的政策支持与资源倾斜。城市地区除了“低保”及一些促进就业，减缓失业问题的政策外，远没有农村地区针对贫困问题实施的政策系统全面。健康医疗方面，有新农合、大病报销医疗救助政策；教育扶贫方面也有针对从学前到大学的全方位补助；生活扶贫方面，设立就近的就业扶贫公益性岗位，针对农村的特困供养救助人员和低保对象都有政策覆盖。就像我国的户籍制度存在“属地化管理”的缺陷，当前的扶贫政策、社会救助工作设计、以及社会保障政策都存在不同程度的城乡分割态势；其次，从不同群体的角色属性来看，城市贫困人口可分为城市原住民贫困户、农民工群体。而农民工群体又可细分为专职农民工(无土地)与兼职农民工(有土地)。即“一只脚踏进城市，一只脚留在农村”，“锄头+工资”成为多数农民的混合型生计。[11]那么，在此背景下，由于各城市、城乡间的贫困标准不统一、不对接，容易形成扶贫开发和社会保护的真空，特别是对流动人口的贫困治理真空。

(四) 特殊群体的问题凸显

我们处于一个风险社会，因此会经常受困于肉身的脆弱性，甚或受困于生理或心理需求而衍生的依赖性。这一现实是我们建构任何公正的回应型国家理论的基础。[12]2020年后，我国减贫工作的重点也将转变为特殊区域开发与特殊群体救助，如：边境村、偏远少数民族村寨、易地扶贫安置点等特殊区域和农村留守老人，边远少数民族居民等特殊群体。以老年群体为例，变老总是与各种机能的退化相伴，老年群体在社会中本就属于相对弱势群体，尤其是在面对贫困问题时，受到的冲击会更为明显，摆脱贫困引力的难度更加突出。一方面是因为贫困老人的贫穷问题往往与自身的健康状况相关联。“因病致困，因困致病”使健康状况不理想的老年人陷入了自身难以抽身的贫困“泥潭”；另一方面是老年群体相对于年轻群体，他们自身摆脱贫困的积极性和内生动力，都不足以使他们通过现有的产业扶贫、就业扶贫发挥出较大作用。预计到2020年，独居老人和空巢老人数量将增加到1.18亿人左右。我国人口老龄化进程表现出老年人口规模大、老年人口数量和比例增速快以及高龄老人增速更快的特点。较为严重的人口老龄化问题会使得老年人口的供给支付增多，给子代造成较大的经济压力，同时规模庞大的老年人口也会在经济生活、精神生活等方面面临诸多问题。[13]我国的减贫事业的目标是全体人民的脱贫，小康社会是全面小康。因此，解决好以老年人为代表的特殊群体的贫困问题就显得尤为重要。

三、 减贫事业战略转型的建议与展望

(一) 借鉴区块链技术提升地方政府贫困治理能力

党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化做出了较为全面的战略部署与安排，但在精准扶贫工作中出现的“自上而下”的行政主导逻辑的低效与僵化，无疑是不符合政府治理能力提升的要求；而一味追求简单粗暴多元治理的做法只会造成权力分散，各主体之间衔接不到位，造成“九龙治水”的无序局面。

区块链技术具有的共识机制可作为解决这一问题的有益尝试。扶贫工作是一项系统、长期的工程，从贫困人口的确定、帮扶以及脱贫，都需要环环相扣的合作协同。区块链作为一种新兴的高效率、高智能化的信息处理、分析技术，为精准扶贫的整个实施过程提供新的支撑和视角，为精准扶贫提供决策的数据分析基础和管理的底层技术基础。[14]首先，区块链系统能够高效大量的贮存扶贫工作的相关数据。并可根据实际需要，按照致贫原因等指标进行筛选索引，从而可对症下药；其次，为避免扶贫工作中的“长官意识”，选择适合贫困地区的驻村干部也很重要。区块链技术作为一个信息公示平台，贫困地区的地区特征、贫困程度、政策实施情况与扶贫干部的业务水平，履历情况都会详尽，透明的呈现出来，因此可以进行双向匹配，双向选择；最后，可利用区块链技术建立完整的退出约束机制，利用科学严格的标准将脱贫绩效、脱贫结果记录在系统中。同时，区块链技术的防篡改机制能够保证数据的真实性和安全性。这样一来，从技术层面是可以有效缓解“脱贫不摘帽”的虚假贫困现象。

(二) 追溯扶贫资金的使用，监管产业扶贫的落地

扶贫资金的挤占挪用情况是一项比较棘手的问题，同时事关公平需要合理把握。区块链技术具有可“追溯性”。具体来说，由于区块链中引入了时间维度，因此，在每一个区块形成的初期就带有时间戳，并可进行严格的符合逻辑的时间排序。所以这一个个严密的小区块链接起来，就成了区块链。形成的区块链是采取分布式储存，可以通过网络中的节点进行验证和跟踪之前的记录。区块链技术的可追溯性将每一笔资金的流向都盖上时间戳进行记录，这样经过记录后的数据，很难去进行人为的操作与更改。通过区块链技术的可追溯性，可以有效地在技术层面杜绝冒领、挪用扶贫资金的可能性。另外，实现扶贫资金的“溯源”，也可以对资金的流向进行实时监管。通过对每一笔扶贫资金的审批到使用进行全记录，保障扶贫资金不被截留、挪用，避免人为造假，确保贫困户领到足额的扶贫资金。[15]

产业扶贫应秉承着“扶贫”的基本底线。资源应该向真正需要的贫困村、户倾斜，而不应利用扶贫资源建立华而不实的面子工程。在产业项目申请时，应严格把握各个村庄的申请资格，可将不符合资格的优势村庄筛选出去，设置合理科学的门槛，避免政府的亲和选择导致不合理的投资。同时，应引入第三方评估机制，对扶贫产业的遴选、布局、规划等方面进行评估。这样可避免投资商的行贿投机现象，另外也可避免政府追求政绩保证工作顺利开展而进行的“寻租”行为。

(三) 聚焦城市贫困问题，推进减贫城乡一体化

城市贫困问题的日益凸显，既证实了我国的扶贫工作重心的转变，也反映出由绝对贫困到相对贫困衡量标准转换的重要性。因此，聚焦城市贫困问题，首要任务是将贫困治理的着力点放在相对贫困问题上。一是要摆脱过去单一的最低生活标准的测算办法，要统筹生活贫困者所处的社会环境与周遭的经济态势，用更加系统科学的去确定衡量标准；二是相对贫困没有绝对贫困的直观、易捕捉性，它是隐蔽且动态变化的。所以，若想解决好相对贫困问题，贫困治理的速率需要高于当地经济发展的整体速率，这样才有缩小贫困相对性的可能性。[16]但这并不是归咎于经济发展的原因，经济发展的工作中心不能变，也不会变。当前需要改变单一的土地财政发展模式，应发展有利于扩大就业的城市实业，投资一批城市基础设施和基础服务，继续鼓励扶持中小企业的发展兴旺，营造良好的经商环境，从而形成经济发展“滴漏效应”的拉力。

尽管经济兴旺的溢出效应能够使一些贫困群体获得感增加，但这只是绝对量的增加，对于真正需要重视的相对财富量的差距需要采取社会政策加以干预。一是通过政策宣传激发贫困户的内生动力，培育自身权能；二是加大教育与培训的力度，提升贫困户的人力资本；三是统筹城乡社会保障，减少社会保险待遇给付中的水平差异问题。

(四) 关注贫困老人这一特殊群体

2019年11月，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》[17](以下简称《规划》)，这是从现在起到本世纪中叶我国积极应对人口老龄化的战略性、综合性、指导性文件。从国家层面编制应对人口老龄化的中长期规划，具有未雨绸缪、纲举目张之深远意义。《规划》从社会财富储备、劳动力有效供给、为老服务和产品供给、科技创新和养老孝亲敬老社会环境五个方面部署了应对人口老龄化的具体任务。因此，老年人是一个不可忽视的重要群体，尤其是针对贫困老人问题应从以下几个方面去探讨：

一是认清我国人口老龄化的国情现实。将老年人看作是积极宝贵的社会资源，鼓励老年人积极参与经济社会的各个领域，使全社会形成积极老龄化的理念。因此不仅是经济参与，还包括社会参与、文化参与等，目的是使贫困和非贫困者在进入老年时都可以提升老年阶段的生活质量。[18]缓解当下老无所依从而“因老致贫”的恶性机制。积极老龄化使一部分老年人在能发挥余热的时候积极参与社会工作，从而在需要帮助的时候从社会获得帮助。

二是完善家庭养老和社会养老方式。夯实家庭养老的基础，完善家庭支持系统。整合现有的养老服务资源，以公共服务均等化理念为指导，健全各项老年福利制度，提高社会养老的保障水平。

三是整合社会资源，形成多维度、系统的综合扶贫理念。重视金融赋能，发挥社会资本的作用。突出发展普惠金融对贫困老人群体的作用。在精准扶贫中，金融扶贫强调的是“精准”，而在解决相对贫困问题中，金融扶贫应注重“普惠”。为使老年人享受金融服务的便利性，应积极探索诸如老年医疗保险、老年房地产、老年融资贷款以及老年旅游等相关金融服务，从而形成金融支撑保障，满足老年人口对金融产品的需求；鼓励社会工作介入贫困老人的物质精神领域，重视人文关怀，满足日益多样化，多层次的需求，构建老年人的社会支持网络。为适应养老服务发展的新形势、新特点，缓解社会工作人才短缺的困境，2019年9月25日，人力资源社会保障部、民政部联合颁布了《养老护理员国家职业技能标准(2019年版)》。这对规范老年人生活照料和护理服务、扩大养老服务供给、促进养老服务消费具有重要推动作用。

结语

2020年底，我国将实现第一个百年目标——全面建成小康社会。为了如期实现这一宏伟的历史目标，必须要踏实稳健地走完脱贫攻坚战的“最后一公里”，更为重要的是要做好减贫战略转型的准备。“脱贫工作即将进入深水区”，政策的制定要具有科学性、前瞻性、针对性：通过完善国家治理体系，提升国家治理能力，从而提高政府在扶贫工作中的效率，激发贫困人口的脱贫动力；利用区块链集成技术，规范扶贫资金的使用，提高扶贫资金的使用效率；聚焦城市贫困问题，做好城乡贫困政策的衔接与统筹；以老年人口为代表的特殊群体的贫困问题不应忽视，做到“脱贫路上一个都不掉队”。总之，贫困问题在后2020或许不再是一个“顽疾”,但它仍然需要重视。贫困问题能否科学的得到解决，将会决定我国的第二个百年目标——全面建成社会主义现代化强国，能否如期实现。