京津冀协同发展视角下农地经营权有序流转机制研究

一、前言

2015 年4 月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，提出推动要素市场一体化改革，“包括推进金融市场一体化、土地要素市场一体化、技术和信息市场一体化等”。2020 年3 月，中共中央国务院出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，对土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化配置体制机制提出指导意见。其中，在推进土地要素市场化配置部分，提出“建立健全城乡统一的建设用地市场”、“深化产业用地市场化配置改革”、“鼓励盘活存量建设用地”、“完善土地管理体制”。这些政策意见对京津冀农地经营权的有序流转提出了要求。同时，《意见》对其他要素的市场化配置体制机制提出的指示，对京津冀农地经营权的有序流转也具有重要的参考价值。比如，劳动力要素市场化配置中提到的深化户籍制度改革、畅通劳动力和人才社会性流动渠道，资本要素市场化配置中提到的加快发展债券市场、增加有效金融服务供给，技术要素市场化配置中提到的培育发展技术转移机构和技术经理人、促进技术要素与资本要素融合发展，数字要素市场化培育中提到的推进政府数据开放共享以加快推动各地区各部门间数据共享交换等。此外，还特别对加快要素价格市场化改革、健全要素市场运行机制等出台了明确意见。在此背景下，探索构建京津冀农地经营权有序流转机制具有较强的理论意义和实践价值。

二、相关研究简要回顾

中央提出“京津冀协同发展”战略后，理论界对京津冀协同发展、京津冀一体化发展等进行了大量研究，取得了丰硕的理论成果。京津冀协同发展涵盖内容丰富、领域广泛，因此现有的理论成果也涉及各行各业。比如产业协同发展[1]、交通基础设施的协同发展[2]、教育行业的协同发展[3]、环境协同治理[4]，等等。有少数学者研究了京津冀土地市场一体化问题，比如刘勇等总结了当前京津冀土地管理一体化的问题，包括三地土地管理具体运作不同、部分地区难以实现耕地保有目标、土地资源的规划配置市场化程度不够、整体上土地管理一体化建设推进缓慢等。在此基础上提出建立京津冀土地管理与利用的协同机制、京津冀一体化的耕地保护机制以及京津冀土地资源配置的市场化机制等思路[5]；甘文霄等以供给侧结构性改革为视角研究了京津冀土地要素市场一体化的具体措施建议，包括根据京津冀地区功能定位及供给侧结构性改革的要求科学编制及修订京津冀土地利用总体规划、建立京津冀统一的城乡土地市场信息平台、完善京津冀土地法制及政策的一体化建设、建立京津冀土地协调组织和监察主体等[6]。也有少数学者关注到了京津冀协同背景下的农地流转问题[7-8]，但是相对京津冀农地经营权有序流转现实需求而言，该方面的研究还很薄弱。

三、京津冀农地经营权有序流转机制

（一）流转价值取向

京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子。《意见》将“破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平”作为其指导思想的部分内容。在此政策背景下，京津冀农地经营权流转应该确立的价值取向包括市场一体化、资源信息共享、自愿依法有偿、有效高效公平。在促进农地经营权有序流转的同时，有利于推动多方主体利益协调、保障粮食安全、促进农业生产、维护社会稳定等目标。

（二）流转平台构建

在《纲要》提出土地要素市场一体化后，京津冀三地加强了该领域的合作。比如积极建立农村产业交易平台，成立“京津冀农村产权交易市场联盟”等，为促进三地土地要素市场化一体化建设打下了良好基础。在相关政府网站专设京津冀协同发展专题窗口，实时更新三地包括土地要素市场一体化建设在内的有关内容。构建一体化的土地要素市场，需要建立覆盖京津冀三地所有土地的信息平台。经过数年实践，京津冀三地的农村产权交易平台的级别、数量、规模及服务水平基本与当地现实需求吻合。2015 年，北京农村产权交易所、天津农村产权交易所、河北省邯郸市邱县农村产权交易所、河北省承德市滦平县农村产权交易所签署了战略合作协议[9]。三地需发挥各自优势，借京津冀协同发展战略东风，有意识加强交流合作，互通有无，取长补短，进一步推动统一的农村产权交易大平台建设，共同推进京津冀地区“三农”协同发展。农地经营权作为农村集体“三资”的重要组成部分，其流转有序与否很大程度上依赖上述平台的建设水平。京津冀三地平台应及时发布农地流转地块信息、价格走势等，逐步加强技术支持、人才培养等，在将来可能形成的统一大平台基础上，京津冀农地经营权流转信息同步共享、技术与人才等要素自由流动，流转行为将更为规范有序。

（三）流转路径设计

农地经营权流转路径可以按照“提出申请——进场交易——签订合同——配套服务”主线进行。设计京津冀农地经营权流转交易主体、交易条件、交易品种、交易方式、合同的签订与解除、农地经营权抵押与担保等具体环节。比如，交易主体既要包括农村集体经济组织、承包农户等传统的农业经营主体，又要包括专业大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等各类新型农业经营主体；交易条件既要包括对交易主体的资质和意愿等规定，又要包括对交易农地权属等方面的规定，还要包括对交易行为符合有关规划等的规定；交易品种既要包括家庭承包方式获得的农地经营权，又要包括集体经济组织未发包的农地经营权；交易方式既要包括出租等传统方式，又要包括入股、托管等新型方式。

（四）流转保障机制

首先，农地确权是促进农地经营权有序流转的基础保障。2013 年初，中共中央国务院印发了《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，提出用5 年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。京津冀地区目前基本上完成了土地确权，从工作成效上看，农村土地承包经营权确权工作稳定了农村土地承包关系、推动了农业适度规模经营发展、提升了乡村治理水平、促进了农村社会稳定。其次，要严格依据“自愿、依法、有偿”原则，在法制社会和市场经济条件下，该原则是协调多方流转主体利益的基本遵循，而协调好各相关主体的利益关系是推进农地经营权有序流转的核心保障。再次，还要健全农地流转政策、规范流转行为、防范农地流转风险等[10]。最后，农地经营权流转保障机制的建立要建立在流转路径设计的基础上，同时又要呼应农地经营权流转的价值取向，即有利于推动利益协调、保障粮食安全、促进农业生产以及维护社会稳定。

四、结语

作为我国区域发展的三大战略之一，京津冀协同发展担负着疏解北京非首都功能、优化经济结构和产业布局的重要任务。农地经营权流转是实现农村地区保民生、增产值、促发展的重要手段之一。在协调发展的宏观背景下，推进京津冀地区农地经营权的有序流转，对保障三地农民增收、农业增效、农村发展具有积极作用。随着农地经营权流转实践中新问题的产生，探索如何有效推进农地经营权有序流转将是一个较为长期的话题。