美国国家审计制度研究：概况和启示

朱殿骅

(中央军委机关事务管理总局，北京 100009)

一、引言和文献综述

国家审计是党和国家监督体系的重要构成部分，是国家治理的基石和重要保障。党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题作出了决策部署，明确提出要健全党和国家监督制度，发挥审计监督职能作用。国家审计制度是中国特色社会主义制度的有机组成，构建现代化的国家治理体系，必然要求建立起现代化的国家审计制度。我国国家审计制度恢复建立38年来，国家审计在维护财政经济秩序、提高财政资金使用效益、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用，特别是党的十八大以来，国家审计在促进党中央令行禁止、服务“四个全面”、维护国家财政经济安全等方面发挥了积极作用。与此同时，当前我国家审计制度中还存在着一些制约审计监督效果的体制性、机制性和制度性问题，需要通过审计制度改革来予以解决。2015年12月，中办、国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中提出，要“加大改革创新力度，完善审计制度，健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制”，对审计管理体制改革作出了决策部署。2020年1月，习近平总书记对审计工作作出重要指示，强调要“在党中央统一领导下，适应新时代新要求，紧紧围绕党和国家工作大局，全面履行职责，坚持依法审计，完善体制机制”。

在中国特色社会主义进入新时代的背景下，如何进一步健全和完善国家审计制度，不仅需要从基于制度演进过程的纵向比较研究中总结经验，还需要从国际范围内的横向比较研究中获取有益借鉴和启示。在西方国家中，美国的经济体量目前位居世界第一，其现代意义上的国家审计制度可以追溯到1921年，已有近一百年的历史。经过不断的改革完善，当前美国国家审计制度已经较为成熟，在国家治理中发挥着重要功能作用，很多好的制度机制和经验做法值得我们学习借鉴。

美国是一个联邦制国家，由50个州、1个直辖地区和一些岛屿自由邦等领地构成，联邦和州之间是并列的关系，每个州相当于一个小的国家，有相对独立的立法、行政和司法分支。在制宪会议上，联邦派和反联邦派实现了“伟大的妥协”，通过宪法赋予了联邦政府有限的十七项权力，严格限定了联邦政府的权力范围，剩余权力保留给各州政府。虽然1921年美国建立起了现代意义上的国家审计机关，但宪法自颁布后的两百多年来一直保持相对稳定，审计条款并未写入宪法，从法理上看，州一级具有建立审计机关的权力。从实践运行看来，美国50个州中，大部分都建立起了国家审计机关，尽管其在机构名称和隶属关系上各不相同。本文的研究范围，限定于联邦政府层面的国家审计制度。实际上，在联邦政府层面，美国除了有作为最高审计机构(Supreme Audit Institution, SAI)的政府问责署(Government Accountability Office, GAO)外，各联邦机构的监察长办公室(Office of Inspector General, OIG)也担负有国家审计职能，美国实际上建立的是“外审与内审相统一”的“二维联邦审计制度”[1]，政府问责署和各监察长办公室共享审计权。为方便与我国国家审计制度进行比较，本文的研究内容限定于政府问责署的审计制度。

当前，在国家审计制度的国别研究中，学者们对美国国家审计制度的关注相对较多，取得了一定的研究成果，审计署也对美国国家审计制度的相关资料进行了编译，为学者们进一步研究美国国家审计制度提供了有益参考。审计署审计科研所(2011)对《美国法典》中有关政府问责署的规定进行了整理翻译[2]，审计署法规司等(2011)也对美国国家审计制度涉及的23部法律法规进行了编译[3]。审计署审计科研所(2014)简要介绍了美国的国家审计发展沿革、国家审计体制、国家审计内部管理情况和国家审计业务管理等内容[4]。审计署审计科研所(2017)介绍了政府问责署更名的历史背景，并对推动我国国家审计制度改革创新提出了启示[5]。王平心等(1997)从审计机构设置、审计人员、审计机构工作内容和范围、审计准则等方面对中国和美国的国家审计制度进行了比较[6]。刘威和周恺(2007)从审计职权、审计长的任期与任免程序、审计机关组织、审计人事管理制度、经费保障、审计对象、审计重点、审计方法、结果运用、审计规范体系以及审计机关与其他部门的关系等方面对中美国家审计制度进行了比较[7]。美国联邦主计长基恩·多达罗(2013)简要介绍了政府问责署的演进历史、主要职责和应对挑战的措施[8]。陆晓晖(2015)介绍了政府问责署审计报告的要素，对提高我国审计报告的效用具有借鉴意义[9]。张军等(2017)对中美政策审计进行了比较研究，阐述了二者在审计机关定位、政策审计内容、规范化程度、审计功能等方面的差异，并就进一步做好我国的政策审计提出了建议[10]。审计署审计科研所(2018)从隶属关系、审计长任免及任期、审计职责、与地方审计机关的关系和外部监督机制等方面，对美国、英国、澳大利亚和加拿大这四个立法型审计体制的国家审计制度进行了比较[11]。以上研究成果中，有的从整体上对美国的国家审计体制、审计职权、审计机关组织、审计法规制度等要素作了一般性介绍，在研究的深度上尚显不足，有的就其中的一两个方面作了深入分析，但无法使读者从宏观上了解美国国家审计制度的概貌和沿革。有的研究成果已经较为陈旧，无法反映近年来审计制度新的发展变化，有的参考的二手资料较多，缺乏对第一手资料的分析研究。

为此，本文拟在研究的广度和深度上取得平衡，既要通过对审计制度各个构成要素的情况介绍来描绘出美国国家审计制度的全貌，还要努力挖掘塑造影响国家审计制度的环境土壤和逻辑基础，这样才能为进一步完善我们的国家审计制度提供有益借鉴，避免对制度刻板的学习和模仿。下面分别从审计机构历史沿革、组织架构及规模、主要职责和权限、主要工作产出、审计程序以及审计法规制度体系等方面对美国国家审计制度作简要介绍。

二、美国国家审计机构

政府问责署是美国联邦政府的最高审计机关，隶属于美国国会，是一个独立的非党派机构，通常被称为“国会看门狗”。政府问责署的前身是于1921年设立的美国会计总署(General Accounting Office, GAO)，虽然其名称中有“会计”而非“审计”二字，但其自建立起就作为隶属于国会的履行审计监督职能的专职机构而存在，是联邦政府的最高审计机关①。政府问责署作为立法分支的组成部分，其使命任务在于帮助议会有效履行宪法责任，帮助联邦政府改善绩效和确保问责，为议会提供客观公正的、基于事实的、超越党派和意识形态的具有时效性的信息。“问责、正直和可靠”是政府问责署的核心价值理念。

1.政府问责署的历史沿革

从审计内容的演变上看，政府问责署的发展历程大致可以划分为凭证审核时期、综合审计时期、绩效审计时期和全面问责时期四个阶段。

(1)凭证审核时期

政府问责署的前身会计总署根据1921年颁布的《预算和会计法》的相关规定设立。虽然美国国家审计的历史可以追溯到第一次大陆会议时期，但在那时乃至建国之后的很长一段时期内，审计都是作为财政系统的组成部分而存在，并未成为一个独立机构。参加第一次世界大战使得联邦政府的支出、税收和债务都急剧增长，既有财政体制在支出控制、信息反馈等方面的不足显露出来，亟待作出改革。为此，国会制定颁布了《预算和会计法》，要求总统负责编制联邦政府的年度预算并加强财政问责。该法案将过去由财政部担负的审计职能交给了新设立的会计总署，同时明确会计总署是独立于行政分支的联邦政府机构，会计总署的行政长官是主计长。会计总署还编有主计长助理1名，主计长和主计长助理都经过参议院提名和同意，由总统任命，任期为15年，不得连任，非因法定事由不得免职，且免职需由参议院和众议院作出联合决议方可生效。

从会计总署成立到《预算和会计程序法》颁布的这段时期被称为凭证审核时期。会计总署成立后，其工作特点是以控制为导向，主要精力集中于检查政府支出的合法合规性，其中对会计凭证的审核占了会计总署很大一部分工作量。随着财政经济的增长，会计总署的工作负荷也随之加重。1921年会计总署成立时，只有1708名全职员工，到1940年时已经有5195名。第二次世界大战使得美国联邦政府财政支出进一步显著增长，需要会计总署审核的凭证的数量也呈爆发式增加。会计总署的全职员工数量于1946年达到历史最高点，共有14904名之多[12]。当时会计总署对凭证的审核方式主要是事后审计(post-audit)，各联邦政府机构的官员在相关资金支付后将凭证送至会计总署审核。第一任主计长麦克卡尔(McCarl)曾试图建立起事前审计(pre-audit)方式，以增强会计总署对财政资金的控制，解决事后审计方式下已经支付的资金难以追回的问题。但由于凭证数量巨大和审计人员十分有限，会计总署只能对其中的部分凭证实施事前审计，这一做法也随着麦克卡尔的卸任而被终止。

(2)综合审计时期

第二次世界大战之后，会计总署的审计监督职能由单纯的合法合规性审计向经济性、效果性延伸，《政法公司控制法》《立法机构重组法》《预算和会计程序法》等一系列法案的颁布使会计总署的职能得到进一步拓展。1945年颁布的《政府公司控制法》明确会计总署负责对联邦政府全资公司、合资公司的财务活动进行审计监督，主计长应当于下一财政年度的1月15日之前将审计报告提交国会，同时将报告副本抄送总统、财政部长和相关联邦政府公司。为此，会计总署专门成立了公司审计处并雇佣人员开展联邦政府公司审计。1921年颁布的《预算与会计法》虽然明确了会计总署独立于行政分支，但并未明确会计总署和立法分支的关系。国会为了通过加强对审计权的控制进而实现对联邦财政权力的控制，于1945年颁布了《政府机构重组法》，其中第7条明确本法案所指的机构不包括美国主计长和联邦会计总署，美国主计长和联邦会计总署属于立法分支的组成部分。《政府机构重组法》厘清了最高审计机构的隶属关系，从而明确了美国采取的是立法型的审计体制。由此开始，国会加强了对会计总署的控制，甚至直接介入会计总署内部机构的设置。

1950年颁布的《预算和会计程序法》是1921年《预算和会计法》之后对于政府预算、会计和审计而言最为重要的一部法律。杜鲁门总统在签署《预算和会计程序法》时表示，该法案是三十年来预算和会计领域最为重要的立法，其中预算条款精简和优化了联邦财政预算的形式，为更好地评价联邦政府开展的项目和活动奠定了坚实基础；其中会计和审计条款首次通过立法固化了联邦政府的会计、审计和财务报告职责，并就建立统一的会计制度以促进联邦政府机构的整合明确了目标和原则[13]。《预算和会计程序法》赋予了会计总署规定行政机关会计制度权，同时明确了会计总署开展内部控制审计的职责，促使审计模式由对逐笔账目的审核向对政府机构财经管理和内部控制的综合审计(comprehensive auditing)转变。综合审计旨在对公共财政资金使用的充分性、合法性、合规性、效率性等作出全面的检查。1952年，会计总署印发了《综合审计指南》，对审计职责权限、审计目标、审计策略、审计标准以及对不同类型管理活动的具体审计方法等作出了具体规范[14]。尽管在50年代末期，会计总署不再使用综合审计这一概念，但综合审计的思路和方法构成了后来的以计划审计为代表的绩效审计的基础。

(3)绩效审计时期

20世纪60年代开始，会计总署进入了以计划审计为代表的绩效审计新阶段，通过对联邦政府计划实施情况的评估来考察其经济性、效率性和效果性。1967年颁布的《经济机会法》赋予了主计长对相关计划和活动进行审计的权力和向国会报告的职责，同时赋予了主计长召开听证会、获得证词、获取必要的信息、雇用人员等权限，为计划审计的开展奠定了法律基础。1970年颁布的《立法改组法》进一步明确，参议院或众议院的任一委员会或两院联合委员会可以要求会计总署对任一联邦机构的任一计划或活动开展审计，使开展计划审计成为会计总署的一项法定职责。1974年《国会预算与扣留控制法》进一步明确会计总署对立法相关的计划实施审计的职责，以及对联邦机构出具的计划审计和评估结果进行再评价的职责。为保障会计总署更好地开展计划审计工作，《国会预算与扣留控制法》还授权主计长可以在会计总署内部建立一个计划审查和评价办公室，以及可以最多聘用10名专家，最终会计总署在该法案的授权下设立了计划分析处(Program Analysis Division)。1974年《会计总署法》将会计总署的凭证审核职能完全剥离出来，交给相应的联邦机构。1978年《监察长法》明确了各联邦机构应当设立监察长办公室，加强内部审计监督和对违法犯罪行为的调查。这两部法案的颁布使得会计总署能够将更多的精力集中于开展绩效审计，而合法合规性审计任务则更多地交给各联邦机构的监察长办公室去完成。尼克松执政时期，联邦政府致力于加强对计划的管理，审计工作标准化也是联邦政府的努力方向之一。为此，预算局和会计总署于1970年达成了共同制定一部政府审计准则的协议。1972年，主计长发布了第一版的《对政府机构、计划、活动和功能的审计准则》，随后更名为《政府审计准则》，即俗称的“黄皮书”。这一时期，为有效满足开展以计划审计为代表的绩效审计需要，会计总署开始聘用自然科学和社会科学领域专家、计算机专家，以及医疗健康、公共政策、信息管理等诸多领域的专业人员。

在计划审计得到广泛开展的基础上，一系列新的法案的制定颁布进一步强化了会计总署的绩效审计职责。1990年《首席财务官法》要求在联邦政府的每个行政部门设立一名首席财务官，以加强联邦机构的综合财务管理，明确联邦机构需要编制年度财务报告并接受审计监督。1993年《政府绩效和成果法》，强调联邦政府有责任精明地使用资源并实现项目目标，要求政府部门制定计划并自行考核计划的实施情况，并基于考核情况做出是否进一步拨款的决定，并把绩效情况通报国会和向公众公开。该法案的颁布强化了立法机构对联邦政府行政机关绩效的监督控制，明确了会计总署代表国会履行绩效监管的职责，且明确了包括绩效战略、年度绩效和项目绩效等多维度的绩效管理思路，为会计总署加强对联邦机构的绩效监管提供了具体指引。2000年《监管真相法》还授权会计总署代表国会对具有重要经济影响②的法律法规进行审查和评价，但这一审计业务由于缺乏资金支持而未能得到开展[15]。

(4)全面问责时期

尽管2004年颁布的《会计总署人力资本改革法》的主要立法宗旨和内容在于指导会计总署进行人力资源管理改革，但法案中第8条的更名条款决定了该法案在联邦审计机构发展历程上的里程碑地位和将会产生的深远影响。该法条规定，美国会计总署从此更名为美国政府问责署。为此，时任主计长沃克作出解释，历经83年的发展，该联邦机构角色已经发生了显著转变，原先的名称“会计总署”已无法和其功能作用相匹配。尽管该机构仍是美国政府综合财务报告的主要审计方，但财务审计仅占到其工作量的15%左右，该机构的主要工作包括对政府在国内外广泛的计划和活动进行计划评价、政策分析、提供法律意见和作出法律决定。如今该机构已经成为拥有3200多名雇员的现代化多学科领域的专业服务组织，其职员包括经济学家、社会科学家、工程师、律师、保险精算师、计算机专家以及从医疗到国土安全等众多领域的专家。当前该机构出具的大多数蓝皮报告的内容已经超出了联邦资金是否被适当地使用这一问题，而是更多的关注联邦计划和政策是否实现了其目标并满足了社会需要。该机构不仅要审查政府日常运行的有效性，而且需要对可能发生的问题在其演变为危机之前向政策制定者和广大公众发出预警。总而言之，评估政府的绩效并使其对结果负责是该机构当前的核心职能，因而该机构名称由会计总署更改为政府问责署[16]。

这一阶段，国会先后制定颁布了一系列法案，进一步丰富和拓展了政府问责署的职责任务，更加明晰了政府问责署对联邦机构全面问责的角色定位。2009年，为应对全球金融危机的影响，美国国会颁布了《复苏与再投资法》，计划未来十年共投入7872亿美元用于刺激经济复苏，同时明确了政府问责署对相关资金和合同的监管职责。2010年，国会还赋予了政府问责署对联邦政府机构设置情况进行审查和评价的职责，旨在通过审计揭示联邦机构职能上的重叠和碎片化问题，为进一步优化联邦机构设置提出专业化的建议。当前，政府问责署作为隶属于立法分支的专门问责机构，在服务国家治理中发挥了重要作用，其审计内容涉及到联邦机构运行管理的方方面面。政府问责署通过提供专业化的监督服务，促使联邦政府努力成为一个廉洁的政府、负责任的政府和公开透明的政府。

2.政府问责署的组织架构及规模

随着国家审计制度的不断发展，政府问责署的组织架构和规模也随着审计职能的变化而变化。从组织架构上看，成立初期的政府问责署只有主计长及其领导下的7个部门[12]，当前政府问责署已经是最大的国会下属机构，采取矩阵式扁平化管理，由主计长、总法律顾问、首席运行官、首席行政官兼首席财务官构成执行委员会，首席运行官负责管理15个涉及不同审计领域的任务组。政府问责署作为国会辅助机构，除了高级行政官员外，没有严格意义上的“编制”概念，联邦政府通过预算控制其机构规模。当前，该机构的雇员总数保持在3200人左右，其中71%的雇员编配在位于华盛顿的总部，剩余人员被派遣到华盛顿之外的11个派驻审计机构[17]。2019年，该机构的总预算为7.02亿美元，其中工薪福利支出占81.5%，信息技术服务及设备支出占8.4%，其他设施设备支出占5.3%，非信息技术的合同服务支出占1.9%，其他支出占2.9%[17]。当前，政府问责署已经实现战略规划和财务管理、绩效管理的高效融合，每年的运行成本能够分解到各个战略绩效目标上，使得该机构的绩效情况一目了然[17]。

3.政府问责署的主要职责

政府问责署作为联邦政府最高审计机构，同时也是国会的辅助机构，其主要职责包括以下7个方面：(1)对联邦政府的政策、计划、运行和绩效进行评价；(2)开展管理审计和财务审计，以检查公共资金使用的合规性、效率性和效果性；(3)对是否有违法或不当行为的发生展开调查；(4)分析联邦政府的财政资金使用情况；(5)针对相关机构对适用法律的遵循情况出具法律意见；(6)开展政策分析；(7)为国会有效履行监督、拨款、立法及其他职能提供其他的辅助支持工作[18]。为履行其反舞弊职能，政府问责署专门设有反映政府舞弊、浪费和管理不善等问题的举报电话。此外，美国主计长还有任命某些与医疗卫生相关的委员会成员的法定职责，包括卫生信息技术咨询委员会(HITAC)、医疗补助和儿童健康保险计划支付委员会(MACPAC)、医疗保险支付咨询委员会(MedPAC)、以病人为中心的成果研究所(PCORI)的理事会、方法委员会，以及以医师为中心的支付模型技术咨询委员会(PTAC)。

其中职责(5)和职责(7)涉及到出具法律意见或决定，具体包括以下四项内容：一是根据《国会审查法》，在联邦机构制定的重要法规生效之前，就法规制定过程的合规性发表意见；二是根据《联邦空缺改革法》，对联邦机构职位空缺情况发表法律意见；三是根据联邦拨款法，根据国会要求提交联邦官员是否应对某项公共资金使用中存在的问题负责的法律决定；四是对供应商竞标投诉的法律决定。

4.政府问责署的主要权限

政府问责署的主要权限包括检查权、调查权、建议权、报告权、作出法律决定权，此外主计长还有主持宣誓仪式权。在检查权方面，政府问责署有权向有关机构取得与其工作相关的各种文件资料，包括向任何公职人员索取有关资料、调阅相关档案，如果有关机构不予配合，政府问责署可以通知其上级主管部门责令其提供，或者向法院提起民事诉讼，通过法院签发传票索取和调阅。政府问责署还有权派审计人员前往联邦机构去现场检查经费账目、物资资产和信息系统，如果受到阻碍同样可以向法院提起诉讼。在调查权方面，政府问责署有权进入所有联邦政府部门和公共机构进行调查和访谈，还可以传唤有关人员到审计机构接受质询，获取审计所需的信息，有关人员不得拒绝。在开展舞弊审计或调查时，政府问责署还可以使用特殊的侦查措施。在建议权方面，政府问责署有权就审计发现的问题向相关机构提出改进建议，相关机构须在一定的时间内书面作出回应，回应内容将作为审计报告的附件。相关机构可以采纳政府问责署提出的审计建议，也可以不采纳，但必须向国会作出说明。政府问责署专门建立了一个数据库，用来记录和跟踪审计建议的贯彻执行情况。以四年为限，当前政府问责署提出的审计建议的有效执行率等达到75%左右。在报告权方面，政府问责署有权向国会及其下属委员会提交审计报告，并将审计报告对全社会公开。当前，根据相关联邦法律的规定，公开审计报告不仅是政府问责署的一项重要权限，同时也是其法定责任，除了被定为含有机密信息或受控非机密信息的审计报告不对外公开外，所有审计报告均通过多种形式对外公布。含有机密信息的审计报告在编号结尾用字母C表示，含有受控非机密信息的审计报告在编号结尾用字母CU表示，对于不对外公开的审计报告，政府问责署在一个单独的网页上列出这些报告的编号、标题、完成日期等信息③。想要获取受控非机密类别审计报告的国会议员或国会工作人员，可以通过电话或邮件向政府问责署下属的国会关系办公室(Congressional Relations Office)索取。2019财年，被政府问责署定位机密级的审计报告共17份，定为受控非机密级的共23份，二者一共只占全年审计报告总数的6.5%。为向社会公众提供尽可能多的信息，对于一些被定为机密级或受控非机密级的审计报告，政府问责署会公开发布一份脱密版本的审计报告。在做出法律决定权方面，政府问责署可以就供应商提交的投标申诉作出法律决定，还可以就国会和联邦机构关于公共资金的使用和问责情况作出法律决定，包括对可能违反《反超支法》的情况作出裁定。对相关法律决定不服的，可以再次提出申诉，或者通过提起诉讼救济。在主持宣誓仪式权方面，法律规定主计长可以在审计或清算账目时主持宣誓仪式，以确保所取得证词的可靠性。

虽然法律赋予了政府问责署最广泛的检查和调查权限，但在实际工作当中，隶属立法分支的政府问责署有时候会跟隶属行政分支的联邦政府机构就获取资料权产生冲突。在著名的沃克诉切尼案(Walker v.Cheney)中，时任主计长沃克在要求国家能源政策工作小组(National Energy Policy Development Group, NEPDG)提供资料遭到拒绝后，行使了法律赋予主计长的控告权，向哥伦比亚地区上诉法院对国家能源政策工作小组主任、时任副总统切尼提起诉讼，要求切尼配合政府问责署提供相关资料。虽然上诉法院最终驳回了沃克的上诉请求，且沃克也没有再向联邦最高法院提起上诉，但该判例引起了关于审计权和行政机构保密权力关系的讨论。此后，国会议员曾多次启动立法程序，试图进一步强化政府问责署的获取资料权，但均未能获得通过。2008年《政府问责署改进法案》曾试图加强主计长的以下三项职权：(1)获取联邦机构履行职责相关的记录的权力，包括采取民事诉讼的手段；(2)通过与官员及雇员的谈话获取有关该机构职责、职权、组织架构、有关活动及财务业务信息的权力；(3)让证人宣誓的权力④。该法案还进一步提出，《社会保障法》《联邦食品、药品和化妆品法》《哈特-斯科特-罗迪诺反托拉斯改进法》等一系列法律的任何规定均不得解释为对主计长职权的限制，明确了主计长对卫生与公共服务部、司法部反托拉斯司局和联邦贸易委员会这三家具体机构的获取资料权[19]。《政府问责署改进法案》未获通过，于2010年、2011年、2013年再度被提出，在内容上作了细微调整，但一直未能实现立法。2016年，该提案的名称更改为《政府问责署权限和监督法案》，在内容上已经做出了一定的让步，但仍未能通过立法。直到2017年，《政府问责署权限和监督法》通过两院的立法程序并最终由总统签署成为法律。《政府问责署权限和监督法》最终明确，会计责任署有权在审计、评价和调查活动中获取联邦机构履行职责相关的记录，包括采取民事诉讼的手段迫使其提供，同时明确《社会保障法》中的任何规定均不得解释为对主计长职权的限制[20]。

政府问责署对审计权限的争取还集中体现在情报监督领域。对情报领域实施监督本身是国会作为立法机关的一项职责，国会情报委员会专门负责管理与情报有关的事务，由于会计总署隶属于国会国土安全与政府事务委员会管辖，两个委员会之间存在着一定的权力争夺，造成会计总署一直未能将审计监督范围覆盖到情报领域。“911事件”之后，国会开始努力解决会计总署和情报委员会在情报监督上的管辖权纠纷，努力通过立法明确会计总署的情报审计监督职能。2006年，民主党众议员汤普森(Rep.Thompson, Bennie G.)向众议院提交了《情报体系审计法案》的立法提案，要求通过立法重申主计长对情报体系所有财务业务、计划和活动进行审计和评估的职权，同时要求相关情报机构与之配合，提供审计和评估所需要的资料信息[21]。2007年，该法案再次由民主党参议员李硕(Sen.Akaka, Daniel K.)、民主党众议员汤普森分别提出，均未能获得通过。2008年2月，时任主计长沃克在向参议院所作的题为《政府问责署能够协助国会和情报体系推动管理改革计划》的证词中声明，政府问责署的情报审计工作将完全在情报委员会的领导下进行，政府问责署将以情报委员会助手的身份帮助其开展情报监督工作，而不会对情报委员会的监督权力构成侵犯，即使是自主实施的或者应国会其他委员会要求实施的涉及情报体系的审计项目，政府问责署也会告知国会情报委员会，并不会对国会情报委员会的管辖权构成威胁[22]。2009年，该法案再次被提交众议院，但仍未被通过，但经过国会相关议员的努力，2010年《情报授权法》最终规定，国家情报总监⑤应当通过制定书面指令来指导主计长对情报体系所掌握信息的查询权限，算是政府问责署和国会情报委员会以及行政分支在立法上的折中[23]。2014年，众议员麦考尔(Rep.McCaul, Michael T.)还曾向众议院提交《情报体系监督法案》的立法提案，提出在2010年《情报授权法》的基础上，进一步明确主计长在情报领域的获取资料权，要求相关机构配合主计长开展监督，尽可能及时而广泛地提供所需要的信息，要求对相关法律中关于主计长获取资料权的限制采取“窄式解释”，当无法向主计长提供相关资料时，应当及时向国家情报总监、主计长以及国会作出书面说明，这一法案同样未能获得通过[24]。

5.政府问责署的主要工作产出

根据政府问责署2019财年的绩效报告，该机构全年共出具了617份审计报告，97份国会证词，处理了约2200起投标申诉，做出了约600件法律意见和法律决定，提出了1607条建议，帮助联邦政府在运行管理方面取得了共1418项改进，通过审计共取得了2147亿美元的财务效益，平均每1美元的经费投入产生338美元的回报，审计建议的被采纳率为77%⑥。从年度绩效报告中可以看出，在文书形式上，政府问责署的主要工作产出包括审计报告、国会证词以及法律意见和法律决定三种类型[17]。

(1)审计报告

审计报告是政府问责署工作成果的最主要表现形式，除了被定为机密级和受控非机密级的审计报告外，其他所有的审计报告都公开发布在政府问责署的网站上，可以被公众查阅和下载。这些审计报告短则十几页，长则上百页，由封面、摘要页、目录、正文和附录构成，信息含量十分丰富。附录中通常包含了关于审计目标、审计范围和审计方法的说明和被审计单位的意见等相关资料。以GAO-17-445号绩效审计报告《应采取行动应对寨卡病毒爆发带来的挑战》为例[25]，该报告一共96页，审计报告图文并茂，直观地展示了政府问责署如何应国会要求就联邦层面的重大问题开展独立研究和评估，揭示管理中存在的问题进而提出审计建议的过程。审计报告的摘要页简要说明了政府问责署为什么要开展这一审计项目，审计中发现的主要问题，以及提出的对策建议。该绩效审计是政府问责署应国会众议院高级官员要求开展的，旨在对联邦机构应对寨卡病毒方面所取得的进展和面临的挑战进行评估。审计项目于2016年6月开始，于2017年5月完成，大概持续了一年的时间。在审计过程中，政府问责署主要审查和评价了三个方面的内容：一是当前联邦机构在寨卡病毒流行病学方面已知和未知的相关信息，以及开展疫情监控和流行病学调查方面面临的挑战；二是当前不同检测手段的特征，生产厂商和检测用户面临的困难，食品药品监督管理局和疾控中心对其各自机构沟通程序的遵循情况；三是当前可用的蚊虫控制方法的优缺点，联邦机构在支持蚊虫控制方面存在的困难。通过审计，政府问责署提出了五条审计建议，相关机构也作出了回应。该审计报告的附录包括参加政府问责署主持的专家研讨会的人员名单，政府问责署开展这一绩效审计项目的审计目标、审计范围和审计方法，被审计单位的回复函，寨卡病毒病例的认定标准，获得紧急使用授权的寨卡病毒分子诊断检测方法标签中包含的绩效信息，蚊虫消杀控制相关的法规，与这一审计项目相关的由政府问责署发布的其他审计报告和证词等。

(2)国会证词

国会证词是政府问责署仅次于审计报告外的第二大主要工作产出。相对于提出审计项目申请而言，要求政府责任署出具国会证词具有更严格的条件，只能由国会委员会或小组委员会的主席采取书面方式提出。政府问责署会尽量满足出具国会证词的申请，但是如果相关要求与该机构的核心价值观或相关准则存在冲突时，或者证词的内容中包含另一审计申请方想要暂时限制公开发布的信息时，政府责任署可以拒绝。与审计报告相同，政府责任署撰写国会证词的过程同样要遵循相关的审计准则。相对审计报告而言，国会证词在形式上更加灵活，有的绩效审计项目从开始实施到最终公开发布审计报告要持续一年左右的时间，而在这期间之内政府问责署可能会应国会要求就审计的进展情况和初步发现的问题出具证词。以GAO-16-470T号国会证词《关于寨卡病毒爆发的初步观察》为例[26]，该证词的申请方和上面提到的GAO-17-445号绩效审计报告的申请方都是众议院下属的同一个委员会，证词只是向国会提供政府责任署对寨卡病毒疫情的初步看法，发挥了政府责任署最为最高审计机构的信息服务功能。政府责任署于2016年2月开始着手准备，由政府问责署的首席科学家佩森斯(Timothy M.Persons)于3月2日在众议院监督和调查小组委员会与能源和商务委员会召开的听证会上作证。虽然政府责任署准备国会证词的过程同样遵循审计准则的要求，但与绩效审计相比，证词所提供的只是初步的概要信息，政府问责署有时候不在证词中提出意见建议。此外，有的证词反映了政府问责署对某一领域问题的了解和看法，可能是对该机构之前一系列审计项目结果的综合反映，相对于审计报告而言更具宏观性、战略性。以GAO-19-635T号国会证词《国家在抵御生物威胁上面临的长期挑战》为例[27]，该证词就是在政府问责署从2009年到2019年发布的一系列绩效审计报告等成果的基础上形成的。

(3)法律意见和法律决定

出具法律意见和作出法律决定也是政府问责署的职能之一，其中作出法律决定职能具有悠久的历史。政府问责署的前身会计总署对拨款法案作出法律决定的做法也可以追溯到19世纪中叶，对供应商投标申诉作出法律决定的做法也肇始于会计总署成立初期。政府问责署出具的法律决定包括以下几类：一是针对供应商投标申诉(Bid Protests)的法律决定；二是针对拨款法案的法律决定；三是对联邦法规制定过程合规性的法律意见；四是对联邦机构职位空缺的法律意见。政府问责署下属的总法律顾问办公室(The Office of General Counsel, OGC)负责向国会及其委员会、议员提供法律意见，以及对负有责任的官员出具法律决定。

第一，针对投标申诉的法律决定。美国联邦法规制度规定，凡是涉及联邦机构的合同，未中标人不仅可以通过诉讼程序救济，还可以向政府问责署提出投标申诉。从1926年起，政府问责署的前身会计总署就开始处理投标申诉[28]。相对于向法院提起诉讼而言，向政府问责署提出投标申诉的费用更低，而且不需要聘请律师，同时能更快作出裁定。政府问责署通过电子申诉登记系统(EPDS)这一信息化平台来对供应商投标申诉进行全流程管理，但包含机密信息的申诉需要单独联系政府问责署进行处理。当政府问责署受理了投标申诉后，可以要求作为被申诉方的联邦机构提交一份关于该招投标情况的详细书面报告，提供与此次招投标相关的全部文件资料，阐明该机构所作决策的法律依据和具体考虑等。如有必要，政府问责署可以采取面对面、电话或视频会议的形式就投标申诉召开听证会。考虑到召开听证会将增加投标申诉的费用，申请召开听证会的一方(可以是申诉方、被申诉方或者政府问责署本身)需要在书面申请中详细阐述召开听证会的必要性，以及政府责任署需要详细审查的主要事实和法律争议。如果政府问责署决定就投标申诉召开听证会，通常还会在正式听证会前召开一个有各方当事人参加的预先会议，讨论确定听证会的讨论范围、出席听证会的证人、听证会的时间和地点以及其他程序性事宜。如果投标申诉得到支持，政府问责署将会在投标申诉决定中向联邦机构提出纠正错误做法的意见。如果政府问责署在投标申诉决定中提出了纠正意见，相关联邦机构需要在60日内向主计长报告相关意见是否得到有效执行，如果联邦机构拒绝执行纠正意见，主计长将向国会报告，交由国会来处理。政府问责署每年会就全年处理投标申诉情况向国会单独报告。从2019年度的报告看，全年一共受理了2198件投标申诉，办结了2200件，其中涉及到作出投标决定(支持或否决)的有587件，得到支持的有77件，占比13%，全年内召开听证会的申诉案件只有21起，仅占全部数量的2%[29]。

第二，针对拨款法案的法律决定。政府问责署的总法律顾问办公室负责就联邦机构对拨款法案的遵守情况作出法律决定。政府责任署需要在法律决定中指出联邦机构在资金使用方面存在的问题，同时还需要对造成公共资金损失负有责任的官员提出解除职务等处理意见。虽然在名称上叫做法律决定，但这一文书并不直接对相关联邦机构产生法律效力，而是要依靠国会的相关职权作为保障，政府责任署只是从专业角度向国会提出意见。

第三，针对联邦法规的审查意见。根据《国会审查法》规定，联邦机构在制定法规时必须提交国会两院和政府问责署审查，国会有60天的时间来审查法规内容并决定是否行使否决权。并非所有的联邦法规都需要履行国会审查程序，《国会审查法》只对可能产生的年度经济影响在1亿美元以上的以及具有其他方面重大影响的联邦法规作出硬性要求。根据《国会审查法》的规定，政府问责署需要就联邦机构的法规制定过程的合规性发表意见，而不针对法规的内容和质量发表意见。政府问责署需要在法规提交后的15日内向国会两院提交审查意见。政府责任署的审查意见并不具有法律约束力，只是向国会阐述该机构的观点，最终决定是否否决联邦法规的是国会两院作出的联合决议。

第四，针对联邦机构职位空缺的审查意见。根据《联邦空缺改革法》规定，当发生联邦机构职位空缺时，代理官员的代理任期不得超过210天。该法案要求，当联邦机构出现职位空缺时，应当立即向国会和主计长报告职位空缺信息，当代理官员的任期超过法定期限时，主计长应当向总统、国会委员会以及人事管理办公室报告。以政府问责署2020年1月27日出具的B-331540号法律意见为例，该机构报告了美国进出口银行监察长的任期违反了法律规定[30]。虽然对联邦机构职位空缺的合规审查内容十分简单，并不能体现出政府问责署作为最高审计机构的专业性，但作为联邦法律赋予的职责之一，该机构的总法律顾问办公室至今仍在开展这项审查业务。

三、美国国家审计程序

美国政府问责署既是国家最高审计机构，又是隶属于立法分支的专业服务机构，在国家审计程序上既有与其他国家的共通之处，在某些方面又独具特色。整体上看，美国国家审计程序包括提出审计申请、承接审计项目、开展审计工作、征求机构意见和发布审计报告等环节。

1.提出审计申请

美国政府问责署作为立法分支的组成部分，除了根据法定职责开展的和主计长认为有必要开展的审计工作外，该机构只应国会的要求开展审计工作。国会议员可以通过电子邮件的形式向政府问责署国会关系办公室提出审计申请，审计主题应当符合议员所属的委员会或小组委员会的管辖范围。国会高级官员和各委员会、小组委员会主席及其高级官员提出的审计申请将会被优先受理，其中国会高级官员包括临时议长、参议院多数党领袖、参议院少数党领袖、众议院议长、众议院多数党领袖和众议院少数党领袖。当议员提出的审计申请超出了其所属委员会或小组委员会的管辖权时，政府问责署鼓励通过国会内部不同委员会之间的沟通来解决管辖权问题。通常情况下，政府问责署不会向他方提供审计申请书的副本，但会向提出审计申请的一方披露其他想要获得申请书副本的机构或个人。只有当审计申请书中包含了对被审计单位向政府问责署披露其他受限制信息的授权时，政府问责署才会向被审计单位提供一份审计申请书的副本。

在政府问责署每年的审计工作计划中，在主计长职权范围内安排的审计项目只占该机构全部工作任务的一小部分。这类审计项目通常关注的是可能对国家未来产生影响的重大议题，以及受到国会广泛关注的跨领域的议题。为更好地服务于国会，政府问责署的高级官员还会定期与国会高级官员沟通，以对审计工作进行更合理的优先顺序安排，从而为国会提供更具时效性的信息。

2.承接审计项目

当收到审计申请后，政府问责署需要综合考虑其审计职权、胜任能力等因素，以决定是否承接这一审计项目。政府问责署通常需要考虑以下因素：(1)根据联邦法律规定，该审计项目是否符合其审计职权范围，其获取资料的权限是否受到法律限制；(2)该审计项目是否与其职业准则及核心价值观存在内在冲突；(3)审计资源和对成本效益的考虑；(4)是否有其他政府机构(如监察长办公室)正在或者将要对这一事项开展审计或调查；(5)该事项是否涉及尚未作出判决的司法程序。

当审计内容涉及到联合国、世界银行、国际货币基金组织等多边机构的工作时，政府问责署可能需要取得该机构高级官员的授权。政府问责署作为联邦机构，通常不会将仅限于地方政府的事项纳入审计范围，除非承接该审计项目能够促进联邦层面的立法，或者该事项由联邦政府提供资金支持。当政府问责署需要开展联邦层面的绩效评估、重新审视联邦政府的职能作用、确定某一实践领域的最佳方案或者学习借鉴地方政府在处理某一问题的经验时，也可能对地方政府的相关事项实施审计。收到审计申请书后，政府问责署会在10个工作日内告知申请是否被接受，如被拒绝还会告知具体理由。如果审计申请被接受，政府问责署还会告知申请者完成审计工作所需要的大致时间。

3.开展审计工作

当政府问责署决定承接审计项目后，将会根据审计机构的人力、时间等审计资源情况，将审计项目分配给具体的审计组。承接审计项目后，政府问责署可能还会跟审计申请方进一步沟通审计需求和对这一审计项目的理解，从而为有效完成审计工作奠定坚实基础。审计组在开展审计工作前，会与政府问责署的有关专家及审计利益相关方共同研究确定审计方法。在这一阶段，根据具体的审计业务类型，审计组将严格遵循《政府审计准则》开展审计工作，加强对审计项目的全过程质量管控，确保能够准确地查找和揭示问题，得出恰当的审计结论，提出有针对性和可操作性的审计建议。这一阶段的工作通常需要3个月的时间完成。在审计过程中，政府问责署还会应审计申请方的要求提供审计项目简报，披露审计工作的进展情况、初步发现的问题等简要信息。

4.征求机构意见

在完成相关的质量控制程序后，政府问责署会将审计报告草稿发送给被审计单位征求意见，同时将副本抄送给审计申请方。被审计单位需要在一个月之内对审计报告草稿进行审查，并就审计发现的问题和提出的审计建议作出回应，被审计单位的意见将作为审计报告的附件一并公开发布。尽管审计机构有时候可能会犯一些技术性错误，但被审计单位的意见并不会影响政府问责署的意见和建议，该机构将始终保持其应有的独立性。

5.发布审计报告

政府问责署通常在收到被审计单位意见后的14天内公开发布审计报告，且会提前跟审计申请方沟通公开发布审计报告的具体日期，审计申请方有权要求暂时限制审计报告的公开发布，但这一限制最多不得超过30天。

四、美国国家审计法规制度体系

自1921年会计总署成立至今，美国国家审计制度已经走过了近100年的历史，在法规制度体系建设方面取得了丰硕成果。美国国家审计法规制度体系主要由联邦法律和部门规章两个层面构成，其中部门规章包括了政府审计准则、政府问责署制定的审计指南和审计手册、工作规程、技术方法指导和最佳实务等。

1.联邦法律层面

虽然美国是典型的英美法系国家，但随着英美法系和大陆法系的趋同，美国也逐渐重视成文法的制定，特别是在规范公权力行使方面。与大陆法系国家不同，美国宪法中没有关于审计的条款，同时也没有单独的一部法律对国家审计制度进行规范。从上面对美国国家审计制度历史沿革的分析中可以看出，美国国家审计制度由从1921年颁布的《预算和会计法》开始林林总总的一系列联邦法律共同塑造的。在美国立法模式下，任何一位国会议员可以提出立法草案，既可以是针对某一领域或某一事务的专门立法，也可以是对既有法律某一条款作出修改，甚至可以是一系列事项的打包汇总，在形式上具有较大的灵活性。为弥补这一模式带来的立法“碎片化”问题，美国从1926年开始汇编《美国法典》，将当前具有效力的法律分门别类进行系统整理。当前，《美国法典》第三十一篇“货币和财政”中第一附编“总则”之下的第七章“美国政府问责署”汇编了与美国国家审计制度相关的主干性法律，可以视为国家审计的母法，但不包括其他联邦法律中对审计机关就某一监督事项作出的授权性或义务性规定。当然，法律并不能涵盖到审计制度的方方面面，某些制度规定在实际执行中和法律条文的规定还有一定的差距。就像上文提到的审计权限，虽然法律规定了政府问责署可以根据审计需要获取所有的档案资料，不受任何限制，但在对情报领域等敏感机构和事项开展监督时，审计机关的获取资料权经常会无法有效行使。根据在英美法系的传统，联邦法院作出的一些司法判例同样也构成国家审计制度的法律渊源，一定程度上弥补了成文法的不足，二者相得益彰。

2.部门规章层面

在部门规章层面，政府问责署构建了由审计准则、审计指南和审计手册、工作规程、技术方法指导和最佳实务等构成的系统化审计规章，为审计人员规范开展审计工作提供了有效指引。当前，政府问责署采用的是2018年颁布的第8版《政府审计准则》，涵盖了财务审计、鉴证、财务报表审计、绩效审计等主要审计业务类型。财务审计是国家审计领域最传统的审计业务类型，国家审计机关在财务审计领域很早就制定了完善的规章制度以提供指导，当前最新的是2018年发布的由3卷构成的《财务审计手册》，其中第1卷主要是方法论层面的介绍，第2卷为开展财务审计提供了详细的指导，第3卷提供了对联邦会计、报告和披露的检查清单，三卷一共1200多页，涵盖了财务审计的方方面面。2009年，政府问责署还制订了《联邦信息系统控制审计手册》，为开展信息系统审计提供了有效指导。对内，该机构还汇编制订了《政策手册》和《行政事务指南》，编制了《议会工作规程》《联邦政府部门工作规程》和《国际事务工作规程》等。政府问责署还编制了《计划评价》《前瞻性政策分析》《问卷调查设计》等参考资料，为审计人员开展相关技术性工作提供帮助。政府问责署还注重在审计工作中横向对比、树立标杆，通过编制“最佳实务”为审计人员和被审计单位提供参考，《内部控制最佳实务》《成本估算最佳实务》等都是这一方面的代表性成果[4]。

五、对新时代中国国家审计制度建设的启示

虽然中美两国在政治制度、经济制度、法律制度、思想文化等方面都存在着显著差异，而且二者一个是行政型审计体制，一个是立法型审计体制，在国家审计制度上存在着显著差异，但通过对美国国家审计制度和国家审计机关历史沿革的分析研究可以发现，其审计制度背后所蕴含的一些基本理念和发展规律值得我们学习借鉴。对美国国家审计制度的分析研究，对于我们推进新时代中国国家审计制度建设具有以下几点启示。

1.深化审计制度改革，从服务国家治理现代化的高度谋划审计

从美国国家审计机关的历史沿革中可以看出，从1921年会计总署的建立至今的近100年时间内，美国国家审计始终处于改革过程中，不断地通过改革适应形势的需要，强化监督能力，拓展功能作用，发挥治理效能。从凭证审核、综合审计、绩效审计到全面问责，美国国家审计与国家治理同频共振，共同发展，二者构成一个有机整体。国家审计制度的发展演进是一个自然历史过程，综合审计、绩效审计、政策审计等一系列概念都是在审计实践中发展而来的，体现了不同时代下国家治理的需要。当前，中国特色社会主义进入了新时代，既有的国家审计制度已经无法有效满足国家治理现代化的要求，亟待进行改革重塑。审计制度恢复建立三十多年来，尽管审计监督在规范财政经济秩序、促进政令畅通、开展反腐败斗争等方面发挥了重要作用，但审计监督还是更侧重于查错纠弊，建设性作用和服务功能尚显不足，更侧重于对微观层面账目、个人、单位、项目开展监督，对体制性、系统性矛盾问题的揭示反映不足，更侧重于发现和移送处理问题线索，堵塞漏洞和事前防范不够。为此，需要根据国家治理现代化的需要，在中国特色社会主义制度建设的全局中筹划审计工作，深入推进审计制度改革，充分释放改革效能。

2.强化绩效审计运用，监督范围上由经济活动向管理活动拓展

经过近一百年的发展，美国国家审计已经由最初单一的对联邦机构经济活动的审计监督，逐渐拓展到对联邦机构各个方面管理活动的全面问责，国家审计的职能在不断被重新界定，国家审计的边界也在不断地被打破，体现了国家审计内在的价值追求。当前，虽然财务审计仍然是政府问责署的重要传统职能，但覆盖联邦机构全部管理活动的绩效审计业务已经占据了全部审计业务的绝大部分比重。当前，我们国家的审计监督还限定于财政财务收支和经济管理活动方面，对于不涉及到财务收支的管理活动则无法覆盖到，一定程度上限制了审计的工作界面。新形势下，进一步发挥国家审计的治理功能，需要进一步强化绩效审计运用，以绩效审计为抓手倒逼绩效水平和治理效能的提升。同时，还要树立问责理念，探索将审计监督范围由经济活动向管理活动拓展，突破审计的传统疆域，更好地为国家治理服务。

3.提高审计工作站位，充分发挥国家审计的宏观管理功能作用

美国实际上实行的是“内外结合”的二维联邦审计制度，政府问责署侧重于从宏观层面对联邦机构的管理活动实施监督问责，而对各个联邦机构财务管理的监督任务主要由各自的监察长办公室来完成，监察长办公室是联邦机构的内审部门，但其独立性同样有联邦法律作为保证。相比之下，当前我国国家审计机关更多的是从微观层面对违纪违法问题线索的查找、移送和处理，查错纠弊功能突出，宏观管理功能作用相对薄弱。党的十九届三中全会明确了国家审计机关是关系党和国家事业全局的宏观管理部门，为国家审计转型发展明确了基本定位。为此，要努力提高审计工作站位，突破传统的审计思路和审计模式，强化系统性、体系性、宏观性的审计监督，统筹好宏观着眼和微观着手的关系，充分发挥国家审计的宏观管理功能。

4.加强审计预警感知，坚持“查病”“治病”“防病”有机结合

美国国家审计机关是隶属于立法分支的服务性机构，更侧重于揭示问题，对接受审计监督的联邦机构没有直接的处理处罚权，主要通过公开发布审计报告来披露问题，借助立法机关权威和舆论监督对被审计单位形成威慑，促进被审计单位对问题的整改。我国国家审计机关虽然是国务院的组成部门，被赋予了一定的处理处罚权，但审计监督不能仅停留在查错纠弊和“秋后算账”的阶段，既要削减问题存量，又要努力遏制问题增量，做好常态化的经济体检，充分发挥“查病”“治病”“防病”一体的功能作用。国家审计机关要坚持问题导向，通过审计监督有效感知态势，针对财经管理领域存在的潜在性、苗头性问题，及时开出“药方”，努力堵塞制度漏洞，尽可能地将问题遏制在萌芽状态。

5.推进制度体系建设，提升国家审计工作法制化、规范化水平

美国虽然是英美法系国家，但同样非常重视行政管理方面成文法的制定，通过构建涵盖不同层级的审计法规制度体系来规范审计权的行使，确保审计工作始终处于法治轨道运行。打铁还要自身硬，国家审计机关作为专门的监督机关、问责机构，自身更要率先垂范，严格依法依规开展监督，提升审计工作的法制化、规范化水平。当前，国家审计的环境背景发生了显著变化，国家审计的职能任务也在深化拓展，《审计法》等法规制度已经无法适应审计工作的需要，亟待作出修改。为此，要加快推进《审计法》的修订工作，以此为抓手进一步健全国家审计法规制度体系，确保审计权的依法规范行使，强化对审计质量的全过程管控。

【注 释】

① 美国联邦政府机构有保留既有名称的传统，如美军著名的陆军第1骑兵师，最早组建于1921年，早已完成向机械化的转变，但在名称上仍保留过去的第1骑兵师番号。会计总署自1921年成立以来就作为联邦政府最高审计机构存在，但名称上仍保留过去作为财政部组成机构时的“会计”一词，蕴含了审计源自于会计的历史。会计总署成立以来，在后续的改革进程中也多次有人提议将其名称由会计总署改为审计总署(General Auditing Office)，但一直未被采纳，直到2004年更名为政府问责署。

② 根据《监管真相法》第3条的规定，重要经济影响是指年度影响金额在1亿美元之上，或者对经济总体、某一经济部门、生产力、竞争力、就业、环境、公共健康、公共安全等产生重要不利影响。

③ 政府问责署用于汇总受控审计报告信息的网站为https://www.gao.gov/reports-testimonies/restricted/。

④ 当前法律规定，只有在审计或结算账目时，主计长才有权让证人宣誓。该法案拟将主计长的这一职权扩大到政府问责署的包括审计、评价和调查等在内的所有工作中。在美国司法体系中，宣誓是一项具有英美法传统的制度，证人出庭时必须像总统宣誓就职一样，要手按《圣经》，发誓所说一切属实。作伪证在美国是一项重罪，因而宣誓能够对证人起到一定的内心约束作用。

⑤ 美国国家情报总监是根据2004年《情报改革和反恐法》设立的美国联邦政府官方职位，直接接受总统领导指挥，负责领导管理由16个机构组成的美国情报体系。

⑥ 指审计建议提出之后，在4个年度之内得到实施的比例。