社会资本视域下社会组织参与应急治理的路径研究

高芙蓉

（河南财政金融学院，河南 郑州 451464）

一、引言

近年，各类突发公共事件给人类社会带来巨大灾难，严重干扰了社会的正常运行。2020 年1 月发生的新冠肺炎疫情，更是“新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”[1]。在历次应对突发公共事件中政府都起着重要的主导作用，此次新冠肺炎“战役”亦不例外。但突发公共事件应急活动涉及人员众多，波及领域广泛，政府不可能拥有足够的资源应对突发事件中的各种问题。应急治理不仅要依靠政府，还要与社区、社会组织协作。正如习近平总书记“2·23”重要讲话中强调的，“打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众。社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，要推动防控资源和力量下沉，把社区这道防线守严守牢[1]。在这场突如其来的重大突发公共卫生事件中，习近平总书记反复要求“疫情防控是当前重要的工作，社区防控则是最重要的环节。社区防控工作抓得严不严、细不细，直接关乎人民群众的生命安全和身体健康，事关疫情防控阻击战的成败结局。”[1]然而，基层社区存在着力量薄弱、人员缺乏、可支配公共资源有限等各种实际困难。因此，还需要“要发挥行业协会、商会等社会组织的作用”[1]。当前国内发生的突发公共事件，社会组织的参与成效并不显著，除在自然灾害类事件的恢复与重建中有社会组织的参与外，其他类型的突发公共事件应急治理以及预警与准备阶段，社会组织的参与并不多见，在此次新冠肺炎“战役”中，社会组织发挥的作用仍较有限。这一方面是由于社会组织数量不足，面对突发的公共事件，其没有参与能力，不能为多数居民提供必要的支持；另一方面是因为社会组织参与意识不强，现有的社会组织呈现为“杂而不活，小而不强”的特征，内生活力不足，参与能力不强，服务效能不高。如何有效调动社会组织参与突发公共事件的积极性与有效性就成为政界与学界思考的重要问题。本文研究目的在于从社会资本理论视角，考察社会组织参与应急治理过程中遇到的困境，提出构建社会组织参与应急治理的路径。

社会资本理论“已成为人类社会试图走出发展困境和探索治道变革的一种具有高度概括力的理论解释范式”[2]，综合布迪厄（Bourdieo）、科尔曼（Coleman）、帕特南（Putnam）、福山（Fukuyama）等人的观点，他们把信任、参与网络、规范视为社会资本的组成要素。就三种形式的社会资本而言，信任社会资本是促进人们之间形成合作、共享关系的核心要素，其大小取决于社会成员间的“信任程度”，它决定着整个社会的存量社会资本；网络社会资本是社会行动者之间的各种关系，它是社会资本的基本要素，帕特南把网络社会资本分为横向或桥联型（bridging social capital）和纵向或紧密型（bonding social capital）[3]，横向为主的关系网络为公众开展交流提供了基础，纵向为主的关系网络为不同地位的行动者进行沟通提供了平台；规范社会资本是约束人们利益关系人为设定的机制，有正式的法律、制度等刚性约束机制，还有道德规范、习惯等柔性约束机制。这一观点有助于分析社会组织参与应急治理存在的问题。

二、社会组织参与应急治理问题分析

（一）信任社会资本缺失引发的问题

当前，面对突发公共事件，无论政府还是公众都习惯于以政府为主体开展应急治理工作。尽管发达国家的经验已表明，社会组织可以在应对危机中发挥作用，但我国社会组织仍面临来自政府与公众的双重信任缺失。

一是公民之间的信任社会资本缺失，难以形成群体力量应对突发事件。中国传统的处世方式是基于人们的“血缘关系”“家族观念”“宗法关系”的，受制于这种信任关系的制约，人们缺乏更广泛的、超越家族之外的一般性社会信任。当遇到突发公共事件，他们抱着各自为政的心态，难以形成合力去解决问题。最终造成的后果就是导致社会组织松散，难以产生凝聚力。社会组织之间、内部成员之间信任程度不高，则难以形成共识，会使社会组织成员难以采取一致的行动，难以形成群体性力量。

二是公民与政府之间的信任社会资本缺失，难以发挥群体作用应对突发事件。信任社会资本的缺失，一方面，会造成上情不能及时下达，上级政府通报的具体要求不易转化为公民实际行动。社会成员的分散与独立，政府应对突发公共事件的要求与精神不能及时到位，难以保证基层群体与政府的一致。另一方面，下情不能准确上达，基层群众的合理化建议难以转化为政府处理突发事件的政策措施。处于基层的社会成员最了解突发公共事件的隐患内情，他们提出的意见如果不能被政府部门及时接受与采纳，则容易造成政府出台的举措出现偏差。

三是社会组织和政府之间的信任社会资本缺失，难以形成提高效率的合力。信任社会资本的功效在于它具有很强的外部性，是不同主体相互合作的基石，可减少交易成本，提高社会效率。从公共危机治理的实践看，政府与社会组织之间的互信程度较低，其表现为：一是政府对社会组织的管理过于严格，限制了社会组织主动性、积极性的发挥，处理危机问题，社会组织听命于政府，专业优势发挥不明显；二是社会组织不相信政府会让渡权力，不与政府沟通就独自进行救援，这种自发行为会造成应对危机的混乱与失序，影响救助效果。

（二）规范社会资本缺失产生的问题

近年，我国社会组织虽有了快速发展，但发育不够成熟，在突发公共事件面前，不能与政府形成有效衔接，致使某些领域出现政府与社会同时失灵现象，形成了管理真空地带，引发新的危机。

一是规范社会资本缺失导致突发公共事件应急治理混乱。围绕突发公共事件，大到《宪法》《刑法》，小到《信访条例》均有相应的规定，但这些法律法规并没有形成一个相对规范而完整的法律体系。政策性规定多，程序性约束少；模糊性要求多，操作性条款少。这些现象的存在会使各类社会主体应对突发事件缺乏明确的法律依据。如《突发事件应对法》只对政府在应急治理中承担何种责任做了规定，而对社会组织与公民的责任没有明确要求，这就意味着现行法律为公民提供的发展空间相对不足，面对突发事件社会组织与公民无所适从，这样必然造成公民内部的互惠规范难以形成。法律体系不完善无助于突发事件的高效处置。

二是规范社会资本异化导致突发公共事件应急治理乏力。规范社会资本异化的原因有二：第一，规范的惯性依赖与突发公共事件的复杂性不匹配产生异化。无论硬性法律规定还是软性道德约束都基于现存社会关系而产生，一旦确立，就会保持长期稳定。但突发公共事件的紧迫性和不确定性使得执行者只能在规则的大框架中灵活处理而不能僵化执行法律规定。第二，规范的普适特质与政策执行主体的主观垄断性不合拍造成异化。任何规范在一定范围内具有普适性特征，任何个人或组织都受制于规范的约束，而执行规范的人则极易受现场影响，根据个人主观判断行事，往往带着人治的色彩，势必造成执行规范走样变形。正因如此，才会使规范社会资本并不总能发挥正功能，往往出现负功能或功能紊乱状况，致使处理突发事件面临重重困难。

三是规范社会资本滞后导致突发事件应急治理失序。传统性规范社会资本的滞后性与现代性规范社会资本的发育不良问题影响应急治理的顺利进行。就传统性规范社会资本而言，其局限性影响应急治理有效应对。传统性规范社会资本基于血缘、亲缘关系产生，其负面作用表现为：强调家族本位而开放包容精神不足，影响各方力量整合；强调伦理本位而理性精神缺乏，破坏应对力量的组合；强调宗法本位而法治精神不足，影响规范功能发挥。就现代性规范社会资本来说，其发育不良、分布不均，会限制应急治理作用的发挥。当前中国公民社会的发展基础薄弱，公民依附于政府，社会从属于国家，这样一种背景下发展起来的现代规范社会资本带有先天的不良“体质”，极易被异化。这些问题会直接影响广大公民规范与合作意识的形成，进而会影响突发公共事件应急治理的进程。

（三）网络社会资本缺失造成的问题

网络社会资本的形成源自社会组织参与社会活动的过程，是社会公民参与网络的载体，这类载体有横向为主的关系网络和垂直为主的关系网络。无论缺失哪种类型，都会削弱应急治理的社会基础，影响公民参与应急治理的积极性与主动性。

（1）网络社会资本缺失的表现。一是社会组织依附性过强。当前社会组织要么依托官方背景而设立，要么依附政府购买服务而发展，自主性与独立性不强，社会联系纽带、行动取向、沟通准则都或多或少带有行政色彩。这决定着社会组织参与应急治理带有被动特征，在应对突发公共事件时不能充分发挥主观能动性。二是社会组织功能扭曲。社会组织在突发公共事件应急治理中未能充分履行好信息沟通、组织协调、提供服务等职责，致使角色错位。实践中表现为参与应急治理过于随意，没有统一组织，行动过于分散，本应承担的职能得不到充分体现，致使社会组织公信力受到质疑。三是职责权限不明确。政府部门与社会组织对应急治理中社会组织应承担的职责与拥有的权利，规定并不明确，为不规范运作埋下了隐患。网络社会资本缺失削弱了应急治理的社会基础。

（2）横向网络社会资本缺失的表现。横向为主的网络社会资本是指“把具有相同地位和权利的行为者联系在一起”的关系网络，横向关系网络越密集，公民就越有可能进行为了共同利益的合作，满足他们的共同利益[4]。目前虽然我国社会组织发展迅速，但横向为主的网络社会资本尚不够发达，不少有官方背景的社会组织习惯听命于政府的安排，而一部分草根社会组织由于经费、能力等方面存在问题，必须依靠政府力量来生存。这样发展的结果就是自下而上参与的模式被自上而下模式替代，政府的介入使得这些社会组织成为“二政府”，难以形成真正平等的横向关系，社会公众借助这样的网络社会资本在应急治理中参与主动性与积极性不高，参与的功效大打折扣。

（3）垂直网络社会资本的影响。垂直关系网络社会资本是指“不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系之中”，垂直关系网络无论多么密集，无论对其参与者多么重要，都无法维系社会的信任与合作[4]。以垂直关系为主的网络社会资本的存量密集，会影响社会公众参与应急治理的参与意愿、参与信任度和参与绩效。这种网络社会资本体现的是等级与依附关系，社会公众通过参与分享收益的机会很少，致使其参与意愿不高。这种网络社会资本使预期与满足差距拉大，社会公众的期望增加，而现实不能如其所愿，则会出现挫折感，影响其参与积极性。这种网络社会资本还会使政府在制定政策、实施决策时，有少部分人利用手中权力将社会利益转化为私人利益，导致政府失信于民。因此，垂直关系为主的网络社会资本对公众应急治理参与的绩效和意愿都有很大的影响。

三、构建社会组织参与应急治理的路径

（一）信任社会资本的培育路径

（1）培育公民之间的信任精神，强化公民在应急治理中的主体作用。在突发公共事件应急治理中，公民应成为最重要的主体，其作用发挥需要借助社会组织这个平台。作为社会组织，其首要任务就是培育公民之间的信任关系，健全信任教育机制。其核心内容是培育公民公共意识、塑造志愿精神。一要在公共生活中培育公民公共意识。广义上的公共空间是指公众可以自由活动、自由商讨公共事务的交往空间。公共性是公共意识的核心，它的形成需要公共生活向公众开放，允许他们自主参与其中。公共意识的培养需要社会的开放性，通过公共空间的开放与社会交往得以形成，在公民的权利、自由、平等基础上，发展出参与、协商的公德意识。二要在公共领域塑造公民志愿精神。公民意识最好的表现就是志愿精神，现代意识和责任意识是其代表性的体现。在当前的中国社会，这种志愿服务精神正处于发展不充分、亟待提升的关键时期。从广义上看，志愿精神是全体公民广泛认可的价值观念、自觉承担的社会责任、主动履行的公民义务。塑造公民志愿精神，应着力继承中国传统文化，构建现代志愿精神，按照“党政支持、工青妇承办、社区运作、社会组织合作”的方式，创建中国特色的志愿服务活动常态机制。从狭义上讲，塑造公民志愿精神，应着力培育公民志愿精神的特质，倡导公民树立“以公益为信仰、以奉献为路径”的理性价值观，培育公民志愿文化，形成志愿文化氛围，强化公民社会责任，构建社会支持网络，加强公民社会团结，培育长效机制。

（2）构建公民与政府之间的信任机制，发挥公民在应急治理中的基础作用。构建公民与政府之间的信任机制：第一，首要任务是保持沟通渠道畅通。联系政府与公民之间的桥梁有党的各级组织、政府管理部门、各级人大与政协等机构，保持其渠道畅通有利于政府与公民之间的相互沟通，改变传统的管制型理念。政府部门要改变单向式的管制模式，推进权力向社会公众转移，增强其心理认同和参与积极性。发挥基层人大与政协的职能，是保证沟通渠道畅通的重要手段，人大代表代表人民，是公民与政府沟通的桥梁，收集民意，反映民情，是其职责所在。渠道畅通还表现为多元化沟通网络的构建方面，借助各种沟通渠道交流信息的综合框架体系，构建多元化网络，保证沟通信息真实、透明、广泛和全面，体现多元化特质。第二，关键环节是形成互动沟通模式。它包括沟通方式与沟通机制两方面。沟通方式要根据沟通对象、内容与渠道，选择多种多样的沟通方式，突出信息的双向流动特征。沟通机制体现在传达机制与汇报机制两方面。传达机制应着力于上情下达的畅通上，能够把政府的政策精神传达给每位公民。汇报机制应着眼于下情上达上，把群众的意见反馈到政府相关部门。传达与汇报体现的是互动性，公民与政府之间的信息交流必须有互动这一前提。政府要积极回应公众呼声，倾听公众诉求，让公众有表达需求的平台；公众也要对政府传递的信息给以反馈，让政府及时听到回声，修订利民政策，完善惠民措施。

（3）完善社会组织与政府之间的信任关系，提高合力开展应急治理的效力。完善政府与社会组织信任关系，政府一方要转变传统治理理念。长期以来，政府对公众的诉求利益抱有漠视态度，不重视公众的知情权、参与权与监督权，致使社会公众对政府不信任，尤其是少数政府工作人员不适当地运用手中权力更是导致社会组织不信任政府的缘由。地方政府有必要弱化权威的执政治理理念，推动“全能型政府”转向“有限型政府”，处理好政府与社会组织的关系，通过适当的权力下放，把自身管不了、管不好的公共管理事务转交给具备资质的社会组织处理。社会组织要健全自身管理体制，有效维护公民权利，提供公共服务，承接好政府不能做、做不好的事务。社会组织要得到政府的认可，就要着眼于公共服务，做好政府公共危机治理的参谋与助手，本着民主管理、科学决策、公开透明、运转有序的基本要求，完善内部治理结构，落实内部民主制度，建立内外部监督机制，规范财务管理制度，制订人才保障机制，保证社会组织效能。总体来说，政府应转变观念，放低姿态，解决好对社会组织的不信任问题，寻求与社会组织良好的沟通渠道，建立好横向的平等关系；社会组织应练好内功，搞好管理，承接好政府交办的事务。唯有如此，才能有效促进信任社会资本的提升。

（二）规范社会资本的强化路径

（1）加强规范社会资本的制度供给。加强制度供给，建立完善的制度体系。首先，建立多元化参与机制。这里的多元就是制度的制定不仅仅是政府一家的职责，还需要由政府主导，联合专家学者、社会公众、社会组织等多元主体，共同参与政策制定过程，保证应急治理制度的科学化、合理化。以此为基础建立起来的多元参与机制能让政府充分关注到利益相关者的真实想法，制度规则更有的放矢，最大限度提高社会公众的回应度。其次，完善政务公开制度。政务公开是赋予公众知情权的有力保障，是公众参与应急治理的基本前提，也是社会公众参与应对突发事件的关键环节。公众获得了充分的知情权，后续的参与才能避免流于形式，避免因信息失真、不对称而导致参与受阻。再次，完善听证制度。听证制度的作用在于改变以往政府决策中的“暗箱操作”，把社会公众意见纳入决策机制，让公众享受充分的知情权、话语权与参与权。从公众角度看，听证制度是对其公民权的尊重；从社会层面讲，听证制度提供了一种普适的公正价值体系。通过听证制度的实施，可将应对突发公共事件的公共决策置于民主、合法的基础之上，保证应急治理的合理推进。

（2）健全规范社会资本的相关法律。发达国家实践表明，完善而全面的应急治理法律体系是成功经验之一。当前我国这一领域的法律规范，虽有《突发事件应对法》，但仅一部独立的法律并不足以处理好突发公共事件，没有相应的法律体系支撑，就会在实践中出现程序不规范、处置混乱等现象。为此，一是完善有关应急治理方面的宪法与宪政基础。现行的《突发事件应对法》中界定的“突发事件”范围和《宪法》规定的“紧急状态”在内容上有事实上的分割，“应在宪法中增加与应急治理内容相关的条款，为政府依法实施应急治理提供宪法渊源”[5]。二是填补应急法律的空白领域。当前社会发展过程中出现了一系列新问题、新情况，应借鉴发达国家立法经验，制定应急方面的单行法，如灾害救助法突发事件保险法等，填补应急立法空白，消除立法矛盾，促进应急法律规范之间的统一。三是修订与完善应急预案。目前我国虽已建立起了从中央到地方的应急预案体系，但制定主体以县级以上政府部门及企业集团为主，而广大的乡镇、社区、企事业单位等最基层的组织鲜有制订应急预案，这种状况与“应急治理重在基层”的要求不相吻合。当务之急是要完善各个层级、各类组织应急预案的制订、管理程序。

（3）增强规范社会资本的控制手段。完备的法律体系需要通过控制手段付诸实施。控制手段包括司法手段、行政措施以及舆论监督。司法手段保证法律规范的有效落实，促进法律的实施，把法律条款与应急治理有机联系起来，能确保突发事件的高效处理。在应对突发事件过程中，要严格执行法律制度，健全执法监督机制与法律服务机构，促进司法水平的提高。行政措施在应急治理中是确保政令顺利推行的重要手段，面对突发公共事件，行政命令往往是比较有效的措施，但行政手段不能超越法律界限。行政措施的作用范围相比于法律更窄，它只针对特定的人与事做出行政命令，违反者则承担必要的行政责任。舆论监督是要求政府在处置突发事件过程中，应把握媒体动向，与各级各类媒体保持良好互动关系。面对危机事件，及时发布、公开、传递相关信息，确保信息传递渠道的畅通，严禁瞒报与封锁信息，防止流言传播与滋生。当前突发公共事件中出现的道德转化、道德滑坡等现象，与社会舆论监督力度不够有密切关系。控制手段可以保证法律规范的神圣性、严肃性和威慑性，一旦法律规范这样的外部力量出现软化，越轨行为得不到相应的惩处，规范的不可侵犯性就会受到极大损害。

（三）网络社会资本的建构路径

（1）完善突发公共事件合作治理网络。突发公共事件应急治理参与主体之间的信任与规范资本是网络社会资本形成的前提。应急治理中的社会网络是各级政府、社会组织与公民基于信任与规范基础而构成的合作治理网络。这一网络资本的搭建应从“线上”和“线下”两个层次做起，“线上”是指公共危机信息平台，“线下”是指在政府和社会组织之间建立的协调机构。一要建立应急治理信息沟通网站。社会组织只有全面透彻地了解突发公共事件的现状、政府采取的应急措施，才能有针对性地协助政府参与到应急治理中。二要在政府与社会组织之间建立起协调机构。社会组织种类众多、功能迥异、组织化程度不高，不能沿用政府管理模式进行统一管理，需要运用新型的协调机制处理政府与社会组织之间的关系。在发达国家，如美国、日本，政府设有专门的协调机构，一旦发生突发事件，可以在第一时间将分散的社会组织协调起来，开展有序合作，形成合力，保障危机应对成效。线上提供实时信息，线下保障沟通互动，可以充分调动社会组织参与应急治理的积极性。

（2）确立应急治理合作网络平台原则。为切实提升应急合作网络平台的作用，应把握好“常态化、综合化、互嵌化、开放化”[6]四项原则。常态化原则，就是把互动和合作贯穿到应急治理的预备、反应与恢复三个阶段的全过程，摆脱只有应对灾害时才运作的困境，将应对灾害的反应期转变为全过程的运转和维护。综合化原则，是指社会组织发挥应急治理的功能要拓展到事前、事中和事后的全过程，而不是仅仅局限于恢复阶段；与政府、企业、公民、服务对象的合作应扩展到技术、学习、咨询等多个层面，而不是仅仅以资源提供、服务供给为业务范围。互嵌化原则，就是政府与社会组织的互动要深入更深层的领域，把社会组织应急网络嵌入各级政府应急治理体系的子系统，对社会组织所应承担的角色进行明确分工与定位，真正发挥好社会组织的功能。开放化原则，是指要把政府与社会组织应急合作网络平台看作一个动态开放的系统，广泛吸纳各类社会组织参与其中。

（3）强化应急治理网络保障措施。发展与完善网络社会资本，应规范和健全多维发达的社会网络，为社会组织的发展提供网络保障。一是加强立法与制度建设。从法律层面为社会组织的网络平台保驾护航，尽快完善相关法律法规，填补法律方面的制度空缺，为社会组织网络平台营造适宜的法律制度环境。二是放松管制与加强监督。政府应简政放权，放宽审批要求，促进社会组织发展成为理性、成熟的社会公共领域。放权并不意味着放任自流，还要对社会组织参与的应急治理活动加强监督，防止出现“异化”现象，监督的目的在于让社会组织的参与活动与政府的应对措施保持一致，与政府形成合力，而非离心力。三是理顺政府与社会组织之间的关系。对突发公共事件应急治理中政府与社会组织各自应承担的职责和拥有的权限进行合理划分，避免职责不清、权限不明。政府与社会组织建立好合作、信任的认同关系，构建好公民广泛参与的利益诉求机制，确保公众利益诉求得到充分表达与合理回应。