我国城市用地管控的不足、原因与对策

瞿理铜 赵丽娜

(1.中国浦东干部学院 博士后科研工作站，上海 201204；2.中共湖南省委党校 湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

一、引言

(一)研究背景及意义

党的十九大报告指出，要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。这三条控制线，旨在处理好生活、生产和生态的空间格局关系，着眼于推动经济和环境可持续发展，是美丽中国建设最根本的保障。当前，我国土地城镇化与人口城镇化呈现不同步的态势。数据显示，1990—2000年，我国城市建设用地面积扩大90.5%，而城镇人口仅增长52.96%，两者相差1.71倍；2000—2010年间，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，两者相差1.85倍；2010—2017年间，城市建设用地面积扩大38.73%，城镇人口仅增长21.45%，两者仍相差1.85倍。城市建设用地规模的扩大与城镇人口增长的步调不一致，城市建设用地过度扩张，部分城市甚至出现“鬼城”现象，城市建设用地效益没有得到充分体现。鉴于此，本研究对当前我国城市用地管控中存在的不足之处进行剖析，并挖掘其深层次原因，提出相应的对策建议，以期更好地管控城市用地行为。

(二)国内外研究综述1.国外研究综述

霍华德(1898)提出田园城市理论，将人类社区包围于田地或花园的区域之中，在中心城区外围设立永久性绿带以限制城市的发展，对城市风貌、城市有机体进行了总体规划，是一种平衡住宅、工业和农业区域比例的城市规划理念。赖特(1932)提出广亩城市理论，追求完全分散的、低密度、独立功能的城市用地发展。[1]

英国1938年颁布的《大伦敦绿带规划法案》在伦敦周边确定了环城绿带用地，1944年的《大伦敦规划》正式划定绿带环，以限制城市无序扩张[2]。美国，20世纪60年代以来，面对城市蔓延带来的系列问题，先后出现了增长管理、精明增长等理论思潮，并进行了城市增长管理和土地利用管制政策改革的实证探索。UGB(Urban Growth Boundary)便是在这种背景下，在美国塞勒姆市被首次提出，通过划定城市与农村地区之间的界线，以限制城市地区的增长[3]。Nelson和Moore(1993)认为美国最早应用城市增长边界控制的实例当属1976年美国俄勒冈州塞勒姆市在管理城市增长和保护原始农田所出台的措施[4]。

Peter Hall(1973)指出，城市发展受地理因素的约束，即城市增长的地理形态受到自然地形条件、土地权属类型、重大交通设施部署以及国家或团体投资策略的影响；城市发展容控包括城市增长的界线控制，同时包含与之配套的基础设施政策和发展战略[5]。

Hoch(2000)认为，激励式区划和绩效式区划能够引导城市发展空间区位和提高城市发展密度。Sorensen(2002)指出日本城市化区域内的农地税收减免造成城市地价上涨，使得地方政府很难有足够的资金提供城市开发所需要的用地和基础设施[6]。

2.国内研究综述

我国对于城市用地管控的研究晚于西方发达国家，大部分以经验借鉴和引入为主进行研究，偏重于城市规划、制度、经济领域，相关研究集中于单项政策工具在我国的适应性和可行性评价。虽然我国还没有法律意义上的城市增长边界，但是在城市规划、土地利用规划中都有类似的管控边界设置，并以不同管制分区辅以管制规则、开发许可和用地指标控制等手段予以实施保障。钟文树(1985)[7]在《谈珍惜耕地》一文中提出城乡基本建设用地的日益增加与我国耕地数量剧减之间的矛盾，因此必须精打细算，控制建设用地面积。徐国弟(1988)[8]最先提出对城市建设用地进行科学管控，他认为对于计划部门来讲，要主动地与土地部门一起做好建设用地需求的科学预测，并搞好建设用地与整个基本建设的综合平衡工作。陈玮(1989)[9]首次运用数学方法研究并预测了城市建设用地需求量。袁健(2004)[10首次从土地供应调控的角度，将城市建设用地分为基础设施及工业用地、房地产开发用地。季文光(2006)[11]认为城市建设用地可以分为城市经营性用地、城市非经营性用地。陈国建(2002)、薛丽(2007)、左金睿(2009)、朱希刚(2010)等分别运用趋势预测法、回归预测方法、灰色系统预测模型、双因素预测法、平均增长率法、趋势预测法、人工神经网络预测法、马尔可夫链分析法以及组合预测模型等方法研究城市建设用地需求总量，对城市建设用地管控进行了分析[12]。

嵇涛等(2014)利用紧凑度指数、建设用地扩展系数及扩展方向分析研究了不同阶段建设用地时空动态特征，发现重庆主城区建设用地逐渐由粗放型向集约型转变，城市形态由非紧凑型向紧凑型转型，并且建设用地管控方向具有明显的分异性[13]。

程永辉等(2015)从“多规合一”的角度对城市开发边界的弹性尺度进行了探讨，为我国新时期下城市用地开发边界的划定提供了参考[14]。

高燕语和钟太洋(2016)基于中国土地市场特征的理论框架，对全国及东部、中部和西部地区的城市进行了回归分析，以揭示土地市场结构对城市建设用地扩张影响的区域差异[15]。

同时，布买日也木·买买提等(2017)[16]、王涛等(2017)[17]、董景瑜和王三(2015)[18]、陈江龙等(2014)[19]分别以新疆、西安、重庆、南京为研究区域，分析了不同地区城市建设用地随时间推移所体现出空间形态上的变化特征。

二、我国城市用地管控不足的主要表现

(一)城市建设用地需求总量预测不准

1.地方政府对城镇化趋势研判不准

根据大多数发达国家的实践经验来看，城镇化的趋势应该是人口向主要城市群和都市圈集聚，如美国人口主要集中在北大西洋沿岸城市群、五大湖流域城市群和西太平洋地区城市群，日本人口主要集中在以东京为中心的都市圈，韩国人口主要集中在以首尔为中心的都市圈，英国人口主要集中在以伦敦为中心的都市圈。因此，党的十九届四中全会提出“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”。从长远来看，我国的人口也会主要流向粤港澳大湾区、长三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群等城市群或都市圈，人口在城市之间的迁移将会成为未来城镇化的一个重要趋势，近年来各地推出的“抢人”大战就是应对这一趋势的重要举措。2011年，我国城镇化率超过50%以后，城镇化速度有所放缓，城镇化已经进入下半场。目前我国很多地方政府对城镇化的发展趋势研究不到位，没有发现城镇化在继续推进的过程中，土地供给政策更倾向于中西部地区，导致中西部地区很多城市人口减少了反而还获得了更多的用地指标，城市用地建设规模仍在扩张，但部分城市却出现了收缩现象。据清华大学建筑学院副教授龙瀛的统计数据，中国654个城市中已有180个城市，出现不同程度的经济、人口和资源收缩现象，且收缩趋势还在进一步加剧。

2.城镇化趋势判断不准导致城市人口规模预测不准

城市人口规模是区域发展和城市吸引力共同作用的结果，全国和区域城镇化的速度与规模本身就很难预测，个体城市的经济社会发展及其对区域人口的综合吸引力同样充满了不确定性，现实对规划的适度偏离是必然的。

2002年，国内曾有学者预测，2020年中国人口城镇化率将达到50%，但根据2016年我国按实际情况统计后发布的《国家新型城镇化报告》，2015年我国的城镇化率就达到了56.1%。2007年，世界人口基金会预测到中国2030年的城镇化率上升到64%，但《国家新型城镇化(2014—2020)》的相关预测是到2020年我国城镇化率将超过60%，2035年中国城镇化率将达到71%-73%之间，2050年将达到76%-79%之间[20]。

对我国城镇化发展趋势预测不准，将会对我国的城镇化进程带来严重后果，有专家对“十三五”时期年城镇化增长率保持在1%以上提出质疑，也有专家提出未来五年的城镇化年增长率为0.8%。不同的预测结果，对国家城市发展政策制定和战略规划、公共基础设施用地建设和预算投入等影响颇深，已成为当下亟待解决的战略性判断问题。

近年来，随着我国城镇化的快速推进，城市人口规模的预测越发难以准确把握。地方政府在编制规划过程中，僵化地理解城镇化的反“S”曲线规律，认为每个市县城镇化率都可以达到70-80%，预测城市人口规模的过程中缺乏从理论、实践和历史三个层面进行分析，单纯地认为该地区城镇人口还会不断地增加，没有考虑在城镇化过程中人口在城镇之间的转移这一新的动态演变趋势，导致很多城市尤其是中小城市人口预测规模明显高于其实际的人口规模。

3.城市人口规模预测不精准导致城市建设用地需求预测不准

城市人口规模决定了城市建设用地规模和基础设施建设的规模，如果城市人口规模预测不准，实际人口数超出了预测人口数较多，就会造成今后城市用地紧张，基础设施超载，还会带来一系列城市拥挤、生态失衡、环境恶化等社会问题；同时，如果城市预测人口数超出实际人口较多，又会导致土地资源或部分基础设施闲置。实践中我国地方政府对城市人口预测值往往高于实际值。有的地区为了使本地区人口数量达到乡改镇、县改市、县级市升级为地级市的标准，往往会把人口规模数据做大一些，导致很多地区会对统计的人口数据进行夸大上报；再则，城市外来定居、暂住人口等人口流动的不确定性，致使人口规模预测过程中存在人口重复计算、重复统计等问题，使得土地城镇化和人口城镇化出现明显背离的现象，各城市发展错乱无章，无法进行科学规划，人口增长速度和城市建设用地面积增长速度已经严重不相匹配，导致国内建设用地需求预测不准。

(二)城市生态用地保护不够

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。生态用地是生态空间的重要载体，保护生态用地就是有效保护生态空间，但我国城市生态用地保护意识还有待加强，投入到生态建设方面的资金与力量不足，对生态红线这条“生命线”有力坚守的缺失，造成生态用地处于岌岌可危的状态。

1.城市生态用地保护意识有待进一步增强

良好生态环境是最普惠的民生福祉。当前我国城市建设过程中，城市环境污染比较严重，居民的生活环境质量有所下降。我国污染物排放面广量大，环境污染重，86%城市河段水质超标，水土流失面积356万km2，森林覆盖率(16.55%)低于全球平均水平(31.4%)，先污染后治理或边污染边治理的情况依然存在，部分地方政府甚至为了眼前的利益而经常实施一些短期高利润但对环境严重污染的项目。同时，我国城市发展过于强调经济的发展，城市规划与发展中更加注重经济增长往往会忽视生态用地保护的重要性，广大群众从自身做起、从娃娃和青少年抓起、从家庭和学校教育抓起共同参与保护城市生态环境的意识还相对薄弱。

2.生态建设投入存在偏差

生态建设主要包括生态产业规划建设、城市绿化规划建设、生态人居规划建设、生态社会规划建设等。我国很多城市生态保护和建设投入还远远不够，相关法规政策和标准规范的制定没有结合城市本身实际情况，对经济效益、环境效益、社会效益和综合效益项目投资效益分析不够具体，许多城市在建设过程中投入了巨额资金和专业人才队伍力量，事先却没有对资金使用情况进行合理预估安排，在城市功能定位和产业经济方面没有实现互补共赢，在资源开发利用和生态环境保护方面不相统筹协调，投入的新工艺、新技术和新材料的研发推广仍处于起步阶段，整体建设预算与实际投入还存在较大的偏差。

3.生态红线坚守不够

生态红线是保证生态环境安全的底线，是自继18亿亩耕地红线后，另一道被上升到国家安全层面的“生命线”，生态红线的守住与否直接关系到国家生态安全和未来的可持续发展。当前，我国各级各类生态保护区域类型多，保护地数量达10000多处，约占陆地国土面积的18%。就目前来说，我国对能源、水、土地等战略性资源管控不够，对林地、湿地、荒漠生态空间保护和治理也远远不够，近年来我国生物多样性加速下降总体趋势仍在持续，脊椎动物受威胁比例达21.4%,特有高等植物受威胁比例高达65.4%，这些数据仍处于下降趋势，进一步说明我国对生态红线的保护与坚守还待更具体、更完善。

三、我国城市用地管控不足的主要原因

(一)土地出让金归地方政府实际拥有

1989年5月，财政部颁发《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，规定国有土地使用权出让收入与城市土地开发建设费用实行“收支两条线”方式管理。上缴财政的土地使用权出让收入统一计入中央和地方财政预算内，进行必要扣除后，中央财政与地方财政分配比例为4：6。当年7月，中央将土地出让收入提取比例下降至32%，半年后，出让土地使用权出让收入统称为“土地出让金”，上缴中央财政的比例下调为5%，因土地开发成本无法核实，中央获得的土地出让金收入逐步下滑。

直到1994年，我国开始实施分税制财政管理体制，中央与地方的财政分成比例发生了调整，地方财政支出压力开始加大，土地出让金全部划归地方所有，以便于城市基础设施等建设和发展，这就成为地方政府预算外收入的主要来源，使得地方政府具有不断扩大城市建设用地规模的冲动。

国务院发展研究中心一份调研报告显示，在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上[21]。

(二)地方政府土地财政过多依靠新增建设用地

我国土地财政收入指预算内和预算外的各种收入，包括与土地出让相关的税收收入，以土地出让金、新增建设用地有偿使用费等为主的非税收入，还包括政府土地抵押融资所得。中国式土地财政主要是依靠新增建设用地创造财政收入，地方财政需求主要是通过出让新增建设用地获取土地出让金来满足，城市旧城更新推进力度不大、方式不多、机制不活。

中国现有的土地财政形成机制是不够完善的，土地财政过多依靠扩大新增建设用地规模，通过出让新增建设用地的方式来获取地方政府的主要建设资金，导致出现很多快卖地、贱卖地的情况发生，牺牲子孙后代的利益。很多发达国家从机制上就改善了土地财政的来源，取得土地财政主要通过土地保有的税收环节，而不是依靠新增建设用地的增量环节。

(三)地方政府考核机制不健全

当前发展阶段，虽然中央和地方政府一直强调“不以GDP论英雄”，但在各地实际考核中，对GDP、固定资产投资、财税收入等指标的隐性考核，半年、季度和全年上报指标等现象依然存在，哪个地区GDP增长快，财政收入越高，哪个地区的地方官员升职越快，而对于文化建设、社会保障、环境治理等不能量化的指标则选择忽视，或者依靠上级政府来督导或督查。因此，这就导致地方政府官员为了过分追求“看得见”的政绩工程，以多缴纳税收、多创造GDP为借口，推动房地产业的发展而不顾土地财政带来的一系列恶果，促使地方政府无节制地运作土地，想尽各种办法征地卖地，甚至做出抬高地价等炒作行为。

四、相关建议

(一)科学研判城镇化趋势，框定城市建设用地总量

1.强化城市群发展意识，把握人口向中心城市和城市群集聚趋势

发展城市群是推进我国城镇化的客观要求，是推动我国经济向高质量发展的重要推力。2017年我国人口城镇化率达到59.05%，相比2016年我国人口城镇化率57.35%增长了1.7%。2018年，我国城镇人口占总人口比重(城镇化率)为59.58%，比上年末提高1.06个百分点，到2020年我国常住人口城镇化率预计达到62.97%[22]。中心城市和城市群集中了最好的文化设施、医疗设施、住房设施、公共服务设施等优质资源，对外来人口具有强有力的吸引力，这样就带来了人口分布会向中心城市和城市群集中转移的趋势。未来20年，人口和产业向中心城市和城市群集聚的特征将更加明显，受规模效应、交易成本、物流成本等因素影响，大多数服务、高新技术、金融、制造产业集聚效亦更加明显。随着产业的发展，人口向中心城市和城市群集聚，向优质的教育水平、较多的就业机会、个人发展空间和前景较好、经济更发达的地区流动和集聚。

2.框定城市建设用地总量

在明确城镇化发展趋势和科学预测城市人口规模的基础上，框定建设用地总量。随着我国全面进入新常态，受市场经济规律影响，要深刻把握城市群、都市圈比小城镇更节约土地能源、更有活力效率、更符合产业集聚和人口集聚的经济社会发展规律，产业和人口更多向中心城市和城市群流动集聚、广大中小城市吸引人口能力较弱的发展规律，科学地提升对各自城市发展定位及人口集聚能力的认知。按照城镇化发展规律，严格根据资源环境承载能力，科学预测城镇化进入稳定期后的城市人口规模，在此基础上，按照国家城市规划人均建设用地面积的标准，再合理框定城市建设用地的总量需求，合理规划城市土地的承载能力。

(二)强化生态红线管护1.划定城市生态保护界限

科学划定城市生态空间保护界限，并制定相关管制措施，强化城市生态空间用途管制，健全国土空间用途管制制度。针对城市不同片区生态空间的功能定位和建设控制要求，明确城市的生态空间布局与规划，明确划定城市生态保护界限的范围，扎实做好边界勘定工作，科学划定城市开发边界、生态保护红线、基础设施建设控制线、历史文化保护线等多条生态线。力争在2020年前，全面完成生态保护红线划定，勘界定标。生态保护红线划定后，做到“一线一策”，按照功能不降低、面积不减少、性质不改变、责任不削减的管控要求，严格实行管控。

2.动态监测城市生态红线演变

加强生态预测与预警体系建设，采取多角度多方位的监管方式，对城市生态保护红线区域实行动态监控、定期评估、实时监控和中长期预警相结合。充分运用互联网技术、遥感技术和地理空间分析技术，与国家环境保护生态背景数据网络平台联网，构建结构完整、功能齐全的国家生态保护红线监管平台与台账系统，实行数据信息共享，掌握城市生态系统构成、分布与动态变化。开展城市生态系统健康诊断与预测评估，对全国城市生态红线区域实施及时评估和预警生态风险，定期发布城市生态安全预警信息，为国家城市生态保护提供技术支撑。

3.不断强化城市市民生态保护意识

生态环境保护是需要组织全社会力量一同参与的伟大事业。积极搭建公众参与平台，调动群众参与的积极性，强化城市市民的生态保护意识，增强城市市民生态环境保护的责任感。通过多形式、多层次、全方位的宣传教育，使城市市民树立绿色的生态文明观，积极引导城市市民自觉培养绿色出行、再生水利用和垃圾分类意识，倡导绿色生活模式。注重城市市民生态道德教育，提高市民道德素质，使人人都参与保护环境的队列，自觉自愿地投入到城市生态环境保护中去，把城市生态环境保护作为整个社会的重大事情来抓。

(三)完善土地管理体制机制1.创新国有土地资源资产管理体制

自然资源资产管理和自然资源用途管制分立可充分发挥市场作用，简政放权，对山水林田湖草实现综合管理，克服监管盲点，提升综合保护绩效。要以自然资源资产产权制度改革为契机，加快推进国有土地资源资产管理体制创新，积极探索国务院代表国家行使土地所有权的具体实现形式。城市土地资源资产可以以产权制度改革为依托，构建多层次的土地资源资产管理体系，以市场建设为基础，提高市场配置土地资源资产的竞争性。可以考虑参照原国家税务系统体制布局，设立国有土地资源资产管理委员会，地方国有土地资源资产管理委员会受国务院垂直管理，地方自然资源管理部门重点强化其规划利用的实施。

2.加快推进“多规合一”

建议以“多规合一”为平台，建立有组织有领导的规划实施机制，做到统一衔接、全域覆盖、功能互补、相互协调，形成一本规划、一张蓝图、一个平台的“多规合一”空间规划体系。加快推动“多规合一”的体制建设进程，统一好各项规划涉及到的相同内容，明确规划的统一编制时间、规划年限，协调相关数据的通用性和一致性，加强不同部门之间对建设用地规模的协同管控，对重大项目布局进行主体功能定位。研究基于统一数据基础、统一底图的空间规划数据标准化方法与思路，建设“一张图”数据信息平台，以优化城市开发规划布局和土地资源的有效利用。

五、结论

城市建设用地管控体现的是城镇化进程中各要素在建设空间中的综合利用程度，科学做好城市用地管控工作有利于促进城市转型发展，提高城镇化质量，城市用地管控是现代空间规划管制的重要内容。受人口城镇化与土地城镇化步调不一致，城市生态资源环境保护不够，地方政府相关机制并不完善等各类因素影响，发现我国城市用地管控并未与经济、人口和土地城镇化之间形成明显的耦合关系，甚至有些环节还出现明显脱节的现象。造成我国城市用地管控存在不足的根源在于土地出让金归地方政府实际拥有，土地财政过多依靠新增建设用地，地方政府考核机制不健全，迫切需要科学地研究分析我国城镇化的发展趋势，严格监督生态红线等生态界线的管控，科学预测城市人口规模，合理规划城市建设用地，完善和创新土地管理机制，加快推动“多规合一”，充分吸取各国城市用地管控的先进经验和做法，为我国城市用地管控提供参考和借鉴。