《经修正的京都公约》全面审议的合法性分析及中国的选择——《经修正的京都公约》全面审议中的条约法问题研究之二

朱秋沅

一、《经修正的京都公约》全面审议的合法性存疑

本文的内容是建立在发表于《海关与经贸研究》2020 年第1 期的《〈经修正的京都公约〉的修正机制及公约未来走向分析》的基础分析之上的。

（一）当前全面审议1999年《经修正的京都公约》的状况与进程

1999 年通过，2006 年生效的“《简化和协调海关程序的国际公约》（修正）”（以下简称为“《经修正的京都公约》”（The Revised Kyoto Convention，RKC）或“1999 年公约”）从约文获得理事会通过至今已经历了20 年，其间贸易、物流与科技等发生了巨大变化。因此，《经修正的京都公约》管理委员会（以下简称为“公约管委会”）在前期调查问卷及其结果的基础上，在2015 年10 月的第14 次公约管委会会议上决定设立虚拟工作组（RKC Virtual Working Group, RKCVWG)来讨论该公约可能的修改。虚拟工作组在2017 年11 月举行的公约管委会第17 次会议上提交了最终报告。报告结论认为，有必要修改公约结论并建议设立工作组进行公约的审议。

2018 年6 月28 至30 日，在布鲁塞尔举行的世界海关组织（World Customs Organization,WCO）理事会年会上批准设立了以全面修改公约为目的《经修正的京都公约》全面审议工作组（WGRKC，以下简称为“全面审议工作组”）。①WCO, Outcomes of the 2018 Council Session, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/june/outcomes-of-the-2018-council-session.aspx, April 27, 2020.2018 年9 月10 日至12 日，世界海关组织《经修正的京都公约》全面审议工作组第一次会议在布鲁塞尔举行，开启了对《经修正的京都公约》全面审议工作。基于《经修正的京都公约》公约管委会(RKC/MC)在2018 年5月18 日会议上的建议，2018 年6 月政策委员会批准WGRKC 的设立及其职权范围(Term of Reference, ToR)，②WCO, WCO Working Group on the Comprehensive Review of the RKC holds its First Meeting, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/september/wco-working-group-on-the-comprehensive-review-of-therkc-holds-its-first-meeting.aspx, April 27, 2020.决定全面审议包括公约的主约的结构和内容、总附约、专项附约和指南。在进行全面审议时，工作组将根据审议结果，提出改变《经修正的京都公约》的建议。工作组的最终报告将提交给公约管委会考虑和批准。

至2019 年12 月，全面审议工作组已经举行了第七次会议。③The Seventh WGRKC Meeting Discussed the Way Forward for the Comprehensive Review of the RKC, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2020/january/the-seventh-wgrkc-meeting-discussed-the-way-forwardfor-the-comprehensive-review-of-the-rkc.aspx, April 27, 2020.在工作组会议中，成员/缔约方对所提交的提案分三部分进行讨论。其中包括了定期更新机制，报告、监督和评估（RME），数据事项，电子申报，提前获得货物信息，经授权的经济经营者，易腐货物，海关在安全保障中的作用，预裁定，海关仓库，自由区，预先获得旅客信息/旅客姓名记录（API/PNR），旅客，原产地规则，协调边境管理，单一窗口，以及放行时间研究等。④WCO, 5th Meeting of the WGRKC: Interim Progress on the Comprehensive Review of the RKC, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2019/june/5th-meeting-of-the-wgrkc-interim-progress-on-thecomprehensive-review-of-the-rkc.aspx, April 27, 2020.2019 年11 月18 日至20 日举行的第21 次RKC 管委会会议决定，今后公约将以包容性方式并按照RKC 规定的公约修订程序的条款继续进行审核工作，但是工作重心将从全面审议工作组转移到公约管理委员会。为履行今后的公约审议工作，第21 次RKC 管委会决定今后采用“四阶段工作框架”（或称“四步工作法”），具体包括：第一步-提交提交和拟定修改建议；第二步-对已拟定的修改公约建议和公约现有工具的评估；第三步-考虑已拟定建议的标准；第四步-修正案提案的拟定。同时，第21 次RKC 管委会决定在2020 年3 月30 日-4 月3日进行第八次全面审议工作组会议，用以结束四步工作法中第一步工作。⑤The Seventh WGRKC Meeting Discussed the Way Forward for the Comprehensive Review of the RKC, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2020/january/the-seventh-wgrkc-meeting-discussed-the-way-forwardfor-the-comprehensive-review-of-the-rkc.aspx, April 27, 2020.但最终因为疫情而取消了第八次会议。

同时，1999 年《经修正的京都公约》的全面审议工作已列入了《WCO 2019-2022 年的战略计划》中的九大优先事项之一⑥WCO Strategic Plan 2019-2022, http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/administrative-documents/wco-strategic-plan-2019-2022.pdf?db=web, April 27, 2020.。该战略计划也获得2019 年6 月的WCO 理事会年会的通过。⑦WCO Council maps the road ahead during its annual sessions, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2019/june/wco-council-maps-the-road-ahead-during-its-annual-sessions.aspx, April 27, 2020.

迄今为止，从WCO 网站公开的新闻来看，1999 年《经修正的京都公约》的全面审议工作得到了有效推进，提案全面涉及到公约各个领域，公约得以全面修改的未来仿佛可期。

但如从国际法，尤其是从国际条约法的角度看，由于《经修正的京都公约》的修改程序复杂而严格，实现全面审议工作存在诸多法律的模糊之处，其未来目标存在着不少困难，充满了不确定性。

（二）《经修正的京都公约》全面审议的合法性存疑之处

1.全面审议工作组设立来源的合法性存疑

当前全面审议《经修正的京都公约》工作组是2018 年6 月由WCO 政策委员会批准，经WCO 的理事会确认所设立的。这种设立缺乏合法的来源。这是因为：

（1）有权建议修正公约的管委会没有设立工作组

全面审议工作组的设立是为了审查公约需要修正的领域，对公约提出修正案建议应当是公约管委会最主要的职能范围。基于“《经修正的京都公约》的修正机制及公约未来走向分析”一文⑧参见 朱秋沅：《<经修正的京都公约>的修正机制及公约未来走向分析》，《海关与经贸研究》2020年第1期。中所做的讨论，公约管委会具有法律上的独立地位，不是WCO 的下设机构。公约修正案的建议权是公约管委会的最主要职能之一，其修正公约建议和决定不需要经过WCO 任何机构的批准或确认。

可全面审议工作组并非由公约管委会设立和授权，而是由政策委员会⑨WCO Working Group on the Comprehensive Review of the RKC holds its First Meeting, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/september/wco-working-group-on-the-comprehensive-review-of-the-rkc-holdsits-first-meeting.aspx, April 27, 2020.和理事会批准和确认了它的设立及其职能范围。公约修正案的建议是公约管委会当然的职能范围，但为什么要由政策委员会另外设立一个全面审议工作组，且不隶属于公约管委会？

（2）无公约修正管理权和决定权的WCO 机构设立了工作组

根据《经修正的京都公约》主约第6(5)(f)条的规定，公约管委会只需将其修正公约的决定“告知”（inform）常设技术委员会和理事会，而不需要“汇报”（report），也不需要获得常设技术委员会或理事会的批准。但在实际上，旨在修订公约的工作组既不是具有提出修正案建议的职能的公约管委会所设立，也不是常设技术委员会批准，而是先经过了在《经修正的京都公约》中毫无提及的WCO 政策委员会的批准，然后经过了理事会的确认而设立的。

综上，全面审议工作组的设立不是经过了由公约修正建议权的公约管委会设立，却是先经过了并无任何公约管理职能的政策委员会的批准，再经过了也无公约管理职能、只需向其告知修正决定的WCO 理事会的确认。因此，工作组设立和存在的合法性存疑。

2.工作组全面审议的职能是无源之水

（1）无审议和修正公约建议权的WCO 机构批准了工作组全面审议公约的职能范围

政策委员会和WCO 理事会在批准和确认全面审议工作组的设立时，也同时批准和确认了工作组的职能范围。但是这两个WCO 机构自身都没有审议或修改《经修正的京都公约》的职能，却批准和确认了工作组具有全面审议和后续提出（修正公约）报告的职能。

（2）公约管委会仅有权审议（review）公约指南，则工作组的全面审议权何来

工作组工作的第一步是全面（comprehensive）审议（review）公约，但根据《经修正的京都公约》主约第6(5)(d)条的规定，公约管委会有权直接审议（review）的，只有公约的指南，对公约其他部分的修正，只有建议权，而不能直接决定进行公约各部分的全面审议。因此，很难理解工作组全面审议的职能何来。

（3）工作组不是公约管委会设立，但其工作成果（修改建议的报告）却交付管委会

工作组所提出的修正公约的报告，例如第20 次公约管委会会议批准了WGRKC 会议的整体报告和进度报告。⑩WCO, The Revised Kyoto Convention Management Committee Meeting (RKC/MC) holds its 20th Meeting on 17-18 June 2019, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2019/july/the-revised-kyoto-conventionmanagement-committee-meeting-rkc-mc-holds-its-20th-meeting.aspx, April 27, 2020.工作组的最终报告也将提交公约管委会考虑和批准，在此基础上拟定修改公约的建议。

所以，工作组更像是对公约全面审议进行了自我授权，而且职能范围还超过了公约唯一的管理机构——公约管委会。接着，工作组的自我授权经过了不具有管理和修正公约职能的WCO 的政策委员会和理事会的批准和确认。最后，工作组的工作结果（最终报告）却报给了公约管委会予以考虑和批准，而公约管委会也是接受的。

3.全面审议工作组的机制扭曲了传统国际公法主体缔约与修约能力的规则

全面审议工作组机制使得修正公约的提案资格与职能不适当地泛化，各WCO 成员甚至是非政府实体（外部利益相关者）提出的提案绕开了公约管委会的议事规则。当前的工作组会议进展证明事实上也没有遵守传统的公约修正规则。

（1）全面审议工作组的成立影响了缔约方向公约管委会的直接提案权

修正公约的提案权本应属于缔约方。因此，《经修正的京都公约》主约第6(6)条规定，各缔约方的主管机构应向理事会秘书长提交修正公约或更新指南的提案及其理由。同时提交在管理委员会会议议事日程中应予包括的事项的任何要求。⑪由于公约管委会会议的召集和一般行政是由WCO秘书长负责。因此，缔约方向公约管委会提出的提案是提交给WCO秘书长。可见，公约管委会修正公约建议的来源是各缔约方的提案。各缔约方的提案也是应当直接提交给公约管委会的。

但当前各缔约方修正公约的提案都提交给了并非由公约管委会设立的全面审议工作组，而工作组并非简单编辑提案后转交给公约管委会，而是由工作组整合后，经有缔约方和非缔约方共同参与的工作组会议讨论后，起草修正后拟采用的约文文本，形成最终报告后再提交给公约管委会。

（2）非缔约方的WCO 成员参与全面审议的合法性存疑

WCO 公开的工作组会议新闻稿中称，工作组将向世界海关组织所有感兴趣的成员(缔约方和非缔约方)开放，秘书处将邀请世界海关组织所有成员向工作组提交他们的提案。同时，追求透明度和包容性，外部利益相关者参与计划是工作组会议议程上的一个重要项目。上述参会者存在的问题是：非缔约方的WCO 成员绕开了公约管委会的议事规则，获得了本不应该具有的修正公约的参与和提案权。

如果按照《经修正的京都公约》主约第6 条中管理委员会会议议事规则和第15 条中公约修正案的规则，非缔约方的WCO 成员只具有观察员地位。一般而言，国际组织的观察员，可以对所议事项表达意见，但不具有表决权。而公约管委会会议的观察员的地位与权利处于待定的状态，因为观察员的地位及其各项权利应由理事会的决定加以确定。但在工作组机制下，这些非缔约方甚至都无需等待理事会的决定，就可通过参与工作组提交修正提案，甚至牵头分小组的讨论。

此外，WCO 秘书处、以及以往曾设立过的《经修正的京都公约》虚拟工作组的意见都被打包列入了当前工作组讨论的文本中。

（3）外部利益相关者得到了直接参与修正公约并进行“提案”的机会

WCO 在设立工作组伊始就希望外部利益相关者的参与，并于2018 年11 月9 日举办了“《经修正的京都公约》全面审议的全球会议”，将广泛的外部利益相关者汇聚一堂。⑫The WCO leads the discussions on a “Customs of the Future” model as part of the comprehensive review of the Revised Kyoto Convention, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/october/the-wco-leads-the-iscussions-on-a-customs-of-the-future-model.aspx., April 27, 2020.同时，从第五次工作组会议开始，专门设置了由外部利益相关者参与单元的安排，并接受这些外部利益者的“提案”。这种做法存在的法律问题是：

一是在全面审议中赋予的外部利益相关者（私主体）直接参与国际公法修正过程的权利。私主体对公约修正的直接参与资格与能力不符合国际公法的传统规则。根据WCO 公布的新闻，参与全面审议的外部利益相关者包括商界、学术界和相关国际组织等。这些外部利益相关者主要是国际法上称为“私主体”，并不具有国际公法的人格。而《经修正的京都公约》是典型的国际公法，按照国际公法的传统规则，条约的议定缔结（包括修正）过程需要有缔约权的政府授权才能参与。私主体并不是国际公法的主体，并不能直接参与国际公法的议定缔结过程。但是，通过全面审议工作组，这些私主体直接实质性地参与了国际公法事务的权利。

二是外部利益相关者（私主体）获得了“提案”的可能性。跨国公司或非政府性跨国组织等并不具有国际公法人格，所以即使私主体影响和参与国际经贸规则的形成成为了一种趋势，但是这些实体的参与权是受到限制的。如果私主体希望对国际公法提出观点与建议，则可以向其所在国或政府表达，由其所在国/政府向国际组织或会议来提出提案。一般而言，他们可以在国际组织或国际公法事务的会议中发表观点，但不能正式提案和表决。可是在全面审议工作组中，他们提出的建议甚至被称为“提案”。而在《经修正的京都公约》主约中，“提案”的表述只出现过三处，都是用于公约缔约方提交给管理委员会的修正公约的建议或者其他要求列入管委会会议议程的事项。现在全面审议工作组不区分公主体和私主体的修正建议，统称为“提案”，实则是模糊了国际公法主体与私主体的界限，给予了外部利益相关者以实质性的提案权。

三是外部利益相关者的意见和“提案”间接地进入了公约管委会的修正案建议文本。私主体本来根本不具备参加公约管委会会议的资格，但是现在他们可以通过参与工作组会议参与公约修正的讨论、发表意见、进行演示、散发材料，影响政府部门参会者的观点；他们的意见、建议，甚至是“提案”不仅会影响各国海关参会代表的观点，而且最终将与各国海关的审议提案整合在一起，成为工作组的最终报告。最终报告获得公约管委会通过后，可能成为管委会的修正案建议，在管委会会议上提出。因此，全面审议工作组的机制，实际上是使得外部利益相关者绕开了公约管委会的成员构成规则和议事规则，其意见和提案提前融入公约管委会的修正案建议文本。

四是外部利益相关者的实际参会者的广泛代表性存在问题。WCO 网站的新闻称，根据政策委员会建议，工作组邀请相关国际政府组织、非政府组织、私营部门代表和其他外部利益相关者参加全面审议会议。⑬WCO, Third WGRKC Meeting paved a solid ground for further discussions of Members’ proposals, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2019/february/third-wgrkc-meeting-paved-a-solid-ground-for-furtherdiscussions-of-members-proposals.aspx, April 27, 2020.但是，在WCO 的网站上未见召集征询参会的通知或信息。也就是说，工作组所邀请并非公开的，参与的范围或属于定向邀请。一般来说，参与的是WCO 的合作伙伴“私营部门战略咨询组”的成员。这种参会范围本身的包容性有限，参会者对公约的观点的代表性也有限。

（4）“全面审议”本身性质的模糊性

①在京都公约语境下，“审议”（review）并不等于修订“revision”或“revise”

即使在语义上，有时“revise”可以解释为对条约的一般性和总体性审议。但是在京都公约语境下，“审议”（review）并不等于修订“revision”或“revise”。

在《维也纳条约法》中，为了避免“review”和“revise”语义的模糊，最终采取了“amendment”来指称对条约的整体或部分条文的修改。⑭Oliver Dörr·Kirsten Schmalenbach, Vienna Convention on the Law of Treaties-A Commentary, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2012, p.702.在《经修正的京都公约》主约中，明确区分了“review”和“amend”或“amendment”的使用。主约第6 条中明确区分了公约管委会对于修正（amend）公约，仅有建议（recommend）权。公约管委会有权决定审议（review）并予以更新的，仅仅是公约的指南。

在国际条约法的一般法和《经修正的京都公约》都作出明确区分的情况下，工作组的命名仍然采取了全面审议“comprehensive review”，其模糊审议和修正之间的法律界限，为工作组争取更多职能的意图十分明显。

②“审议”或“全面审议”不属于条约修正程序的任何一个阶段

一是从条约法的一般规则来看，《维也纳条约法公约》中约文的修正、修改或议定程序的规定，都不曾提及“审议”的阶段。

二是从《经修正的京都公约》修正的具体规则来看，根据《经修正的京都公约》主约的修正程序的规定，“全面审议”或“审议”（review）不是公约主约、总附约和专项附约的修正程序或增加新章的法定程序。

三是“审议”的存在也并不违反条约修正的规则。公约的修正和议定虽未规定需要在先“审议”，但也未明确指明如有在先的“审议”有何不可。此外，在其他公约的修改之前，也存在“审议”的实践。因此，“审议”处于灰色状态。

③设计“审议”环节可规避复杂的条约修订程序和相应的缔约国国内程序，但其工作成果却会成为公约管委会修正案建议文本

一是由于“审议”工作不是公约修正的正式程序，因此不需要遵守《经修正的京都公约》中缔约方提案规则和严格的公约修正程序。

二是由于“审议”工作不是公约修正的正式程序，因此不仅参与审议的缔约方代表不需要遵守严格的国内授权或批准程序，而且参会者的范围可以扩大到非缔约方，甚至是私主体。

三是虽然“审议”工作并不等于公约的修正，但审议后形成的工作组最终报告却会获得管理委员会批准而成为公约管委会建议的修正案文本。

综上，并非正式修正程序的“全面审议”终将对公约修正案文本起到关键作用。

（三）公约主约中管委会职能范围与议事规则条款存在的模糊之处及其后果

1.未明确公约管委会公约修正案建议的所有来源范围

虽按照条约法传统规则，缔约方的提案是公约修正建议的来源。《经修正的京都公约》主约第6(5)条和第15(1)条规定，公约管委会根据职能范围的规定向各缔约方提出的任何本公约修正案。也就是说，修正公约的提案应当由公约管委会按照其职能范围提出。

但公约主约第6 条并没有规定这是公约修正案建议的唯一来源。也就是说，公约管委会还可以从其他渠道获取或者自主启动修正公约的建议。这为当前全面审议工作组的成果（outcome）（最终报告）一旦得到了管委会的批准直接接入公约修正程序提供了可能性。

2.具有参与权的公约管委会观察员甚至可能获得表决权

1999 年公约主约第6(3)条规定，有资格成为1999 年公约缔约方的任何实体的主管机构或者WTO 成员的主管机构应有权作为观察员参加公约管委会会议。此类观察员的地位及其各项权利应由WCO 理事会的决定加以确定。从理论上说，在某些情况下，如果WCO 理事会认为必要，可以赋予这些观察员在某些特定会议或议题下的表决权。这就为非公约缔约方参与公约修正留出了可能性。

二、现行公约全面审议可能议定修正案文本，但难以完全生效

（一）工作组最终报告将获管委会批准并成为向缔约方提出的修正案建议文本基础

1.公约管委会对全面审议工作组的态度立场

从WCO 发布的有关于全面审议的新闻来看，虽然公约的修改建议起于荷兰的提议，后来获得了WCO 秘书处官员的积极支持。由于公约管委会的运作实际上依赖于WCO 秘书处的行政支持，并有WCO 秘书长进行召集。因此，WCO 秘书处可实质性影响到公约管委会。实际上，公约管委会确实对全面审议工作组的设立和工作持积极肯定的态度。例如：工作组的设立是基于公约管委会2018 年5 月18 日会议上的建议。⑮WCO Working Group on the Comprehensive Review of the RKC holds its First Meeting, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/september/wco-working-group-on-the-comprehensive-review-of-the-rkc-holdsits-first-meeting.aspx, April 27, 2020.2019 年6 月17-18 日举行的公约管委会第20 次会议也已批准了全面审议工作组的阶段性报告和进度报告。⑯WCO, The Revised Kyoto Convention Management Committee Meeting (RKC/MC) holds its 20th Meeting on 17-18 June 2019, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2019/july/the-revised-kyoto-convention-managementcommittee-meeting-rkc-mc-holds-its-20th-meeting.aspx, April 27, 2020.

2.公约管委会协商一致表决方式下通过的可能性

《经修正的京都公约》主约第6(8)条规定，若对已提交管理委员会的事项不能以协商一致的方式作出决定，则应由与会的缔约方表决决定。若公约管委会会议对公约主约、总附约（包括增加新章）、专项附约（包括增加新章）的修正案文本的建议不能以协商一致的方式作出决定，则以与会的缔约方三分之二多数表决决定。其它各类事项应由管理委员会以参加表决的简单多数通过。

这说明：a.对于公约管委会考虑和批准全面审议工作组的最终报告这一事项（matter）属于“其他事项”，首选协商一致议事规则，次选简单多数表决制便可决定。b.对于公约管委会是否可以基于工作组最终报告作为向缔约方提出修正案建议这一事项，则首选协商一致议事规则，次选三分之二表决制。

在当前国际组织法中，“协商一致”（consensus）的议事规则具有特定的含义。协商一致表决程序大致包括：a.在做出决定之前，各成员国之间先行充分协商，以取得最大范围的同意；b.各方对议案的基本点已表示同意，而在非基本点上纵有异议也不作正式反对，即可认为取得了协商一致；c.协商一致的事实由直接参加协商的主席确定, 而不经过投票通过；d.各成员国如有不同意见，可以解释或做出保留的方式提出，并在议定书上予以记录。⑰李秋容：《论国际组织的表决制度》，《经济与社会发展》2005年第4期，第86页。在现实国际关系中，协商一致表决的确已经广泛适用于各类场合，并且还有扩大的趋势，比如联大的决议中协商一致所占比例逐渐提升。⑱蔡高强：《论国际组织表决机制发展中的中国话语权提升》，《现代法学》2017年第3期，第153页。

一般而言，在全面审议工作组多次会议中，有兴趣参与的各缔约方海关代表已经提交了各自的提案，并经过了多次讨论，如果没有特别强烈的利益冲突，很少会在公约管委会上突然对已经经过自己参与的工作组最终报告的采用提出正式反对。当然，这种情况并不是不会发生，但是如果不是有不可妥协的利益冲突，缔约方一般不会承担这种形象上的负面影响。

因此可以预测，对于：a.公约管委会考虑和批准全面审议工作组的最终报告这一事项，与b.公约管委会是否可以基于工作组最终报告作为向缔约方提出修正案建议这一事项，通过协商一致的方式，都极有可能得到公约管委会的通过，除非有美国的明确正式反对。

（二）当前缔约方（尤其是美国）对公约修正的支持度和代表性不足

1.参与提案的缔约方有限且代表性不足

根据WCO 的新闻，参与全面审议提案的WCO 成员包括：澳大利亚、不丹、巴西（非缔约方）、古巴、欧盟、海地（非缔约方）、日本、摩洛哥、缅甸（非缔约方）、南非、泰国、乌拉圭（非缔约方）、埃及、新西兰、秘鲁（非缔约方）、菲律宾、印度等。这些参与提案经济体范围存在以下问题：

一是实际参与提案的缔约方不足。现行公约缔约方有120 个，但是实际参与提案的仅有十多个经济体，缺乏俄罗斯、加拿大、韩国、大多数亚洲和非洲国经济体缔约方的支持。

二是一些积极参与全面审议和提案的经济体不是缔约方，而仅是WCO 成员。即使仅十多个经济体参与提案，其中还有不少是非缔约方的WCO 成员，如巴西、海地、缅甸、乌拉圭、秘鲁并非《经修正的京都公约》的缔约方，也非1973 年《京都公约》的缔约方。同时，工作组的副主席为墨西哥的Daniel Rios 先生，但墨西哥也并非这两个公约的缔约方。

三是一些并非WCO 成员的公约缔约方却未能参与全面审议和提案。根据全面审议工作组的机制，工作组将向WCO 所有感兴趣的成员(缔约方和非缔约方)开放。如有需要，工作组可邀请外部利益相关者参会。但是，公约有少数缔约方并非WCO 成员，而这些缔约方被排除在全面审议之外。

2.美国的态度不明

WCO 的新闻中至今未见有美国的提案，甚至都没有提及美国是否支持或积极参与全面审议工作组的会议。鉴于欧盟的海关法体系对《经修正的京都公约》有着重大影响，结合美国近年来已退出或威胁退出11 个国际组织的习惯做法。其完全有可能宣称：公约全面审议/修正不符合条约法程序或不符合其国际利益，进而退出全面审议工作，甚至退出两个京都公约。

3.缔约方支持度和代表性不足的条约法后果

（1）分类提案规则下，不妨碍公约管委会提出修正案建议并获得通过

缔约方支持度和代表性不足的问题不会妨碍全面审议工作组最终报告被公约管委会接受、考虑和批准，也不妨碍其作为修正案建议文本，由公约管委会向缔约方进行提案修正。这是因为分类提案规则和公约管委会议事规则中，无论是协商一致规则，还是多数表决规则的范围都是“与会缔约方”，即只需要是参与该次公约管委会的缔约方。

（2）修正案分类生效规则下，公约主约修正案很难生效

①前车之鉴

条约法的传统规则是阻碍条约的被改变。例如，设立WCO 的基础性公约《建立海关合作理事会公约》⑲《建立海关合作理事会公约》（Convention Establishing A Customs Co-Operation Council），http://treaty.mfa.gov.cn/Treaty/web/detail1.jsp?objid=1531876003332（中华人民共和国条约数据库），访问日期：2020年4月27日。该公约1950年12月15日通过，1952年11月4日生效。我国于1983年7月18日交存加入书并于同日对我国生效。的修正案“应在收到所有缔约方的接受通知书的三个月后生效”。⑳《建立海关合作理事会公约》第20条。而WCO 有183 个成员，㉑WCO, membership, http://www.wcoomd.org/en/about-us/wco-members/membership.aspx, April 27, 2020.修正案获得“所有缔约方”的接受通知书是非常困难的。再如，国际海事组织1960 年的《国际海上人命安全公约》㉒国际海关组织（IMO）的《国际海上人命安全公约》（International Convention for the Safety of Life at Sea,SOLAS）的最初版本始于1914年，但是第一版未能生效。此后经过了1929年公约、1948年公约、1960年公约和现行的1974年公约。 See International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), 1974, http://www.imo.org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-for-the-Safety-of-Life-at-Sea-(SOLAS),-1974.aspx, April 27, 2020.曾有6 次修正案得以通过，㉓1960年SOLAS的六次修正案包括：（1）1966年“对客船的特别防火安全措施”的修正案；（2）1967年“对油船的消防/救生设备，VHF无线电话、新型艇、传播修理和舾装”的修正案；（3）1968年对“第V章新增船载航行设备”的修正案；（4）1969年对“船上消防员装备、救生圈/ 救生衣的具体规定”的修正案；（5）1971年对“无线电话/电报的改进、船舶定线制的规定”的修正案；（6）1973年对“第VI章谷物装运的全面修改”的修正案。但在当时公约严格的修正案生效规则下，没有一次修正案得以生效。修正《经修正的京都公约》也面临着类似的困难，《经修正的京都公约》的结构和内容比《建立海关合作理事会公约》更为复杂，并采用了严格复杂的分类生效程序，核心要求是“全体缔约方”的意思表示。

②主约的修正案几无可能生效及其后果

公约主约修正案应在参加提出修正案建议的管理委员会会议的缔约方交存接受书的十二个月后对各缔约方生效，条件是自这类修正案发送之日起十二个月内没有任一缔约方提出反对。即使交存接受书的范围仅要求“参加提出修正案建议的管理委员会会议的缔约方”，但是“无缔约方反对”的范围是“任一缔约方”（any of the Contracting Parties）。

一是公约主约修正案的生效需符合双重条件：缔约方明示接受+无反对。首先要保证在修正案发送给缔约方后的一年内没有任何一个缔约方提出反对；然后要做到参加提出修正案建议的管理委员会会议的缔约方都交存接受书后，再过一年，主约修正案方能生效。这两个条件叠加使得公约主约的生效几无可能，阻碍公约主约的生效倒是非常容易。

二是主约修正案不能生效的后果。如果公约主约修正案不能生效，则所有有关于条约法上的制度，如公约定期更新、增加公约的灵活性、公约执行的评估与监督，以及公约当前的修正机制和公约管委会的议事规则，都不能改变。除非这些修正的提案不列入主约，或者未来公约改变了现行公约的结构。

③总附约修正案生效难度较大，专项附约修正案生效的可能性较大

任何的总附约、专项附约或章的修正案，如果没有某一缔约方提出反对，或者受专项附约或章约束的一缔约方对专项附约或章的修正案提案提出反对，或者没有一缔约方通知理事会秘书长，声明尽管其有接受修正案提案的意向，但是还不具备接受的条件，则自向各缔约方发送之日起的六个月后应认为已被各缔约方接受。已被接受的总附约、专项附约或章的任何修正案应自被接受之日起六个月后生效。简言之，总附约和专项附约的生效条件是在六个月内没有任何一个缔约方的反对（视为接受），再过六个月后生效。

一是总附约修正案的生效条件是现行公约的一百多个缔约方㉔批准或加入《经修正的京都公约》的缔约方都受到总附约的约束。都不提出反对。由于涉及的缔约方太多，很难确保六个月内无任一缔约方反对。

二是专项附约修正案的生效条件是各专项附约的缔约方都不提出反对。鉴于各专项附约的缔约方数量都不多，因此，专项附约修正案生效的可能性较大。

三是总附约修正案较难生效，则代表海关制度基本原则与精神的普遍规则很难改变。但专项附约修正案生效可能性大，则说明某项具体海关制度（如自由区、入境加工等）的更新还是较为容易的。

3.仅有专项附约的建议做法条款与指南的修正案可直接修改生效

一是公约管委会修改建议做法条款无需缔约方接受便可生效。公约管委会有权修正建议条款或决定在各专项附约及其章中增加新的建议条款，而且建议做法条款的修正案应自理事会秘书长发送文本的六个月后生效，即无需缔约方接受就可生效。因此，至少修正专项附约中的建议做法条款的可能性很大。《经修正的京都公约》规定，受专项附约或其中的章约束的每一缔约方，在该专项附约或章修正后或增加新的建议做法条款时，应被认为已接受这些修正案或新的建议做法条款，除非该方提出了保留。

二是公约管委会可直接审议和更新指南的提案。根据公约管委会的职能范围，公约管委会可直接审议和更新指南的提案。

（三）阶段性结论：现行公约框架下，公约全面审议/修正几无可能获得全面成功

一是全面审议工作组自身及其参与者的合法性存疑，使得全面审议工作成果的合法性经不起严格的法律挑战。

二是即使无人挑战全面审议工作的合法性，但现行公约的修正程序并不需经过“审议”（review）或“全面审议”，缔约方应直接向管委会提案修正公约，然后应由公约管委会（设立工作组）来处理提案，形成修正案建议。

三是当前全面审议工作组并非由具有公约修正职能的公约管委会成立，而是由没有修正公约职能的WCO 理事会和政策委员会批准成立并确认工作组的职能。

四是全面审议工作组的最终报告并不具有必然成为公约管委会修正案建议文本的资格，公约管委会并不必须要接受并非由其成立的全面审议工作组的最终报告。

五是假设全面审议工作组最终报告获得了公约管委会（部分）批准而成为了管委会的修正案建议文本，此修正案建议文本也不一定能在管委会会议上被表决通过。

六是即使修正案建议文本在管委会会议上被表决通过，成为了议定的修正案文本，该文本也几无可能通过修正案生效程序。

七是即使修正案中的总附约和专项附约通过了修正案的生效程序，公约的主约修正案也几无可能通过其严格的生效程序。公约主约修正案不能生效，整个公约都不可能实现当前全面审议设定的“公约定期更新，应对未来发展”的目标。

因此，根据现行1999 年《经修正的京都公约》的修正程序和公约管委会议事规则来衡量，全面审议工作的前景颇为困难。

三、现行公约全面审议背景下中国的立场与具体选择

（一）公约全面审议中提出的各种主张

1.对全面审议本身及其工作机制的合法性之争

由于全面审议的启动与机制本身合法性存疑（具体内容见本文第一部分）。因此从公约的虚拟工作组到现在的全面审议工作组的各参与方对于以下问题可能存在着争议与主张：

（1）“全面审议”本身灰色状态的争论

“全面审议”一词使得工作组规避了“修正”的规则，但各方对这种规避的合法性存在争议。“全面审议”并非修正的必须程序，但当前全面审议实际上进行了对公约修正的提案，甚至开始了文本的草拟。例如，第五次工作组会议的新闻中称：“会议决定某些提案已经足够成熟，可以进入D 类提案，这意味着总体认可将这些提案推进到以文本为基础的提案/讨论。”㉕WCO, 5th Meeting of the WGRKC: Interim Progress on the Comprehensive Review of the RKC, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2019/june/5th-meeting-of-the-wgrkc-interim-progress-on-thecomprehensive-review-of-the-rkc.aspx, April 27, 2020.因此，始终存在着质疑“全面审议”合法性的声音，但有可能会被工作组技术性忽略。这种“全面审议”的灰色状态也引起了下述其他的全面审议的资格与机制之争。

（2）各经济体参与全面审议资格问题

一是当前工作组成员包括了非缔约方、外部利益相关者。但任何公约都是缔约方之间的契约，一般不涉及到与非缔约方之间的关系，更不会直接包括私主体的参与。因此，全面审议工作组的成员是否应该包括公约的非缔约方、外部利益相关者存在争议。

二是海关/经济联盟的参与资格。由于《经修正的京都公约》主约第8(5)条规定海关/经济联盟具有缔约资格。同时，海关/经济联盟也一直作为公约管委会观察员，㉖1999年《经修正的京都公约》主约第6(3)条规定，有资格成为本公约缔约国的任何实体的主管机关或世界贸易组织的任何成员应有权以观察员身份出席管理委员会的会议。但在全面审议工作组中并未包括海关/经济联盟。

（3）对全面审议的公约范围的质疑

质疑当前全面审议工作组的工作内容是否过于激进或越权。全面审议是对现行公约文本的审议、评价，还是可以对公约修正进行提案，甚至是对公约修正的条款进行文本的草拟等事项都存在着争议。

2.对公约运行与管理机制的改革主张

此类主张是针对公约主约而言，有的需要修正主约条款，有的则需要在主约中新增内容。具体包括：

（1）公约在未来定期更新的可能性

以往《京都公约》的更新频率是约20 年更新一次，难以适应当前经济、机制与海关制度的发展，因此建议参考其他国际组织（如IMO1974 年《国际海上人命安全公约》的“默认接受”程序㉗所谓“默认接受程序”即在公约修正案通过之日后一年内或在修正案中规定的期限内，如不到三分之一缔约政府提出书面反对，则应视为该修正案已被接受，并自被视为已被接受之日起6个月后，该修正案对所有缔约国生效，并具有约束力。）的做法，新增公约的更新机制。这涉及到改变公约严格修正的规则，从而使得公约能够经常更新。

（2）确保公约在缔约方国内有效实施的机制

部分经济体以及外部利益相关者认为现行公约看似缔约方众多，但是不少缔约方并没有在其境内有效执行公约或真正地履行公约义务。因此，有必要建立对缔约方执行公约的评审。一是引入对缔约方实施公约的定期审查机制，建议采用类似于WTO 的贸易评审机制，对缔约方的有效执行公约的情况进行评审；二是引入公约执行的监督机制，现行公约的主约中并不包括对于缔约方执行公约的情况进行报告和监督执行情况的机制，因此建议加入此方面的机制。

（3）提高公约的参与度和约束力

一是改变现行公约主约、总附约和专项附约的三层级结构。二是提高公约的约束力和接受度。现行公约并不要求缔约方必须接受任何一项专项附约。公约的缔约方大多数仅接受了主约和总附约，仅有42 个缔约方接受了专项附约，且接受的具体章的数量差距很大，有的缔约方接受了公约专项附约所有的章（共25 章），有的缔约方仅接受了两章。对于不同接受范围的缔约方而言，公约的范围是不同的。㉘《经修正的京都公约》主约第5条规定，约束缔约一方的任何专项附约或其中的章应被视为本公约的组成部分，对该缔约方而言，提及本公约时应被认为包括此种专项附约或章。因此，现行公约虽然表面上缔约方众多，但实际上对各经济体约束力不足。所以，建议提高缔约方接受公约内容或附约数量的要求，或者增加现有公约缔约方对未来公约修正案的接受度。

3.对国际海关制度一般原则与具体规则的改革主张

对公约中海关制度一般原则与具体制度的改革诉求主要涉及到公约的总附约和专项附约，主要包括以下两类主张：

（1）新兴科技与海关制度的融合

一是新兴技术融合运用以及由此带来的贸易和物流环境的演变，也塑造了新的海关运营环境。建议区块链、人工智能、物联网和3D 打印技术应当在当代海关制度中得以体现，因此需要在全面审议中讨论海关制度的立法框架、人力资源技能和费用等问题。㉙WCO, Highlights of the WCO Global Conference on the Comprehensive Review of the RKC, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/november/highlights-of-the-wco-global-conference-on-thecomprehensive-review-of-the-rkc.aspx, April 27, 2020.二是电子数据事项，包括申报中电子数据及其分析工具的运用、WCO 数据模型的运用（关系到数据格式的协调），以及海关与海关的互联互通和互操作性等。

（2）具体海关制度的现代化

这方面的主张主要涉及到公约的专项附约，具体包括：信息的公布与获得、电子申报、提前获得货物信息、经授权的经济经营者（AEO）、易腐货物、海关在安全保障中的作用、预裁定、海关仓库、自由区、预先获得旅客信息/旅客姓名记录（API/PNR）、旅客、原产地规则、协调边境管理、风险管理、单一窗口，以及放行时间研究等事项。

（二）全面审议及公约改革主张对我国影响的考量

《经修正的京都公约》经过再次修改之后，将是全球海关制度的蓝图。今后无论多边、区域还是双边协定的具体规则如何变化，都不会脱离《京都公约》的基础性规则。我国需在分析评估各方在全面审议工作中提出的公约改革主张对我国的利弊影响后，进而明确全面审议对我国的影响。

1.公约定期更新机制对我国的影响

（1）确保有利于我国国际贸易的便利化多边海关制度的可持续发展

推动贸易投资自由化和便利化需要简化与协调的多边国际海关制度，并需要确保该国际海关制度具有持续性的生命力。因此，无限期有效的全球多边公约确实需要更新机制。公约的定期更新机制可使得公约内容随着时代发展而不断发展，从而得以长期存在。长期存在的国际通行海关规则，是我国商界从事具有可预见性的国际贸易的基本保障。

（2）增加我国国际义务负担和不可预见性

一是一些WCO 成员提出的定期更新机制会减损甚至剥夺缔约方是否接受新的修正案的选择权。因此，一般而言，公约的定期更新机制所产生的修正案会对公约的所有缔约方生效。定期更新机制也给缔约方未来的国际义务带来不可预见性，会增加缔约方相应修改国内制度的义务和经常更新国内立法的负担，还可能制约我国制度创新发展的空间和自由度。二是新兴科技与电子数据事项与海关制度的融合给缔约方带来更新技术、设施的负担。

2.执行公约的评审监督机制对我国的影响

（1）确保各缔约方海关制度的透明与协调

公约的评审监督机制是采取了具有一定约束力的措施来践行“条约必须信守”习惯法，有利于维护多边海关制度的权威和效力。对缔约方执行公约有效性的评审机制会在透明度基础上，明确评估各缔约方是否将公约内容有效地本土化，是否实现了公约简化与协调海关手续的目的，指明各缔约方在落实国际义务中存在的问题。执行公约的监督机制则可以督促、帮助缔约方更好地执行公约，确保该制度的实际有效运行。

（2）对我国海关制度发展的约束与软侵蚀

一是公约的评审机制必然对各缔约方海关改革与公约的协调一致性、海关执法的透明有效、海关政策和非关税措施的合法性都会提出更高要求。公约的评审报告或结果至少会在全球缔约方范围内公布，这对我国的海关立法与政策制定是一种更高的考验。同时，也是对我国海关改革和制度发展空间的一种约束。

二是公约评审的后续措施一般是监督执行，也包括了后续的能力建设。一般此类措施包括了对国内海关制度调整的要求。能力建设中不仅包括外国实践做法的输入，也包括了外国理念的输入，是对国内海关制度与政策的一种“软侵蚀”。㉚参见 陈咏梅：《WTO贸易政策评审机制功能论》，《现代法学》2007年第3期，第96页。

3.增加公约约束力和接受度的主张对我国的影响

部分WCO 成员所提议的增加对缔约方接受公约的附约或其中章节数量的要求，实际上减损了缔约方自主决定接受国际法约束的程度。对于要求缔约方必须接受特定内容的修正案的要求，违反了“缔约自由”的基本国际公法规则。减少专项附约生效所要求的缔约方数量，㉛1999年《经修正的京都公约》主约第18(3)条规定：“本公约的任何专项附约或其中的章应在五个缔约方接受该附约或该章的三个月后生效。”对增加公约的约束力并无实际性贡献，只是有利于专项附约的生效。

4.修正具体/专项海关制度对我国的影响

公约中具体海关制度的修正对我国的影响，则应具体问题具体分析，同时，这不是一个孤立的问题，而是要和改变公约主约规则的提案一同考量。例如：如果改变公约的三层级结构，一旦公约变为两层级或其他更为一体化的结构，以及增加缔约方必须接受附约或章节数量，则我国将受到数量更多、内容更广泛的专项制度约束。再如：如定期更新机制成真，则我国国内的具体海关制度与技术措施将随着一次次修正案的生效而修改。

（三）中国在全面审议中的基本立场与原则

1.在全球多边海关治理体系中具体践行我国倡导的多边贸易自由的立场

（1）国际多边海关体制是普遍性多边贸易体制的关键组成

我国有必要支持公约的修正进程，因为这是一个国际多边海关体制改革的良机。我国在《关于世贸组织改革的建议文件》中提出对世贸组织改革的总体立场是：维护非歧视、开放等多边贸易体制的核心价值，保障发展中国家的发展利益，遵循协商一致的决策机制。㉜《中国关于世贸组织改革的建议文件》，http://www.mofcom.gov.cn/article/jiguanzx/201905/20190502862614.shtml，访问日期：2020年4月27日。这一立场也同样适用于国际多边海关体制。这是由于多边贸易体制的重要组成之一就是多边海关体制。多边海关制度的重要性不仅在于其性质决定了国际贸易制度是否开放、公平和便利，而且在于其构成了多边贸易制度的谈判和具体内容的基础。WTO 和WCO 早已在国际海关规则和贸易便利化领域开展了多方面的合作。因此，在全球多边海关治理体系中践行我国所倡导的多边贸易自由立场的具体方式之一就是支持《经修正的京都公约》的现代化，支持国际多边海关制度的便利化。

（2）国际多边海关体制改革可成为多边贸易体制改革的突破点

我国提出，努力促进以世界贸易组织为核心、普遍、以规则为基础、开放、非歧视、公平的多边贸易体制。深化经贸合作，维护多边贸易体制的权威和效力。㉝《一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》（全文），http://www.xinhuanet.com/world/2017-05/15/c_1120976819.htm，访问日期：2020年4月27日。那么在当前WTO体制改革进程停滞不前、权威性弱化的背景下，多边海关制度领域的立场与具体参与能力与水平则是我国多边便利化立场的具体践行。简化与协调的全球多边海关规则是多边贸易体制的重要支撑。中国海关在公约全面审议中，作为全球海关治理制度改革的积极推动者，致力于多边国际海关制度现代化与便利化，可以成为我国支持与发展普遍性多边贸易体制立场的一个重要突破口。

2.增强我国海关对国际多边海关治理机制及条约全面审议进程的控制力

在全球多边海关治理体系中践行多边主义理念，可表现为对全球治理规则改革的积极参与或主导。

作为具体海关规则制定与修改的参与者较为容易。因为积极深度参与其中，在每个具体海关领域（如自由区、加工贸易、AEO 或海关科技等）中提出具体制度的改革建议，只要国内有相对成熟的实践和立法就可以做到。

但是如果想成为主导者，则需要具有海关制度体系整体性输出、主导规则发展进程以及未来全球规则运行模式构建的能力。这种能力是要在提出国际贸易或海关制度实现范式变革，推动经济全球化开放、包容、普惠、平衡、共赢的理念的基础上，推出改革后的具体治理范式，设计出开放、包容、普惠、平衡、共赢的国际海关体制运行模式。

当前，我国海关在具体海关规则（如跨境电商、自由区、原产地规则等）方面已经具有一定的国际话语权和制定能力，但在主导全球国际海关治理体系方面的实践积累尚不足。我国海关需要对《经修正的京都公约》的运行机制、决策机制、当前全面审议和今后可能的修订进程及其合法性问题进行进一步的了解和考虑，增加自身对当前全面审议和未来修正进程的控制力。

否则，无论我国在全面审议中提出多少具体海关规则的提案，或者无论是我们反对了多少不利于我国的外方提案，也不会影响到原国际多边海关治理机制的运行，而只是支持了当前全面审议主导者的工作，只是追随了他们的脚步。

（四）对我国海关在公约全面审议磋商中的具体策略建议

1.对公约全面审议进程的把握和对机制的优化

（1）要求澄清当前公约全面审议的机制与进程的存疑之处

当前公约全面审议存在诸多合法性存疑之处（具体见本文第一部分）。甚至为了绕开合法性问题，即使实际是在做有关修正公约的工作，也仅是自称为“全面审议”。因此，我国海关可正式向WCO、公约管委会以及全面审议工作组提出澄清全面审议工作组的设立、职能来源以及运行机制的合法性说明。根据其回复的内容，对照《经修正的京都公约》主约自然可以分辨全面审议的合法性。

我国要求澄清当前公约全面审议的机制与进程的存疑之处，并不是为了阻碍公约的修改或现代化进程，而是为了在国际条约法和国际组织法框架下，厘清我国如何有理有据地把握公约当前的全面审议进程，从而确保公约全面审议之后，能够形成有利于我国国际贸易发展的国际多边海关体制和具体海关规则。

（2）以是否为公约缔约方为标准，区分WCO 成员及其建议在全面审议中的不同地位

国际海关公约是由缔约方共治的一种契约。缔约方才有权共同决定公约的存废改，但是当前全面审议的参与方不仅有公约的缔约方，还有公约的非缔约方，而且非缔约方也有权作为某个分组的牵头人。同时，对于公约哪些领域需要修正的建议，公约的缔约方和非缔约方在工作组中居然具有同样的提出建议的权利，而且只要是WCO 成员的建议，都称为“提案”。但根据《经修正的京都公约》主约，只有“各缔约方的主管机构”才能提出公约修正的提案。缔约方提案的提出将可能引起公约修正程序的正式启动。其他的任何非缔约方，即使可以列席公约管委会，也只能作为观察员，可以表达观点，但无权对公约的修正提出“提案”。

因此，我国海关可以建议全面审议工作组中的参与方，应当以是否为公约缔约方为标准，区分WCO 成员在全面审议中的不同地位。只有缔约方可以提出公约修正主题与领域的“提案”，这些“提案”必须在工作组中进行充分考虑和讨论。其他非缔约方的WCO 成员只能提出“建议”，这些“建议”并不是工作组必须考虑的内容。

（3）对外部利益相关者参与机制的改进

在全面审议中的一个明显特点是外部利益相关者的参与。这本身没有问题，因为当前私主体参与国际公共事务已经成为了一种现实。但是，在WCO 中这些私主体参与的机制和方式存在问题（具体见本文第一部分）。我国海关可建议作如下改进：

一是区分外部利益相关者建议和公主体建议之间的不同法律地位。当前商界、学术界和相关国际组织等不仅可以参与工作组会议中特别为其设定的单元，而且这些外部利益相关者的建议也与缔约方、WCO 成员所提出的建议一样称为“提案”（proposal）。建议区分公主体和私主体建议在国际政府间治理机制中的不同的名称和效力。

二是外部利益相关者选取应当具有普遍性和代表性。当前在WCO 的对外公开的官方网站上未能获得召开全面审议工作组会议及其报名的任何信息，实际参会的外部利益相关者的代表性不足。我国海关可建议工作组公开外部利益参会的信息，公布报名参会和提出建议的条件与标准。这样不仅有利于外部利益相关者具有普遍的代表性，也有利于我国的商界能够获得直接向工作组表达建议的机会。

（4）利用好现行公约严格修正和生效的程序

公约主约严格的修正程序具有两面性，虽然其不利于公约的及时更新，但有利于缔约方防止不利于己的公约运行机制和海关基本原则的国际化。所以，对我国而言，公约严格的修正和修正案生效程序是防止不利于我国的公约运行机制和海关制度产生及生效的最后两道道防线。

一是利用好公约修正案建议的通过程序。如果公约修正案建议的内容对我国存在严重不利影响，则我国可在公约管委会议定修正案的程序中，明确提出反对。由于修正案建议的议定通过首选协商一致，次选三分之二多数表决通过，则我国的明确反对将使得修正案建议的表决只能采取参与表决的缔约方三分之二多数通过的方式，从而使得公约修正案建议的通过具有相当的难度。

二是利用好公约主约修正案的生效程序。公约主约生效程序非常严格，需要“参加提出修正案建议的管理委员会会议的缔约方交存接受文件的十二个月后对各缔约方生效，条件是自这类修正案发送之日起十二个月内没有缔约方提出反对”。因此，我国海关务必要出席“提出修正案建议的管理委员会会议”，从而获得一票否决权。行使一票否决权后，公约修正案可以生效的最多是总附约或专项附约（即海关制度的原则与具体规则），而不能改变公约的运行机制。

2.对于未来公约运行机制改革方面的平衡之策

（1）支持现行公约结构

当前主约、总附约和专项附约相结合，具有硬效力的公约条款和具有参考作用的软法指南相结合的方式是较为科学的设计。此公约结构的设计兼顾了公约的约束力和灵活性、公约的接受度和缔约方的选择权、公约对缔约方国内海关制度的协调能力和公约获得缔约方国内批准的可能性。

因此，除非能够有更为平衡和兼顾的公约结构的提案，否则没有必要改变现行公约科学的结构设计，从而可以确保我国海关对接受公约体系中具体国际海关制度的选择权。

（2）同意引入相对平衡的公约更新机制，避免公约被频繁修正或更新

英国国际法学家安托尼·奥斯特在其《现代条约法与实践》中提出：“条约的修正是一个具有重大实际意义的问题，而且始终需要在起草条约时就予以认真的考虑，此后再考虑就为时太晚。……修正一项多边条约则可能产生多方面的问题。……一项多边条约可能有150个之多或更多的当事国，而且是无限期的。这些因素导致了两个基本问题。首先，同意修正以及随后使其生效的过程几乎与谈判该原始条约并使之生效一样困难。其次，由于它们的长期性，多边条约可能更需要进行修正。”㉞[英]安托尼·奥斯特：《现代条约法与实践》，江国青译，中国人民大学出版社2005年版，第205页。

作为国际多边海关制度的基础，公约需要在稳定和现代化之间寻求平衡，公约需要引入一个折中的更新机制。引入定期更新机制就要改变公约当前的修正规则，并制定一套相对容易的修正和修正案生效规则。因此，要把握住更新周期和更新程序的难易程度，更新周期不易太短（如少于5-7 年），更新程序不能过于简便，这样确保公约可以更新，但又不至于频繁更新。

（3）谨慎对待引入缔约方执行公约的评审监督机制的提案

从理论上说，为了确保公约在缔约方境内得到有效执行，可以采取公约执行的评审监督机制。但如果公约引入了更新机制，即使公约第一次修正后的制度与我国的国内制度不冲突，我国有能力完全执行，也并不意味着经过多次修正后的公约与我国的国内法完全契合。为了使得国内法符合国际规则本身就是一种成本，再加之公约执行的评审监督机制，则会进一步加重缔约方的履约成本和负担，增加了国际义务的不确定性。

3.对具体海关制度的修正提案的策略

（1）内外双重比较联系下形成适当的提案

当前我国的国内海关法正在酝酿修改，国内通关流程及其配套措施的改革也正在进行。因此，国际国内的海关根本法都处于动态变化发展中。但是，如果我国支持公约全面审议并希望其成功，就要前瞻性地考虑修改后的海关法和通关流程与修正后的国际海关法的一致性。

虽然全面审议最终报告的文本难以准确预测，但其更新的方向是可预测的，不外乎当前一些先进的外国海关制度的国际化或是将认同度高的软法硬法化而已。因此，我国只要在今后的海关法修改中兼顾对比外国先进做法和国际主流实践，不仅有利于制度的互联互通，也有利于我国国内法与国际法的同步发展。

（2）警惕公约修正案中对其他WCO 文件与工具的援引

由于公约的条文有限且不易被修改，为了增加公约的灵活性，当前国际条约法的常用方式是通过公约（硬法）条文援引某项没有约束力的文件（如WCO 的指南等）或没有生效的公约（如WTO 的《TRIPS 协定》中援引WIPO 体系下的未生效的《华盛顿公约》），甚至会模糊地援引某个体系或某一类法律文件。这种通常被称为“将软法硬法化”的做法，是为了规避条约较为困难的修改程序，也赋予软法以硬效力，同时还无形中扩大缔约方的法律义务的一种新技巧。

在提案中的此类援引，有的是明确指向了某个WCO 或其他组织的软法工具（如WCO数据模型、WCO 放行时间研究、《经修正的京都公约》工具包（RKC tool kit）），有的是模糊援引（主要的WCO 文件与工具，“main WCO tools and instruments”）。这种做法如真能写入公约约文，则如欲改变缔约方义务，公约本身不用再做修改，仅修改公约所援引的软法即可。这是变相和隐晦地改变缔约方义务的技巧性做法。

在公约全面审议的提案中，此类明确和模糊援引的技巧也被频繁地使用，分散存在于各种提案中。

公约中将软法条文重述和仅援引软法名称具有不同结果。例如，提案中建议将SAFE 标准框架纳入公约，但将SAFE 框架标准纳入公约的方式不同。如提案中建议将SAFE 框架的条款在公约中加以明确复述，则缔约方的义务是确定的。但如仅是援引SAFE 框架的名称，而该框架是不定期更新的（至今已是第4 版），即使公约条文并未改变，但缔约方的义务随着SAFE 框架内容的更新而变化，这使得缔约方义务处于不确定和不可预见的状态。

因此，我国在全面审议中，应当警惕公约修正案中对其他WCO 文件或国际组织的文件工具的援引，仔细筛选外方提议列入公约条文的其他法律文件与工具的实体内容，从而决定是否同意其列入修改公约的提案。

（五）对我国海关在国内执行公约的建议——以更加开放的心态，从形似走向神似

1.整体而完整地理解与落实公约精神

我国为了满足国际义务进行国际海关法简单移植的过程在入世前后已经完成。当前，为了我国在国际海关治理体制中具有话语权和主导能力，我国国内制度本身的国际协调和现代化也必须是具有示范性的，需要适当转变“利用法律的空白与灰色地带扩大自身的自由度”的习惯思维。在将国际法转换为国内法时，应考虑整体而完整地理解《经修正的京都公约》的精神实质，实现公约目标，将公约中简化与便利化精神切实落地。㉟参见朱秋沅：《展品暂准进境国际法比较及其对我国的立法建议》，载陈晖主编：《海关法评论》第八卷，法律出版社2018年版，第74-76页。

同时，在将国际法本土化的过程中，不应当将国际义务的履行局限在最低限度上。在国内实施公约或立法借鉴时，不能囿于专项附约中有限的标准条款。公约总附约中规定了适用于每一专项海关制度的基本原则（也是每个缔约方必须接受的条款），而且代表着海关制度的协调与简化的前沿与最佳实践恰恰都包含在建议做法条款和无约束力的指南中。将这些内容列入建议条款或无约束力的指南不是因为其做法不成熟或实践不成功，而是为了增加《京都公约》的弹性和接受度，是出于国际条约法实践方面的考虑。因此，国内立法时，可以将公约的总附约、专项附约与每章《指南》结合理解。㊱考虑到正式的约文对接受的缔约方具有强制性的法律约束力，一些当时具有前瞻性的先进做法并没有写入约文，而是列入了《指南》，以供参考。如总附约第6章“海关监管”法律条文只有10条（共2页），而《指南》有42页，列举了监管的原则、风险分析、实际查验、审计以及组织机构、各种单据，最后还有案例研究。再如专项附约G中每个条款都具有详细的，长达数十页的指南。《经修正的京都公约》各章《指南》都是一个整体，以阐述条款的背景，内容说明以及与其他公约的关系等。《指南》的运用中有以下一些特点值得注意：第一，每一章的《指南》都是一个整体，在参阅时不应割裂上下文之间的关系而应该通读全文了解该章《指南》的全部内容。这种《指南》不能以某一法律条款具体对应《指南》中的某一条解释，而需要通读全文以便对国际上通行监管做法有比较全面的了解。第二，有些章的《指南》一般是针对具体条款，在参阅《指南》时，该条上方一般标有相对应的法律条款编号。第三，某章《指南》中对某条款的解释与另一章《指南》中的解释有关联，这时就要相互参看。

2.增加我国接受专项附约的数量

随着我国经贸深度融入了全球价值链，我国国内海关法也必然是与国际规则总体协调的，否则海量货物不可能跨越我国关境顺畅而快速的流通。因此，在衡量是否接受和实施国际法律文件时，并不需要始终采取谨慎防御的心态。如果其条款有利于促进国内政策目标的实现，某国际法的原则精神与我国所需的立场一致的话，则可采取积极开放的态度考量其合理性，增加我国接受专项附约的数量，并予以本地化。虽然付出一定的国内法修改的成本，但会增加我国国内海关法与国际海关法的协调性，有利于促进我国的贸易便利化与营商环境的优化。