试论直属海关全口径预算管理体系的构建

杨冰 刘嘉

直属海关是海关行政管理系统的中间枢纽，在海关履职和改革发展中上承海关总署任务、下管隶属海关执行，同时还需协调地方，做到依法履职并且服务经济发展。直属海关财务部门对辖区内各单位既要保障改革发展又要规范财务运行。按照2018 年的《深化党和国家机构改革方案》，出入境检验检疫管理职责和队伍划入了海关，直属海关所辖单位从原来的以行政单位为主到行政与事业单位并重，直属海关财务管理体系相应发生了深刻的变化，预算管理作为财务管理的龙头，面临着新形势，其主要表现为：第一，依法理财要求更高。2014年《预算法》修订以来，预算单位全部收入支出纳入预算已成为法定义务，各预算单位各项收支必须全部纳入到预算。第二，供需矛盾长期存在。新海关高标准建设任务和发展要求对资金的需求与财力供给之间的矛盾更加突出，中央财政过紧日子的措施逐步细化，主渠道拨款越来越紧，人员、公用等刚性需求始终存在，供需缺口的压力越来越大。第三，规范管理任重道远。预算单位种类的增长对系统预算管理提出新的要求，行政和事业单位都要纳入预算管理，但管理逻辑和管理模式的差异需要重新架构。在新的形势下，按照修订后《预算法》的要求，直属海关预算管理体系亟需重新梳理和架构，以实现直属海关预算管理的全面规范、约束有力。

一、直属海关全口径预算管理

（一）海关全口径预算管理

海关全口径预算管理是将海关所有收入和支出按照一定的规则全部纳入预算管理中，包括所有行政、事业单位的财政拨款收支、事业和经营收支。实施全口径预算管理既有法理基础，又有实践支撑。法理基础方面，2014 年《预算法》第四条规定：“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”与修订前的《预算法》相比，该条款要求将原先在国家政策范围内自行筹集的未纳入国家预算的各类资金统一纳入到预算管理，与其他相关条款共同确立了国家预算全面性、完整性原则和全口径政府预算体系。海关作为政府预算的一部分理应遵守《预算法》的要求。具体实践方面，海关系统对各级海关单位的预算管理情况实施全面管理，包括预算申报核定、执行监控、统筹调剂、评价考核等，直属海关作为海关系统管理的中间枢纽，对辖区内单位预算实施全口径预算管理是必然选择。

（二）直属海关全口径预算管理的意义

一是有利于提高预算管理的完整性。财政部在推行部门预算改革时，即明确改革原来的预算编制形式和内容，实行将所有收支统一纳入部门预算的综合预算。修订后的《预算法》进一步明确所有收支纳入预算。直属海关通过实施全口径预算管理能真正实现预算收支的一本帐，真实、全面、完整地反映单位成本绩效，杜绝资金游离于财政预算管理之外，有力地提高预算管理的完整性。

二是有利于提高预算管理的科学性。全口径预算是科学理财的基础，能科学合理地组织和配置财力资源，既“做大蛋糕”也“切好蛋糕”。通过目标化收支计划，按照需求轻重缓急合理安排支出，避免片面性和随意性。特别是在“资源有限，需求无限”的矛盾面前，合法科学地组织收入、核定支出，能有力保障海关中心工作，有针对性地控制“三公”等经费。同时，全口径预算将分散在不同功能科目、不同资金渠道的支出统一到一个预算框架体系下，及时、准确、完整地反映出重要财务信息，为直属海关科学决策打下扎实基础。

三是有利于提高预算管理的民主性。《预算法》指出预算执行主体负责预算执行，对执行结果负责。预算执行主体分为预算执行组织主体和具体预算执行主体。①朱大旗：《中华人民共和国预算法释义》，中国法制出版社2015年版，第196页。财务部门是预算执行组织主体，资金需求部门是具体预算执行主体。全口径预算可以明确预算的组织主体和执行主体，让所有预算执行主体参与到预算中，将各项支出按职能归口到每个部门管理，做到“横向到边，纵向到底”，提高预算组织的有效性，避免预算执行中的大幅调整，真正实现广大群众参与理财，对重大财务事项进行决策，对财务收支进行监督，体现预算管理的“公平公开”和“民主理财”。

综上所述，直属海关实施全口径预算是新海关预算管理改革的有效途径，能实现预算管理的完整性、科学性、民主性，更好地服务新海关事业的改革与发展。

二、直属海关全口径预算管理机制

（一）直属海关全口径预算管理的定位

海关的全口径预算与部门预算是预算管理的一体两面，既密切相关又各有侧重，其中：全口径预算管理侧重预算单位内部权责利的管理，强调预算执行主体责任的落实；部门预算侧重于按照财政部要求客观反映财政资金合规性运作，突出信息反映的作用。全口径预算与部门预算相辅相成，共同构建科学规范的直属海关预算管理体系。因此，直属海关实施全口径预算管理将加强所辖各单位的管理和控制。

（二）全口径预算管理目标

直属海关全口径预算管理的目标是“三个一”，即构建一个框架、确立一套规则、形成一个体系。

1.构建一个框架。在直属海关系统内部按照统一的收支分类建立兼容行政单位和事业单位各项收支的框架体系开展预算管理，这是全口径预算的基础。行政单位和事业单位的收入支出管控原则既有相关性又不完全一致，需要建立一个统一标准体系但又相对独立的收支框架体系。

2. 确立一套规则。一是全面管理。实现预算、执行、调整、决算全过程管理，增强预算管理的规范性；实现预算单位的所有收支全方位管理，避免出现“小金库”和“账外账”；实现所有单位的预算全覆盖管理，提升预算管理的全局性。二是权责清晰。区分预算执行组织主体和具体预算执行主体在全口径预算管理中的定位和作用，将管理和控制的责任分解到具体的单位、部门，形成财务部门与资金使用部门各司其职共同管理的格局。三是严格控制。在单位管理层面，对每个单位的收入和支出实行具体管控，通过收入预算具体化，有效约束单位的年度支出规模；通过支出目标责任化，有效控制新增需求，强化厉行节约、反对浪费；在重点经费开支层面上，将“三公”经费、会议费等重点经费单独管理，按照财政部门要求切实管住需求，避免出现藏匿开支情况。四是综合统效。对直属海关而言，各隶属海关单位既是在各自辖区内独立履职的预算单位，也是合力做好监管、打击走私的有机整体，因此直属海关对辖区内各单位的财力必然全面统筹、综合保障。在整体财力保障方面，各海关单位的业务量和财务保障能力不尽相同且不完全匹配，通过适当统筹关区财力实现全面保障；在专项事务方面，海关打击走私等需要集中关区人力、物力开展的专项工作，通过整合财力资源能突出重点保障。

3. 形成一个体系。全口径预算管理是一个由制度和系统共同构建的体系。制度建设方面，以上述框架和规则为基础，建立一套预算申报、核定、批复全过程管理的预算制度，同时将绩效管理理念嵌入到全口径预算管理中，建立考核制度，督促合法完成收入预算，压缩不必要开支，实现收支平衡。信息化建设方面，建立起涵盖“预算管理”“支出审核”“收入管理”“分析统计”“领导参阅”等功能模块的全口径预算管理信息系统，实现预算控制、报销审核、预警分析等具体管理，有力支持制度的全面落实。

（三）全口径预算管理原则

一是强化事权与财权的匹配。预算的本质是保障正常运转，支持依法履职，预算的依据是预算单位开展的各项活动。在日常预算管理中，各单位、各部门根据自身工作提出实实在在的预算需求，财务部门核定预算并予以资金保障，事权与财权的匹配能有效做细做实预算。二是强化职能管理与预算管理的融合。直属海关的职能部门是业务管理的权威，财务部门根据职能部门专业意见确定基层单位必要合理的业务需求，结合保障能力安排预算，实现职能专业管理和财务预算管理的有机融合。三是强化短期保障和长期发展的平衡。全口径预算不仅要考虑预算单位当年的收支平衡，还要基于当年的支出评价未来年度预算收支情况，从而实现既做到盘活各类存量资金又能优化资金结构，既做到年度保障又为长期发展打下坚实的基础的目标。

三、直属海关全口径预算管理内容

直属海关全口径预算管理的内容可分为整体框架构建、宏观系统管理和微观主体管理三个层面。

（一）整体框架构建

全口径预算总体框架与财政部门预算相同主要分为收入和支出两类，但直属海关管辖的单位包括行政单位、事业单位，需要根据管理需要对收支重新分类，具体分类和相关内容如下：

1. 收入预算。现行行政单位收入有财政拨款、地方财政补助、其他收入等，事业单位收入有财政拨款、事业收入、经营收入、其他收入等。根据收入来源的刚性，全口径预算中将财政拨款整合，将事业单位除财政拨款收入整合，由此全口径预算收入为财政拨款、地方财政补助、其他收入、事业单位收入等（如图1 所示）。

图1 海关全口径收入预算管理框架

具体内容如下：

一是财政拨款。直属海关系统的财政拨款收入由海关总署根据财政部预算下达情况，按照标准和评审结果核定的保障各海关单位履行中央事权职能的预算。财政拨款是各级海关单位主要收入来源。

二是地方财政补助。直属海关系统依据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49 号）关于“地方的财政事权如委托中央机构行使，地方政府应负担相应经费”的规定，按照承担地方事权所付出的努力而获得的经费补充。地方财政补助是海关重要资金补充渠道。

三是其他收入。各海关单位依法获得的利息收入等，资金规模较小。

四是事业单位收入。直属海关系统内各事业单位依法取得的事业收入和经营收入。

2. 支出预算。结合当前海关预算管理中的定员定额和定项管理模式，全口径预算按照资金使用状态对支出进行了重归类，大体分为经常性支出和专项支出：经常性支出根据用途又分为人员类支出、运转类支出；专项支出根据经费性质可分为与职能相关的特定目标类项目和基建项目（如图2 所示）。②财政部：《财政核心业务一体化管理规范（业务）》（第二次征求意见稿），2019年10月，第28页。

图2 海关全口径支出预算管理框架

具体内容如下：

一是人员类支出。人员类支出是指各单位各类人员的工资福利支出、对个人和家庭的补助支出。人员类支出按照是否在职可分为在职和离退休人员支出，按照人员身份可分为行政和事业人员支出。人员类支出与部门预算中的人员经费口径一致。

二是运转类支出。运转类支出是指各单位维持日常运转、依法履职的必要经费。运转类支出有日常办公经费、“三公”及会议费、培训费、物业费、事业单位支出等费用。按照目前海关财务管理体系，运转类支出包括公用经费和项目经费中定员定额部分。公用经费中的定员定额经费是海关单位与其他行政单位类似的日常运转用的经费，项目经费中的定员定额部分主要是海关作为执法部门保证日常依法履职的经费需求。这与当前部门预算中的公用经费和项目经费分类存在一定的差异。

三是专项类支出。专项类支出是指各单位为实施特定目的而特别管理的项目。专项类支出主要是小型修缮、大型设备采购、专业设施建设等。专项类经费中特定目的类项目按照结转结余管理办法中的一般项目管理，两年未用完要收回财政部。基建类项目按照基建管理办法和程序实施。与部门预算相比，专项类支出包括公用经费中的定项，实施定员定额管理项目中的定项和其他项目。

上述三类支出管理体系符合海关管理的实际。特别是运转类和专项类支出的重分类，契合了当前海关保障要求，更能突出经费使用方向，是海关特色预算管理的体现。

（二）宏观管理层面

直属海关层面，全口径预算管理体现为核定预算、统筹协调。核定预算体现在直属海关审核确认所属单位全部支出的必要性和合理性，如核定同一地区、同一性质预算单位人均日常运转经费或在特定时期按统一尺度全面压缩一般性支出，由此实现约束有力、管理到位的目标；统筹协调体现为直属海关统筹资金实施专项工作和保障关区均衡发展职能，如直属海关统筹资金保障部分重点地区专项打私任务或者向艰苦边远地区保障薄弱的单位实施预算倾斜。

（三）微观主体层面

单个预算单位全口径预算管理分为收入管理和支出管理。按照预算主体责任要求，全口径预算管理的收与支在预算申请、预算核定、预算执行、执行反馈每一个环节都将落实到具体的部门。财务部门作为组织者主导全口径预算管理全过程，各资金需求部门按照实际需求申请预算、执行预算。

收入管理方面，收入主体匹配对应的收入责任。一是财政拨款预算主体是各资金需求部门，收入责任为应根据管理的事务和开展的业务提出下一年度所有预算需求，财务部门的组织责任按照轻重缓急统筹报送；二是地方财政补助收入预算主体是各派驻地方机构，根据各自承担的地方事权加强与地方政府联系，争取经费支持；三是其他收入预算主体是财务部门，如加强与银行沟通，提高存款资金的收益等；四是事业单位收入预算主体是事业单位，依法经营获得的事业收入和经营收入。

支出管理方面，支出主体匹配对应的支出责任。支出主体分为职能管理和资金需求两类部门。职能管理部门是针对支出事项必要性、合理性进行审核的管理部门，资金需求部门是因公务需要提出需求的部门。以会议费管理为例，年初拟开会的部门提出开会需求，职能管理部门审核后列入会议计划，年中执行时需求部门提出申请，职能部门审核后由财务部门根据年初预算保障。

四、直属海关全口径预算管理程序

直属海关全口径预算管理在程序上与部门预算管理保持一致，实施“二上”“二下”和预算调整，但在编制时间和作用上各有侧重。

（一）“一上”阶段

部门预算“一上”阶段一般在预算编制年度的6—7 月，各基层单位按照财政部的要求报送单位机构和人员、规范津贴补贴情况、车辆设备等数据和项目需求，直属海关汇总通过海关总署报财政部。直属海关全口径预算“一上”阶段一般在预算编制年度的11 月，各基层单位按照全口径预算的框架测算下一年度的支出需求并报直属海关，为直属海关部门预算“一下”“二上”做准备。

（二）“一下”阶段

部门预算“一下”阶段一般在预算编制年度的11—12 月，直属海关按照海关总署下达的财政拨款预算分配后下达各隶属海关和事业单位。在核定部门预算“一下”时，各单位上报的全口径预算将作为重要的依据，对于保障力弱的海关单位，在预算分配时予以倾斜。全口径预算“一下”阶段与部门预算“一下”阶段同步，直属海关初步核定基层单位的预算支出总体需求和“三公”等重点支出，并反馈给基层预算单位。

（三）“二上”阶段

部门预算“二上”阶段一般在预算编制年度的12 月，基层单位按照上级部门下达的财政拨款收入，根据非财政拨款收入组织能力，确定下一年度的支出预算，压减不必要或不急迫的开支并报送“二上”预算。全口径预算“二上”阶段一般在预算年度的1—2 月。预算单位层面，根据海关年度工作重点，各资金使用部门向财务部门报送当年预算细化需求，财务部门对照需求安排经费，初步安排结果可作为本单位执行预算的起点；直属海关层面，根据关区工作重点和财力保障情况统筹协调资金。

（四）“二下”阶段

部门预算“二下”阶段一般在预算年度的4—5 月，直属海关根据海关总署批复的预算按层级批复下级单位。全口径预算“二下”阶段在部门预算“二下”之后，将预算下达给各基层单位，同时将指标分解给各资金使用部门。

（五）预算调整

部门预算调整一般在预算年度7—8 月，直属海关汇总各基层单位需求报海关总署实施微调。全口径预算根据前三个季度预算执行情况和部门预算可能追加情况在10 月对预算微调。

五、直属海关全口径预算管理评价

科学客观的评价是全口径预算管理体系的重要一环。被评价的主体包括辖区内各预算单位和各资金需求部门，重点是各主体的收支执行情况，方式是实施目标责任考核，结果应用是开展奖优惩劣。

（一）目标责任考核

全口径预算的单位责任考核主要考核收支执行情况。收入方面强化各项收入及时到位率；支出方面关注专项预算执行率、运转类支出预算的节约率。

全口径预算的直属海关层面的管理主要考核资金周转的顺畅情况：一是整个系统内预算单位要保证足够的流动资金，避免出现资金结构性短缺；二是具体的单位完成收支目标情况下要考虑每个单位的可持续发展，在财政规定内保有合理的存量资金，避免出现资金的时间性短缺；三是直属海关具有足够的统筹能力，既能及时筹措资金保障重点工作，又能在特定时期保障所有单位的正常稳定运转。

（二）评价结果应用

全口径预算评价结果按照不同的主体实施奖惩。直属海关对各基层预算单位奖惩重点关注各单位收支平衡情况和财务决策落实情况，在预算分配和年终考核中作为重要参考依据。预算单位内部则关注各责任主体预算编制准确性、预算执行及时性、预算支出的有效性，对支出绩效优良的主体予以奖励倾斜。