“加快形成完善的党内法规体系”专题研究

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地将“党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进，一体建设，全方位推进党内法规制度体系建设，取得历史性成就。《中国共产党党内法规制定条例》等一批基础性、主干性、引领性的党内法规相继出台，党内法规制度体系“四梁八柱”得以建立。这不仅为贯彻落实新时代党的建设总要求提供了制度遵循，也为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了重要保障。

办好中国的事情，关键在党，关键在坚持党要管党、全面从严治党。中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势。要坚持和完善党的领导制度体系，既要求党依据宪法法律治国理政，又要求党依据党内法规管党治党。加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。党的十九大报告指出，要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。党的十九届四中全会《决定》也强调，要“加快形成完善的党内法规体系”。因此，大力推进党内法规制度供给侧结构性改革，推动党内法规制度建设高质量发展，必须深刻把握党内法规制度建设一般规律，必须加强对党内法规制度建设理论与实践问题的研究。基于此，本刊与武汉大学党内法规研究中心合作，依托“第二届全国党内法规研究机构建设东湖论坛”，组织专家学者以“加快形成完善的党内法规体系”为主题进行专题研究。

作为中国特色社会主义国家制度和法律制度的独特制度建构，党内法规以党建理论和实践为基础和内核、以法规体系为形式和表现，其超出了传统法理论范畴，兼顾政治与法治、纪律与法律等多重属性。因此，需要在传统法学理论基础上，重新界定“党内法规”的法理定位。这也是进行党内法规理论研究和制度建设的前提和基础。《党规中的法理》一文认为，党内法规是中国共产党在领导中国革命、建设、改革的过程中产生并不断发展的。在国家治理体系和治理能力现代化要求下，法治国家建设需要坚持依法治国与依规治党的有机统一，党内法规体系就成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。探寻党规中的法理，需要注重将“法治”的普遍原理和价值逻辑与“中国特色社会主义”的客观事实和制度实践，进行有机结合。首先，党内法规中的法理是“宪法之理”。从法律效力上讲，党内法规与国家法律均以宪法为统领；从制度建构上讲，党内法规制度体系必须服从统一的宪法秩序，表达宪法价值，遵循宪法原则。其次，党规与国法的关系之理为功能协调，即在决策权与执行权分离的基础上，党规和国法分别对两种权力进行制约，以达到功能上的协调状态。再次，党规体系建设的系统之理是“政党治理”。良好的党规体系是执政党实现良好治理的前提，应注重把握党规结构的合理性、立规程序的规范性、立规技术的恰当性以及党规效力范围的特定性。

配套完备是形成比较完善的党内法规制度体系的重要指标。党内法规配套立规作为党内法规制度体系的重要内容和党内法规执行实施的有力支撑，对于贯彻执行基础主干中央党内法规意义重大，而且是构成部门和地区党内法规工作的重要组成部分。2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》对配套立规问题作出了专门规定，并在第十四条中规定了配套立规的要求和界限，明确了“何种情况需要配套立规”这一根本性问题，但仍有诸多理论和实践问题需要进一步释明。《论党内法规配套立规的政治逻辑及其制度实现》一文，提出并界定“党内法规配套立规”这一理论概念，认为党内法规配套立规具有从属性、实践性、规范性和耦合性的特征。作为一项以贯彻执行上位党内法规为主要功能的制度，政治性是党内法规配套立规的首要属性，因而必须遵循一定的政治逻辑。应当把贯彻落实民主集中制作为其政治原则，把做到“两个维护”作为其政治目的，把力戒形式主义、官僚主义作为其政治要求。在实践中，为体现配套立规的政治逻辑，落实《中国共产党党内法规制定条例》的目标要求，回应当前配套法规建设存在的突出问题，应当坚持优位原则、授权明确性原则、辅助原则和比例原则，完善相关配套工作体制机制，以期促进党内法规制定的规范化、科学化、精细化，推进配套立规的有效开展。

党管干部原则，是巩固党的执政地位的重要保证。党的领导，直接体现在党对干部人事工作的领导权和管理权，直接管理选人用人监督人。以“党管干部”为内容的党内法规，涵盖了党的领导法规、自身建设法规、监督保障法规等领域，是党内法规体系的重要组成部分。《党内法治与领导干部连带责任制度之构建》提出，应当将民法上的连带责任制度引入到“党管干部”的制度构建中。公务员在晋升领导职务或者领导干部在晋升更高的领导职务时，在程序上必须由两名具备相当领导职务的公务员进行推荐并保证被推荐人在任职期间不会存在违法乱纪的行为，如该被推荐公务员在任期犯有违法乱纪的重大错误，则由推荐人承担连带责任。在我国建立干部连带责任制度有深厚的文化基础，中国古代很早就形成了荐举连带责任制度。但是，干部连带责任制度和连坐、株连有着本质区别，是现代法治中“罪责自负”原则的例外适用。从属性上讲，干部连带责任主要承担的是法律责任，这一制度在反腐防腐建设中具有一定的合理性和应时性。