乡村治理中的形式主义：生成因素与纾解之策

郑 珊，刘少华

（湖南大学，湖南 长沙410082）

形式主义作为“四风”之首，指的是一种只注重形式而忽视内容、不注重实际效果而脱离现实的形而上学的工作方法和工作作风。新中国成立以来，作风建设一直是党的建设的重要组成部分，尤其是十八大以来，中国共产党对作风建设的狠抓严控更是达到前所未有的强度。党的十九届四中全会进一步提出完善全面从严治党制度、全面净化党内政治生态，形式主义在此高压态势下虽然得到明显遏制，但其根治仍然任重道远。乡村治理中的形式主义，较社会其它领域更具集中性和隐蔽性的特点。一方面，村级组织是中央政策执行体系的末梢，村干部处在有上级没下级的特殊位置，权小责大；另一方面，乡村工作大多琐碎繁杂，村干部在执行政策中是否脱离实际、脱离群众甚至是否衍生出新的形式主义变种无法立刻显现，形式主义的这种隐蔽性让其无法得到快速甄别。因此，从乡村社会内部出发分析形式主义的生成因素具有重要的理论意义和现实意义。

一、相关文献研究梳理

学术界关于形式主义的研究，取得了较多成果，形成了不同的理论视角与学理解读。

从研究视角看，周少来[1]、刘菘[2]、林水[3]等学者从体制、哲学、文化心理结构等不同视角对形式主义、官僚主义展开了探讨；也有学者以新的理论视角对形式主义的新变种——“痕迹主义”进行了学理分析，如代凯[4]从公共组织绩效管理视角出发，认为上级部门不科学的考核制度设计与方式方法是导致“痕迹主义”产生的根本原因；盛明科[5]从行政责任的视角分析了“痕迹主义”，认为它是由行政责任观念异化与注重“痕”绩的政绩观造成的。

关于乡村治理中的形式主义研究主要集中在扶贫领域。陈辉、陈晓军[6]从内容与形式的关系角度出发，提出了形式主义生成的四大机制：工作推进机制、纵向施压与横向竞优机制、考核评估与整改机制以及规避风险机制；郭春甫[7]从政策执行角度分析了精准扶贫中形式主义的类型，并主张执行目标、执行机构、执行资源、执行人员的权力及执行自然环境是影响政策执行形式主义的关键要素；吴高辉[8]通过案例比较聚焦于以“文书生产反文书生产”为表征的形式主义悖论，并从中理解国家治理的逻辑。

综合看，以上研究视角以及理论观点对于理解和解读形式主义具有重要作用，但仍存在一些问题：首先，从数量上看，学界对乡村形式主义的研究正处于起步阶段，更多出现在主流媒体的相关报道中，缺乏深层次的学理分析，理论成果落后于现实实践；其次，从研究领域看，乡村治理的形式主义研究主要集中在精准扶贫领域，对于乡村治理中整体存在的形式主义现象缺乏宏观把握，难以上升至普遍意义；最后，从原因分析上看，在压力型体制下，过于关注体制性因素，从而忽视了乡村社会的内部性原因。因此，本文立足于乡村社会内部①本文的案例源于两个部分，一是基于《形式主义官僚主义典型案例剖析》一书中提到的典型乡村领域中的形式主义案例；二是基于2018 年8 月份在东部某省X 村调研时收集到的资料。，并从形式主义的类型及危害、生成因素以及纾解之策三个方面进一步探讨乡村治理中的形式主义难题。

二、乡村治理中形式主义的类型及危害

随着国家治理资源不断下沉，乡村治理在有序推进的同时，产生了不同程度的形式主义现象，并成为乡村有效治理的一大障碍。尽管近几年党的作风建设一直在推进，但是作为“四风”问题的重要组成部分——形式主义在乡村治理中始终层出不穷。乡村治理中的形式主义主要表现为变通性执行政策、执行政策“一刀切”、相互推诿群众需求、文件管理盛行痕迹主义等。

1.变通性执行政策

“变通”是指形式上遵从政策决策内容，但却在具体执行过程中通过目标替代的方式对政策决策内容进行重新规划[9]。对于中国这个超级大国来讲，政策变通在一定程度上具有适应复杂制度环境和社会环境的积极作用，但过多的政策变通与选择性政策执行必然演化为政策执行中的形式主义。政策执行者抵制政策，不顾政策的目标和形式，按照自己的偏好“另起炉灶”，最终导致国家在乡村社会的各种政策流于形式，难以在基层社会真正落地生根。例如，《形式主义官僚主义典型案例剖析》一书中揭露的案例：某镇食药监办主任在对所辖村群众涂某开展结对帮扶工作过程中，为应付上级检查，在涂某不知情的情况下擅自代替涂某在贫困户收入确定表上签字并按下手印，结果导致扶贫档案内容与实际收入情况严重不符。

在我国当代的政治生活中，村干部作为一线干部，是国家对接乡村社会的重要接点，处于政策执行链条的最末端，是乡村民生政策的真正执行主体。在乡村治理中，村干部往往采用“趋利避害”的方法和手段，通过采取形式主义来度过眼前的考核与危机。虽然这些利害因素往往并非长期存在，但在短期内却能对村干部自身产生重大影响，村干部在保证了短期目标完成的同时，政策执行流于形式，无形中扭曲了党中央在基层的路线方针政策，造成村民群众眼中的“国家对于农村的各项政策是好的，只不过被地方念错了经”的局面，不仅如此，形式主义行为也消耗了有限珍贵的治理资源，使治理效果大打折扣。

2.推诿村庄日常治理事务

随着国家治理资源向基层下沉，村级事务行政化特征明显，村级事务中与群众打交道的治理内容日趋减少[10]，取而代之的是层层分解的硬性任务。因此，村民的合理诉求会成为村干部眼里“不值一提”的小事而被忽略，因而经常出现对村民“小事”相互推诿的现象。2018 年7 月，在东部某省X 村的调研过程中，调研组向当地村民了解到，包括Z 姓人家在内的几家村民向村委会反映，家里改造的水厕已满没法继续使用，急需清理，村委会给出的说法是清理员（该清理员系村支书的弟弟）近几天没时间清理；村支书说自己在外地出差，可以联系L 某；村民给L 某打了几个电话始终没有回应，接通电话后说这事还是得问村支书，具体情况他不清楚……问题拖了5 天左右，最终被Z姓家孩子通过一条微博“举报信”解决了，次日一早，村支书便通知镇上的清理人员将厕所清理干净。

村干部治理村庄的合法性来源一是自上而下的国家认可，二是自下而上的村民认同[11]，国家和村民的双重授权是村级组织能顺利开展乡村治理的基石，而合法性权威需要转化为群众内心的认同感才会得到巩固。村干部对于行政事务“谨小慎微”，对于服务群众的日常事务相互“扯皮推诿”、应付了事的形式主义做法无法真正维护群众的正当利益。而村干部形式化的治理思维催生出的形式主义之风则损害了干群关系，降低了干部在群众心中的认同感，村干部治理村庄的合法性逐渐被削弱。

3.文件管理盛行“痕迹主义”

近年来，痕迹管理被广泛应用于基层治理实践中。通过文字、图片、视频等材料留有痕迹来保存相关工作的具体情况，可以呈现工作进程，督促有关部门进行科学决策，同时也有助于督查反馈之后工作经验的总结和提升。总之，痕迹管理是补充完善干部考核评价体系提高治理效能的一种手段[5]。但是在当前的乡村治理实践中，村干部将“痕迹化”简单的等同于“资料化”[12]，尽管从表面上看似乎是积极向上的推进相关工作[13]，但实质上是一种脱离实际的主观主义、形式主义。例如，X村委会听说镇上领导不久要来村里检查，将本已打印好的关于近一年的工作汇报等材料进行重新排版并多份打印。但因村里干部大多不懂电脑操作，加上财务经费不足，于是村文书便找村里懂电脑的年轻人F 帮忙整理。据F 表述，当时整理的文件种类众多，每类文件又重新打印至少6 份以上，甚至一些操作简单的如村里卫生清扫等活动也需要提供多份打印材料。对镇上打印店老板进行访谈，老板说道：“这种情况不仅仅只有X 村有，镇上的其他村也都有，一听到镇里领导来检查的风声之后，村干部便紧急行动，这个时候打印店总是最忙的。”

村干部的这种“一切工作只要材料备的齐全、精美和好看，就等于出色完成相关工作”[14]的主观想法显然混淆了痕迹管理的使用范围，对日常工作采取“一刀切”的方式留痕，让本为科学的管理方式逐渐演化为形式主义的变种。乡村治理实践中的处处留痕不仅导致实际工作中虚痕、假痕现象严重，造成大量资源空转与虚耗，降低了工作效率，而且村干部自身也深受其害——过多消耗自身的时间和精力，增加了自身的工作负担。

三、乡村治理中形式主义的生成因素

马克思主义唯物辩证法认为，内因决定外因，内因是事物变化的根据，外因是事物变化的条件，外因通过内因发生作用。造成乡村治理中形式主义泛滥的原因尽管多种多样，如，外部源于压力型体制、权小责大激励不足等等，但最突出的原因还是源于乡村内部：乡土社会文化价值取向中的“人情面子”与村民政治参与意识与能力薄弱，两者导致乡村治理工作缺乏监督；同时，村干部自身的角色矛盾、自利属性和自身能力“缺陷”等也为基层村干部的形式主义行为提供了社会土壤。

1.乡土文化中的“人情面子”取向

费孝通先生认为村庄熟人社会是差序格局的亲密社群[15]。虽然当前行政村中的熟人社会已经转变为半熟人社会，但是人情面子依然是村民在这个半熟人社会中立足的重要支撑。村民在相互信任的同时也带来了很强的舆论压力，其在街头巷尾的闲谈往往充当了乡村社会的公共舆论，使得爱“面子”的村民不得不去考虑与在意自己的行为所带来的后果。从某种程度上说，人情面子是乡土社会秩序的情理规范和非正式治理的软法规制[16]，当这种情理规范成为一种根深蒂固的价值取向之后，村民就会睁一只眼闭一只眼，对村干部的形式主义行为产生更大的包容性，结果提高了基层形式主义监管的难度。

对于村民而言，Z姓儿子将村干部的相互扯皮、推诿不作为通过微博这种新媒体渠道进行举报，Z 姓母亲得知后对其儿子进行劝告：“大家都是一个村里的，低头不见抬头见，如果被周围邻居知道这件事，显得‘多难看’”。这里反映出乡村社会中的群众对“面子”的重视程度，基于“人情面子”，哪怕村干部的作风问题已经损害到自身利益，也可以睁一只眼闭一只眼，而到最后劝说孩子，也正体现出汪永涛所讲的失去的面子大多具有可逆性[17]。Z 姓母亲为了维护其在X 村社会中的立足之地，通过劝说孩子删除微博来“补偿”之前丢掉的面子，更体现出乡土社会面子逻辑的根深蒂固。这种“面子”观导致的非正式治理的软法规制过度使用，村干部便会习以为常，并为接下来的形式主义作风提供了思维惯性。长此以往，这种不好撕破脸的“人情面子”的文化取向则成为难以监管村干部形式主义行为的一大原因，也成为村干部为人情面子而变通执行国家政策产生形式主义的原因。

2.村民政治参与意识薄弱、参与能力不足

随着乡村社会的急剧变迁，治理主体之一的村民作为乡村治理的基本因素长期处于缺位状态[18]。村民的政治参与意识不强、政治参与能力不足成为乡村治理实践中形式主义之风盛行的又一大原因。

第一，村民政治参与意识不强。农村传统政治文化在带来爱国主义、大一统、民本主义等积极影响的同时，也具有消极影响的一面，其中的专制主义、王权主义等消极思想并没有随着封建制度的消亡而消失，反而在一定程度上给当前农村政治参与带来了消极影响。专制主义从思想上压制农民参与政治的感情，阻碍农民的利益表达，养成村民“臣民”的观念。在普通农民眼中，村干部也是官，民不告官的逻辑使得村民敢怒不敢言，尤其在目前的农村社会——人口日益流失，老人、妇女和孩子的留守不利于民主观念的形成。而传统文化中的封建残留则造成了农民对权力的崇拜和依附，独立自主意识相对缺失也导致了对当前农村政治生活的漠视。对村里与公共利益相关的大事小情不关心不在乎，农民从骨子里带来的性格基因基本没有发生变化，这也为村干部形式主义行为的发生提供了条件。

第二，村民政治参与能力不足。亨廷顿认为有效的参与资源包括：充足的信息、适当的接触及金钱和充裕的时间等要素[19]（P125）。然而这几个条件在当下的乡村社会并不存在。首先，不具备充足的信息和适当的接触。在资源下乡之前，村干部因为计划生育等问题会与群众保持密切联系，群众也通过与村干部的接触获取相应的村中公共事务信息。随着国家向乡村源源不断地输送各种治理资源和在二胎政策背景下，村干部也一改往日与群众密切打交道的工作作风，而忙于跑项目以及执行国家政策和乡镇上级领导的命令，也就无暇甚至“不需要”像以往深入群众，相应的村民了解村中事务的机会也越来越少。其次，关于金钱和充裕的时间。在集体经济不发达的村庄，村民缺乏利益驱动，为了满足自身的生活需求，大部分农村青壮年选择外出务工，乡村人才流失严重，村庄个体化、原子化特征凸显，留下来的多是受教育程度较低的老人、妇女，他们对村中公共事务无力过问，对村里种种形式主义行为的监督更无从谈起。

3.村干部角色矛盾、自利属性以及自身能力存在“缺陷”

村委会的“准政府”角色，使得村干部具有官与民的双重属性；受市场经济影响，村干部谋取自身利益的属性进一步增强；随着乡村治理的深入推进，村干部能力出现“瓶颈”这三方面互相交织，共同熔铸了村干部的形式主义行为。

第一，村干部具有官与民的双重属性，即“准政府”角色与村庄利益“代表者”角色。在乡村治理的大背景下，村干部的日常工作较以往有了巨大变化，尤其是在党的十八大以后，村干部一边忙于执行中央政策以及上级领导的命令，扮演着“准政府”的角色；一边又要处理村民乡村生活中的公共事务，维持乡村社会的稳定，成为村共同体利益中的一员。村干部在村民心中不再是“凶神恶煞”一般的人物，村民与村干部之间的关系也趋于缓和。当然，变化中也存在着不变，不变的是村干部仍然是“乡村中的重要人物”，甚至在村民看来，村干部仍是村里风光无限的“官”。然而，现实却是在村民心中风光无限的“官”却不属于国家干部编制，职位升迁也不在国家公务员范畴之内，户籍大多数是在农村，身份也都是农民。所以，对于村干部来讲，一方面做的是体制内的事情，但却不是体制内公务员的身份。虽然存在村干部考录公务员的政策，但进入门槛高，竞争激烈让许多村干部望而却步。村干部的这种角色处境使其遵循的是“不出事”的逻辑，作为形式主义之一的消极应付、懒政怠政行为便在这种“得过且过”中滋生蔓延。

第二，村干部的自利性。村干部作为资源汲取、经济发展、社会管理、公共服务的主要承担者，会更多地谋求自身利益而拦取社会资源[20]，村干部作为“精致的利己主义者”，大多处事圆滑，善于在政府和农民面前不断变化脸谱，更善于利用职务之便和体制漏洞实现自身利益[21]。在涉及自身及家族利益时，村干部往往会利用职务之便为自身谋取利益，正如上文案例中提到的X 村村支书。在涉及村庄集体利益时，又会为了村庄的整体利益而与村民抱成一团：村里几名干部去镇上开会时听到X 村所在的镇将进行“特色小镇”建设的风声，极有可能会占用X 村大量土地，为此，便经常有意无意地提醒村民，可以在闲置的土地中种树等。虽然正式文件没有下发，最后建设“特色小镇”一事也不了了之，但这件事至少反映出村干部的自利性，以为村庄多获得一些土地补偿款为己任。总之，在自利性的驱动下，村干部凭借与村民多年周旋的经历，已经成为具有丰富经验的村庄事务治理者，而在治理过程中采取包含应付村民、“一刀切”治理、与乡镇领导结成“利益共同体”而规避责任等形式主义治理方式成为当前村干部维护自身利益的最佳选择。

第三，村干部自身能力存在“缺陷”。一方面其表现为“政绩观错位”。随着基层治理体系规范化建设，村级组织逐渐被纳入到政府科层体系中，而在政府组织的金字塔中，政绩是衡量领导干部执政绩效的重要指标，部分乡村干部秉承着“不怕群众不满意，就怕领导不注意”的思想，在任职期间，忽视长期工作目标和实际情况，热衷于取悦上级领导，各种“面子工程”“形象工程”层出不穷，离任后导致继任者收拾前任留下的“烂摊子”。另一方面其表现在村干部出现“本领恐慌”。在乡村治理中的众多形式主义，反映的是村干部能力不足。随着乡村治理的深入推进，乡村治理环境面临更多的不确定性和突变性，而村干部大部分来自农村，文化水平不高，无法直接应对复杂的治理对象，于是便会“积极”寻找各种能够解决复杂问题的办法。而这些办法往往缺乏对社会政策功能作用、长远价值的充分认知，结果带来乡村社会政策执行工作中的简单化、短期化、功利化等非理智倾向[22]的形式主义行为。在国家普遍主义取代了地方局部特殊主义的新形势下，全国大部分农村都处在“老办法不管用，新办法不实用”的新困境里，一支懂农业、爱农村、爱农民的村干部队伍还没有相应地建设起来[23]。

四、乡村治理中形式主义的纾解之策

目前，要根治乡村治理中的形式主义行为，一要从乡村社会的实际出发，加强基层党组织建设、提高村干部思想素质和能力，二要提高村民及村级组织等治理主体的治理能力并加强对其的监督，三要净化乡村政治文化。

1.加强村级党组织建设，提升党组织的政治领导力

农村党建既是新时代全面从严治党向基层延伸、组织工作向纵深推进的重要方面，也是治理乡村社会形式主义的重要举措。因此，新时代提升乡村治理效能要强化村党组织的功能，充分发挥其领导核心和动员群众的积极作用，妥善处理与村委以及其他组织之间的关系，减少组织之间相互扯皮推诿的现象。在乡村，形式主义存在的一个重要原因在于村干部脱离群众，脱离实际，因此党组织要深入贯彻群众路线，积极向群众靠拢，自觉维护群众的切身利益。总之，要树立抓好党建就是最大政绩的理念，通过增加村级党组织的凝聚力和向心力，改变以往党组织软弱涣散的局面，将形式主义扼杀在萌芽中。

2.培育基层民主，加强群众监督

党的十九大报告指出：“增强党的自我净化能力，根本靠党的自我监督和群众监督。”以往随着党内督察次数的增加，基层压力随之增大，形式主义反而更加严重，这表明治理基层形式主义，不仅要靠党内监督，更主要的是要靠群众监督。因此，要“让人民群众来当形式主义的鉴别者和监督者”[24]。为此，首先帮助村民树立民主意识。目前，我国乡村社会仍处于半熟人社会，村民碍于礼法面子对村干部的不良作风等不愿监督、不敢监督。农村生活中的个体过着流动生活，处于不稳定的环境中，除了土地属于集体之外，村民无暇无心也无力关心村集体事务。在这样的背景下，要鼓励村民积极参与到村务管理中，加大村内各项决议公平、公正、公开的力度，通过村民在村务活动中的积极参与，充分调动村民的主体性，培育村民的民主意识和当家作主观念[25]。

其次，完善村民民主监督制度，畅通村民监督渠道。以往的形式主义治理一般采取运动型治理，运动一来则加大形式主义的治理力度，运动一走整治就变得松弛。因此，只有建立长效稳定的制度保障才能遏制形式主义之风的复发与蔓延。为此，必须完善村民民主监督制度，发挥村务监督委员会的内部监督作用。尤其是在当前村支书与村主任实现一肩挑的情况下，要使村民监督委员会成为独立的监督主体，防止其随着村委会权力的增大而成为村委会的附属机构，这样才能使村务监督委员会对村委会产生良性的制约作用。同时要依托现代信息技术的升级，充分利用微信、微博等新媒体平台打破传统的参与村庄公共事务的时空壁垒，搭建良好的互助平台，通过多种途径提升村民的知情权，畅通村民监督渠道。

3.加强保障与培训，增强村干部自身素质

首先，强化政治激励和物质激励。虽然政府在不断拓展村干部的晋升空间，如在国家公务员考试中增加了需要“基层工作经历”资格的职位比例，但是在农村工作多年的村干部年龄整体偏大、学习能力以及应试能力普遍弱于刚毕业的大学生，使得一般村干部通过考试获得晋升的可能性非常低。因此，突破晋升天花板，适当放宽在优秀村干部队伍中遴选公务员的年龄限制，也可推荐优秀的村干部经过合法程序担任各级党代表、人大代表、政协委员等；加大对村干部的补贴，让村干部劳有所得，为离任村干部发放任职补贴。同时要敢于为基层优秀村干部撑腰，营造良好的干事氛围，解除村干部后顾之忧，充分调动村干部的积极性、主动性和创造性。

其次，提高村干部的思想道德素质与业务能力。一方面，要培养村干部对维护公共利益及村民群众利益的内心责任感、使命感，并外化于具体的工作，只有这样才能让村干部放弃为了自身利益而采取种种形式主义的做法。另一方面，提高村干部的业务能力。由于村干部队伍成员大多是农民出生，整体文化水平不高，工作能力较低，容易片面理解上级的政策和要求，对一些领域的治理容易采取“一刀切”的形式主义做法。因此，要积极引进年轻优秀的人才，为村干部队伍注入年轻的血液；要提高村干部队伍的质量，加强对储备党员干部的培训和指导，提高其政策执行能力、乡村经济发展能力、乡村社会治理能力。

4.倡导先进文化，净化村庄治理生态

首先，挖掘“面子”文化中的积极部分。尽管农民的“面子”思维让村干部的一些形式主义行为难以被监督，但是也可以发掘其积极的一面，作为治理基层形式主义的有效资源。汪永涛认为农民面子竞争思维给农民带来具体的奋斗目标，围绕财富、权力、社会资本而竞争，并在竞争中获得人生价值[26]。面子竞争在给个人带来影响的同时，也会对村庄治理产生深刻影响。在乡村社会，只有村干部所做的事情符合村民期待才会获得村民的赞同，否则村民对他的评价就会比较低，进而形成群体压力，使村干部“丢面子”。在这种情况下，村干部只有通过为村里办实事才能获得村民的高度评价，才会树立自己的威信。因此，在“面子”思维的驱使下，村干部也会尽可能减少一些形式主义行为。同时，村民对“面子”的看重也可调动村民在乡村治理中的积极性，通过参与村庄公共事务的治理以及集体利益的维护，实现个人价值。

其次，积极推进乡村法治文化建设。乡村法治文化深刻影响村民和村干部的思想和行为，通过法治文化建设能够潜移默化地增强村干部的法治观念、规则意识和程序意识，以减少形式主义行为。乡村法治文化建设应与乡土文化紧密结合，将晦涩难懂的法律知识转化为群众及村干部易于接受的文化表达，避免乡村法治文化建设流于形式。