论党内法规配套立规的政治逻辑及其制度实现

祝 捷，王 萌

（武汉大学 党内法规研究中心，湖北 武汉 430072）

构建完备的党内法规制度体系，是党内法规制度建设的重要目标。对党章和中央党内法规进行配套立规，既是贯彻落实党章和中央党内法规的必要措施，也是中央纪律检查委员会、党中央工作机关和地方省级党委党内法规立规工作的重点。1990 年施行的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》最早提出党内法规的配套性问题并把“既注重配套完备，又防止烦琐过滥”作为党内法规制定的基本原则。2012 年施行的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第八条规定，制定党内法规应当“逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系”[1]。2019 年新修订的中国共产党党内法规《制定条例》对配套立规问题作出了专门规定，明确了配套立规的要求和界限，已经解决了“何种情况需要配套立规”这一具有根本性的问题，但仍存在诸多需要进一步释明的问题：（1）中央党内法规和与之配套的下位党内法规的关系为何？配套党内法规是否具有独立价值和意义？（2）党内法规配套立规相关制度遵循的政治逻辑是什么？又是如何在制度层面依次展开的？（3）《制定条例》第四条第二款规定了“党内法规保留原则”，配套立规如何与党内法规保留原则衔接适应？（4）《制定条例》第十条和第十一条规定的中央纪律检查委员会、党中央工作机关、地方省级党委在职权范围内的自主立规和配套立规区别何在？（5）《制定条例》第十四条针对制定配套党内法规的专门性规定中所使用的“明确”“具体”“针对性”“可操作性”等用语以及“对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定”的规定应如何理解？这些问题已经在实践层面引发了诸多讨论乃至争议，本文拟就配套党内法规的相关问题做理论上的澄清与阐述，以期助益于相关实践问题的解决。

一、党内法规配套立规的理论阐释

配套完备是形成比较完善的党内法规制度体系的重要指标。解决党内法规配套性问题已经成为中央纪律检查委员会、党中央工作机关、地方省级党委党内法规工作的重要环节，也是推动党内法规贯彻执行、形成有效统一党内法规体系的重要需求。本文尝试提炼和界定“党内法规配套立规”这一理论概念，为解决和论述党内法规配套性问题提供理论工具。

（一）党内法规配套立规的概念释出

党内法规配套立规，并不是一个既有的政策名词或规范术语，而是基于党内法规配套性问题所形成的理论概念。党内法规的配套性问题，是为何以及如何通过下位党内法规把党章、中央党内法规以及其他党内规范性文件的内容予以明确化、具体化，使之更加具有针对性、可操作性、实践性的问题。对党内法规配套性问题的论述，多见于党中央领导同志的重要论述和中央文件之中。

党的十八大以来，习近平总书记多次对党内法规的配套性问题作出重要论述。2014 年10 月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中，明确指出：“牛栏关猫是不行的！要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”[2]552014 年10 月23 日，习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。”[3]2015 年6 月26 日，习近平总书记在主持十八届中央政治局第二十四次集体学习时指出，反腐倡廉法规制度“要系统完备、衔接配套”，“把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”[2]64。

有关中央文件也对党内法规配套性问题进行了阐述。2013 年11 月中共中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》明确了“建党100 周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”[4]的目标，并以“配套党内法规更加完备”为题专段论述党内法规配套问题，指出：“加强对已有党内法规制度的配套建设，使基础主干党内法规的实施办法和细则基本完备，相应的配套专项制度不断完善，程序性、保障性、惩戒性规定得到强化，党内法规的匹配性、操作性、实用性明显提高。”[4]2014 年十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。”[5]“配套完备”因而成为党内法规制度体系健全的一项重要指标。2018 年2 月，中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》再次提出增强党内法规制度的系统性、整体性和协同性[6]。

习近平总书记的重要论述和中央文件的明确要求，不仅深刻阐述了党内法规配套性问题在全面从严治党和党的建设方面的重要意义，明晰了建立配套完备的党内法规体系在党内法规制度建设中的必要性、必然性和实施方法，也表明党内法规配套性问题是具有重大理论意义和实践意义的问题，需要从理论上抽象形成权威性范畴加以概括和描述。党内法规配套性问题是释出党内法规配套立规的问题导向，党内法规的配套立规就是为论述和解决党内法规配套性问题形成的权威性范畴。

（二）党内法规配套立规的法理特征

配套立规是由“配套”和“立规”两个词构成的偏正结构。所谓“配套”，是指通过“添加、补缺”，使“同类事物形成整体”[7]。所谓“立规”，是指党内法规的制定活动。因此，党内法规配套立规从描述性角度可以被定义为：特定的党内法规制定主体通过制定下位党内法规贯彻落实党章和上位党内法规，从而使规范同一事项的党内法规形成有机整体的活动。根据习近平总书记关于配套立规的重要论述、中央文件精神和《制定条例》有关规定，配套立规具有从属性、实施性、规范性和耦合性。

第一，配套立规具有从属性，有别于中央纪律检查委员会、党中央工作机关和地方省级党委在自己职责范围内进行的自主立规。党内法规配套立规是为补充、细化、执行中央党内法规而进行的党内法规制定活动，从属性因而是其本质特征。配套立规的主体是中央纪律检查委员会、党中央工作机关和地方省级党委，而根据《制定条例》第十条和第十一条，上述主体既可以进行配套立规，也可以进行自主立规。配套立规的从属性决定了配套立规在内容、程序和效力方面都与自主立规显著不同：（1）在内容上，配套立规必须是为贯彻执行中央党内法规而开展的活动，而自主立规是为了本机关、本地区党委履行自己职责而进行的立规活动。（2）在程序上，《制定条例》第十四条第一款明确规定配套立规应当根据上位党内法规的授权进行，上位党内法规没有要求的，一般不再进行配套立规；而自主立规主要由相应制定主体根据职权和实际需要开展。（3）在效力上，配套立规是为贯彻执行中央党内法规而开展的活动，立规内容和依据均来自其所配套的中央党内法规，因而其效力亦随该中央党内法规同进退，当该中央党内法规被废止、修改或不再要求配套时，相应的配套党内法规因而同时自然失其效力；而自主立规效力由制定主体根据需要决定，一般不随其他党内法规或规范性文件变化而变化。由此可见，自主立规具有更大的立规裁量空间，而配套立规受到其所配套的中央党内法规的严格限制和约束。

第二，配套立规具有实施性，有别于所配套的中央党内法规具有的宏观性、抽象性和原则性特征。党内法规配套立规是对中央党内法规的贯彻落实，实施性因而是其内容特征。中央党内法规是由党的中央组织制定，规定党内重要关系或某一方面重要工作的专门规章制度，是党内的基本规定或全面规定。因此，中央党内法规在内容上一般具有宏观性、抽象性和原则性的特征，以适应不同地区、不同领域的党组织和党员在一个相对稳定期间内的实际需要。配套立规的目的，是中央纪律检查委员会、党中央工作机关和地方省级党委贯彻执行中央党内法规。而根据《制定条例》第五条第六款规定，上述主体制定的党内法规只能使用规定、办法、规则、细则的名称，因而是对某一方面重要工作的要求和程序的具体规定。配套立规的规范定位是为贯彻执行中央党内法规的“具体规定”，其实践性主要体现在两个方面：（1）中央纪律检查委员会、党中央工作机关和地方省级党委根据本领域、本地区的实际情况，把中央党内法规中具有宏观性、抽象性和原则性的内容具体化为适应本领域、本地区实际情况的细化规定，明确宏观表述、抽象概念和原则规定的具体内涵，使之更加具有可操作性和针对性，也更加易于本领域、本地区的党组织和党员理解，从而避免因语言的模糊性而影响贯彻执行中央党内法规，打通党内法规规范条文和具体工作实践的“中梗阻”。（2）配套立规的制定主体通过配套立规，把实践工作出现的新情况新变化体现于中央党内法规的贯彻执行活动之中，利用中央党内法规在内容上的宏观性、抽象性和原则性，在维护中央党内法规权威的前提下，实现中央党内法规贯彻执行的与时俱进和因时而变。由于配套立规的实践性以及力戒形式主义、官僚主义的要求，指导思想、基本原则等应当由上位党内法规规定的内容不宜出现在配套党内法规中。

第三，配套立规具有规范性，有别于为贯彻落实中央文件和上位党内法规制定其他党内规范性文件的活动。党内法规相较于党内规范性文件具有更为清晰、严密、完整的逻辑结构，更有利于体现“规则之治”的优势和作用[8]。因而，党内法规配套立规作为一种党内法规的制定活动，自然具有规范性特征。配套党内法规作为配套立规的结果，是党内法规的一种。根据《制定条例》第三条和第六条的规定，配套党内法规是以“条款形式”表现于外的专门规章制度，而不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。由于配套立规是中央纪律检查委员会、党中央工作机关和地方省级党委贯彻执行中央党内法规的活动，因而其名称应当限定为规定、办法、规则、细则，而不能使用准则、条例。基于配套立规的规范性特征，配套党内法规在效力上具有普遍适用性和反复适用性，在表现形式上体现为条款形式，在制定程序上需要严格履行《制定条例》规定的立规程序，在逻辑结构上应当包含适用假定、行为模式、法规后果等三个部分，在立规技术上要求结构规范、逻辑严谨、体系严密，在立规语言上要求准确、清晰，尽量避免使用口头语、惯用语等语言，因而较之其他党内规范性文件有着更高的要求。

第四，配套立规具有耦合性，有别于其他单纯的党内法规立规或执规行为。党内法规体系是一个内部耦合的系统，不仅包含静态层面制度文本的相互呼应、健全完备，也包含动态层面党内法规制度体系、党内法规制度实施体系、党内法规制度建设保障体系等三大体系的相互影响、协调互动。配套立规是体现党内法规体系结构耦合特征的代表性制度：（1）配套立规是制定配套性党内法规的活动，是形成比较完善的党内法规制度体系的重要环节，其所形成的配套性党内法规也是党内法规制度体系的重要组成部分。（2）配套立规是高效的党内法规制度实施体系的必然要求，是为贯彻落实上位党内法规的具体措施。（3）配套立规也是保证党内法规能够在具体领域、具体地区得到贯彻执行的一项措施，因而又构成党内法规制度建设保障体系的重要环节。可以说，配套立规贯穿于党内法规制度建设三大体系之中，有别于单纯的党内法规立规或者执规活动，体现出较强的耦合性特征。

当然，解决党内法规配套性问题除了运用党内法规配套立规外，还可以使用其他规范性文件。实践中，一些省级党委经常使用决定、通知、实施意见等规范性文件的形式贯彻落实中央文件和上位党内法规。但是，按照《制定条例》的精神和要求，这类配套行为并不属于本文所称的配套立规。习近平总书记强调，加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策[9]。配套立规是运用法治思维和规范方法解决党内法规配套性问题的措施，是提高党运用党内法规管党治党能力的必然趋势，也符合党的十九大报告提出的“增强依法执政本领”的要求，因而应当成为解决党内法规配套性问题的主要方式，逐渐取代运用规范性文件贯彻执行党内法规的传统方式。

二、党内法规配套立规的政治逻辑

党内法规配套立规作为一项以贯彻执行上位党内法规为主要功能的制度，政治性是其首要属性。党内法规配套立规在制度设计、实践运行中应当把政治性放在首位，因而必须遵循一定的政治逻辑。党内法规配套立规的政治逻辑，是制度设计者在谋划和安排党内法规配套立规的相关制度时所采取的基本思路。党内法规配套立规的政治逻辑，体现了制度设计者对于配套立规的政治期许以及所寻求实现的政治功能，也是党内法规配套立规相关制度设计和实践运行的根本逻辑，是理解党内法规配套各项制度安排的遵循。根据习近平总书记关于党内法规配套立规的重要论述、中央有关文件以及《制定条例》的规定，党内法规配套立规的政治逻辑主要可以从三个方面进行展开。

（一）党内法规配套立规应当把贯彻落实民主集中制作为政治原则

民主集中制是党的根本组织原则和领导制度，贯彻落实民主集中制是党的一项重要政治纪律和组织纪律。习近平总书记强调，“我们实行的民主集中制，是又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的制度，是民主和集中紧密结合的制度”[10]。这项制度将充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，要求坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既充分发扬民主，又善于集中统一。完善和落实民主集中制的各项制度，才能保证党的创造力、凝聚力、战斗力，维护党的团结统一。

1938 年10 月，毛泽东同志在党的六届六中全会上指出，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[11]，揭示了党内法规的首要目的在于“统一各领导机关的行动”。《制定条例》第三条对于党内法规的定义进行了阐释，突出强调“体现党的统一意志”是党内法规的首要属性，更加体现了民主集中制的要求。党内法规配套立规是中央纪律检查委员会、党中央工作机关及地方省级党委为贯彻执行中央党内法规而作出配套规定的活动，党中央的授权是配套立规效力的唯一来源，因而是在党中央集中领导的前提下发扬党内民主的重要路径，既可以最大限度地激发全党创造活力，又可以实现全党思想和行动的统一，保证了民主集中原则在党内法规制度体系中的核心作用。

《制定条例》第十条、第十一条明确规定中央纪律检查委员会以及党中央工作机关、地方省级党委就其职权范围内有关事项制定的党内法规有两类，其中的第一类即为“为贯彻执行中央党内法规作出配套规定”。这就明确了配套主体的配套立规行为最直接的和最本质的目的就是贯彻执行中央党内法规。同时，第十四条规定，“制定配套党内法规，不得超出上位党内法规规定的范围”，“除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定”。这些规定是确保中央党内法规在实践中具有直接适用效力的要求，更是维护党章和中央党内法规权威的要求，能够避免中央党内法规的权威因下级单位配套而被层层分解和层层递减，体现了充分发扬党内民主和正确实行集中统一的有机结合，对于防止和克服议而不决、决而不行的分散主义无疑具有重要的作用。

（二）党内法规配套立规应当把做到“两个维护”作为政治目的

《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确指出：“坚持和加强党的全面领导，最重要的是坚决维护党中央权威和集中统一领导；坚决维护党中央权威和集中统一领导，最关键的是坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位。”做到“两个维护”是中国共产党的重大政治成果和宝贵经验，也是《制定条例》第二条对于党内法规制定工作作出的明确要求，更是党内法规配套立规在制度设计上必须实现的政治目的。做到“两个维护”，体现在不折不扣贯彻落实党中央决策部署上，而党内法规配套立规问题关乎党中央重要决策部署的贯彻执行，关乎民主集中制原则的贯彻落实，关乎党章和中央党内法规的贯彻执行。因而，党内法规配套立规必须严格遵循“两个维护”，把做到“两个维护”作为制度设计和实践运行的根本出发点和落脚点。

第一，党内法规配套立规具有从属性和实施性的特征，以维护上位党内法规的权威和稳定为目标，能够有效实现党中央的权威和集中统一领导。当前，在配套立规过程中，存在“二次立规”“抢跑立规”等现象，影响和制约了党内法规制度体系建设，也在一定程度上损害了党章和中央党内法规的权威和有效实施。所谓“二次立规”，是一些地方和部门在中央党内法规已经有了明确规定的情况下，以配套立规的名义制定一部内容大体相同甚至完全相同的党内法规。“二次立规”不仅耗费了立规资源，而且使得一些基层党内法规实务工作者出现不看上位党内法规、只等地方省级党委制定出台配套实施细则的现象，从而严重减弱了中央党内法规的权威，不利于全党团结一致。所谓“抢跑立规”，是一些地方和部门在党章和中央党内法规没有规定的情况下，超越中央党内法规已规定的范围，以“改革创新”等名义制定规定的情况。“抢跑立规”超越了中央党内法规的范围，导致中央党内法规权威被损害和削弱，进而损害和削弱了中央权威。配套立规在制度设计上必须克服“二次立规”和“抢跑立规”，使配套党内法规能够严守党章和中央党内法规规定，严守配套立规的从属性、实施性特征，保证各级党组织和党员干部始终自觉地在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，能够确保党中央政令畅通、令行禁止，杜绝出现自行其是、各自为政的问题，杜绝基层搞上有政策、下有对策，确保党中央一锤定音、定于一尊的权威。

第二，党内法规配套立规具有规范性和耦合性的特征，通过配套立规的科学化、规范化构建，能够把“两个维护”体现到党内法规制度建设的全过程和各方面。党内法规的配套立规，是党章和上位党内法规贯彻执行的必要路径。《制定条例》第三条明确指出党内法规是党内法规制定主体为体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党内法规配套立规规范性的内在属性，是能够实现规范党的领导和党的建设活动的重要功能和特征。而配套党内法规作为上位党内法规的细化规定，能够弥合党内法规抽象性与党的领导和建设活动具体性的落差。同时，党内法规文本是静态的，而党内法规实践活动是动态的，因此，配套立规着眼于有针对性、可操作性的具体规定，能够满足党内法规文本的静态性和实践活动的动态性的迫切需要。

（三）党内法规配套立规应当把力戒形式主义、官僚主义作为政治要求

力戒形式主义、官僚主义是党的政治建设的重要任务。习近平总书记指出，要力戒形式主义、官僚主义，推动党的路线方针政策落地生根[12]。2019 年3 月中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（以下简称《通知》），解决了当前形式主义、官僚主义存在的突出问题。力戒形式主义、官僚主义要求“坚决防止和纠正落实党中央决策部署不用心、不务实、不尽力”，要“发扬‘短实新’文风，坚决压缩篇幅，防止穿靴戴帽、冗长空洞”，“地方各级、基层单位贯彻落实中央和上级文件，可结合实际制定务实管用的举措，除有明确规定外，不再制定贯彻落实意见和实施细则”，“科学确定中央文件密级和印发范围，能公开的公开”[13]等，而配套立规，正是解决党内法规制度建设当中存在的“形式主义、官僚主义”的必然要求。

党内法规制度建设已经进入快速发展的关键时期，一系列重要的中央党内法规相继出台。根据相关统计，截至2019 年10 月31 日，现行有效的中央党内法规269 部、部委党内法规295 部、地方党内法规5484 部。其中有大部分为中央党内法规的配套党内法规。当前阶段，制约党内法规制度建设进一步深入的一个突出问题就是部分配套党内法规过多过滥、过长过“水”[8]。一些部门和地方为进行配套立规，采取直接大段甚至全文照抄照搬上位党内法规文本的方式。这既不利于党内法规制度体系的完善，也不利于党内法规的执行实施。这一问题的产生一方面囿于立规水平和技术的不足；另一方面，也在一定程度上反映出立规主体“不用心、不务实、不尽力”[13]的问题，更是形式主义、官僚主义的一种突出表现。

因此，《制定条例》第十四条对于配套立规的规定，明确“上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定；没有要求的，一般不再制定”，要求“对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定”这一规定与《通知》中规定的地方各级、基层单位贯彻落实中央和上级文件“除有明确规定外，不再制定贯彻落实意见和实施细则”[13]这一精神相一致，既能够保证配套立规主体对党中央决策部署的贯彻落实、务实尽力，又能保证立规资源的合理配置，避免配套党内法规过多过滥。同时，第十四条明确要求“制定配套党内法规，不得超出上位党内法规规定的范围，作出的规定应当明确、具体，具有针对性、可操作性”，这一规定与《通知》中要求的“坚决压缩篇幅，防止穿靴戴帽、冗长空洞”[13]这一精神相一致，不仅能够解决配套党内法规存在的过长过“水”问题，更体现出配套立规在制定技术层面的突出要求。

三、党内法规配套立规政治逻辑的制度实现

配套立规的政治逻辑要在制度层面通过一系列规范技术予以体现，才能充分发挥其指导和约束作用。明确配套立规的技术性原则和相应的体制机制等制度安排，是政治逻辑得以指导配套立规活动的实践方式和必然途径。当前，《制定条例》已经为配套立规提供了重要遵循，需要在实践中进一步体现《制定条例》精神，通过制度安排将其中的具体要求落到实处，才能推动配套立规活动不断完善。为进一步贯彻配套立规的政治逻辑，落实《制定条例》的具体要求，回应当前配套党内法规建设中存在的突出问题，应当在实践中明确配套立规所遵循的技术性原则，完善相关工作机制，从而促进党内法规制定的规范化、科学化、精细化，推进配套立规的有效开展。

（一）配套立规的技术性原则

配套立规的技术性原则，是在遵循政治逻辑的基础上，保证配套立规的立规质量、立规效果，确保配套立规和党内法规制度体系形成衔接协调、融贯有序的原则。配套立规的技术性原则体现配套立规本质，能够指导和规范配套立规的起草、制定、审查各环节，并能够解决党内法规配套立规的实践问题，因而应当予以明确。

第一，优位原则。这一原则要求配套立规必须以上位党内法规为遵循，体现出上位党内法规的优越地位，即上位党内法规优于配套党内法规。从这一角度而言，优位原则实际体现的是党内法规的位阶体系。因此，优位原则在强调基础主干中央党内法规与配套党内法规权限划分的同时，侧重于要求配套立规必须以上位党内法规的权限为依据，必须服从于上位党内法规，并不得与之抵触。因此，优位原则可以有效解决配套立规的权限划分问题。

优位原则要求配套立规不得违背和逾越上位党内法规的禁止性、约束性规定，不得规定上位党内法规中没有规定的事项，同时，必须符合《制定条例》规定的党内法规保留原则和中央党内法规保留原则。《制定条例》第九条第二款对中央党内法规规定了保留事项，第十四条第二款规定了“制定配套党内法规，不得超出上位党内法规规定的范围”，这就要求配套立规与党章、党的理论和路线方针政策不相抵触，与上位党内法规和规范性文件对同一事项的规定不相抵触，同时在遵循“中央党内法规保留”的前提下，不得随意创设党组织职权职责、党员义务权利、纪律处分和组织处理。如：对于《中国共产党党务公开条例（试行）》的配套立规，因上位党内法规未规定党务公开可以依申请公开，那么在制定实施细则时，则不得规定地方的党务公开工作可以依申请公开。

第二，授权明确性原则。这一原则要求配套立规必须在上位党内法规有明确授权规定的前提下才能启动，即明确授权才可为。《制定条例》第十四条第一款明确规定“上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定；没有要求的，一般不再制定”。这一规定即是对授权明确性原则的重要体现。因此，授权明确性原则可以有效解决配套立规的效力来源问题。

授权明确性原则有以下三个方面的要求：（1）对于配套立规的授权应当以明示的形式作出，当中央党内法规未对是否可以制定实施细则等作出规定时，即意味着该党内法规禁止进行配套立规，而不应解释为“默示授权”。习近平总书记在党的十八届六中全会上对《中国共产党党内监督条例》的说明中明确指出：“条例没有对中央部委和地方党委制定实施细则作出授权规定，体现全党必须一体执行，防止搞变通、打折扣。”[14]这一重要论述充分说明了授权明确性原则的重要作用，即维护党中央领导的权威性和统一性，防止部门或地区在执行上“搞变通、打折扣”。（2）当中央党内法规出现配套立规授权条款时，要求中央党内法规在授权条款中对于授权目的、被授权主体、模态词、配套党内法规种类、授权范围等内容进行明确规定，以更好地指导配套立规主体开展配套立规工作，避免造成立规资源的浪费。（3）对于配套立规主体而言，授权明确性原则要求其根据授权条款的具体要求，应当及时对配套立规工作作出反应。授权条款规定“应当”配套立规的，被授权配套立规主体应当及时通过编制与调整本系统本地区党内法规制定工作的规划和计划，将该配套立规作为本系统本地区党委在一定时期的明确工作要求，及时制定出台；授权条款规定“可以”配套立规的，被授权配套立规主体应当在对本系统本地区进行配套立规的必要性和可行性进行充分分析论证的基础上，决定是否确有需要进行配套立规，避免出现实践中一些地方省级党委盲目追求立规数量而忽视立规质量的现象，从而维护党内法规体系的统一性和权威性。当然，根据配套立规的从属性特征，上位党内法规的授权可以撤回，也可以改变，配套党内法规也应当因授权的撤回或改变而无效或作相应的修改。

第三，辅助原则。这一原则要求配套立规应当以责任制立规和实施性立规为主，避免创制性立规。辅助原则作为一种权限规则，并不要求特定政策具有特定目标、方向或内容，而是要求“这项政策必须在能够成功实现目标的最小的可行单位中执行”[15]。中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》要求，要注意维护党内法规制度体系完整统一，部门和地方党内法规要与中央法规制度协调一致，防止本位主义、分散主义，防止搞上有政策、下有对策。因此，将这一原则运用到党内法规制度建设当中，强调作为上位的基础主干中央党内法规与下位的配套党内法规应当优先解决与自身能力相适应的党内事务。因此，辅助原则可以有效解决上位党内法规与下位党内法规如何实现内容衔接的问题，明确配套立规制定的实质标准和运行机制。

辅助原则主要有以下三个方面要求：（1）配套立规的目的应当是将上位党内法规具体化，使之更加具有可操作性，以解释上位党内法规出现的概念、贯彻执行上位党内法规规定的原则、率定上位党内法规要求制定的程序和形式、规定上位党内法规规定行为或违规行为的构成要件为主。基础主干中央党内法规应当用于规范具有全局性、基础性的适用于全党范围的事务，而配套党内法规只能在与上位党内法规规定事项的目标相一致的范围内，对上位党内法规中的实施性、程序性、保障性、惩戒性规定加以强化，对具有可操作性、实施性的规定加以细化，不能搞“二次立规”，也不能“层层递减”或“层层加码”。（2）配套立规应当做到“不重复”“不超越”，即满足《制定条例》第十四条第二款规定的“除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定”。在进行配套立规时应当首先明确哪些内容是上位党内法规已经明确规定的、哪些内容是上位党内法规需要补充的、哪些内容是能够体现部门和地方工作特色的，避免直接抄录上位党内法规原文，如此才能实现纵向上做到上位主干、下位配套相互衔接，横向上保证同位阶、同部门、同区域协调一致、各司其职，发挥各类党内法规的最大价值和效力，使党内法规体系完备严密，维护上位党内法规的价值和权威。（3）配套立规在制定过程中应当就其中涉及的重大问题与有关部门和单位进行协商，避免出现“各自为政”“决而不行”的问题，确保配套立规所立之规能够在本系统本地区得到有效贯彻执行。

第四，比例原则。这一原则要求配套党内法规必须以贯彻执行上位党内法规为限，与上位党内法规意图实现目的成比例、相适应。比例原则是一个具有宪法位阶的法律原则，一般认为由适当性原则、必要性原则和均衡性原则三个子原则构成。适当性原则强调公权力行为必须切合其预期目的；必要性原则强调公权力主体实施的行为在通过适当性原则的前期审核之后，在穷尽列举所有能够实现预期目标的方法中，必须严格挑选出使私权利“牺牲最轻的方法”[16]369；均衡性原则强调某种途径虽然是达成目标的必不可少之条件，但是，“决不可强加于人民过度的负担”[16]369。因此，比例原则可以有效解决配套立规的功能定位问题。

比例原则主要有以下三个方面要求：（1）配套立规应当与“具体规定”的定位和功能相适应，注重针对性和可操作性，即《制定条例》第十四条第二款所规定的配套立规“作出的规定应当明确、具体，具有针对性、可操作性”，做到条款内容规范、针对问题精准、解决措施明确。既不能简单照抄照搬，为了配套而配套，又不能脱离实际，看起来很严格，实际上执行不下去。（2）配套立规不得层层加重党组织和党员义务责任，也不能层层减弱党组织和党员的权利；其中对于涉及限制合法权益、设定义务的措施性条款，应当在党章的根本性规定范围内全面考虑各种因素，综合权衡各种利益，符合制定权限的内容要求，不得逾越必要的限度，更不能“小题大做”。（3）配套立规应当具有贯彻执行上位党内法规的可能，确保每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了，避免出现谋求部门利益和地方保护的问题，避免出现在立规时片面强调地方特殊性，从而打折扣、搞变通或选择性执行。

（二）完善党内法规配套立规建设工作机制

《制定条例》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》及《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》等一系列相关党内法规形成了党内法规的监督机制，是提升党内法规制定水平的重要遵循和参考。结合相关党内法规的要求，党内法规监督检查工作在党中央层面由中央办公厅负责，主要承担事前统筹协调、督促落实，对重点内容统筹规划和计划并进行审核批准；事中对具体问题进行指导和审核；事后进行备案审查和评估等工作。在地方层面，地方党内法规的监督检查工作多是防止抵触上位党内法规而进行的反向审查，大多通过清理制度解决党内法规制度的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，但是这些只能是消极地应对问题产生的影响，并不能积极避免问题的出现。如，对于地方省级党委，其立规活动过程相对而言较为封闭，对于中央的一些信息不能及时有效掌握，而信息不对称问题是这类配套立规主体在配套立规工作中相对薄弱的重要原因。因此，配套立规中各级主体既要不断提高立规能力和制定水平，也要不断健全配套立规的制定程序，完善配套立规的监督检查机制，从而增强配套立规的生命力。具体而言：

第一，建立配套立规前置评估制度。在起草中央党内法规时，中央党内法规的制定主体就应当对其中涉及的重要制度、原则和举措的配套规定作出一定的设计安排，在进行论证时，对配套的必要性和可行性进行专题论证说明，充分研究中央党内法规在实施中可能出现的问题情形，并进行有效合理的安排。基于此，中央党内法规应具有明确、具体的内容，尽量予以明确规定，不能完全依赖于后续配套立规，这样才能使配套立规活动更具现实可能性，从而维护中央党内法规的权威性和稳定性。

第二，健全配套立规评价制度。各配套立规主体由于立规经验、能力和主动性等有所差异，因此，有必要建立配套立规评价制度，对配套党内法规的合法性、合规性、合理性、可行性等进行明确规定，中央党内法规工作机构应当通过征求意见、沟通协调、调研论证等方式对各部门各地区的配套立规活动进行统筹协调和业务指导，确保配套立规活动的有效进行。

第三，探索配套立规程序机制。配套立规主体应当制定本系统本地区的配套立规程序机制，确立本系统本地区在进行配套立规时的刚性最低程序要求。同时，在民主集中制原则的指导下，配套立规既要在上级党组织的统一部署下进行，还应扩大各方主体的参与度，积极发挥相关专家学者的智库服务作用，推动实务工作者、理论研究者和党员干部的共同参与。

第四，建立配套立规备案审查标准。《制定条例》第十四条对于配套立规工作作出了具体要求，应当根据《制定条例》的要求，建立配套立规审查评价标准，对配套立规主体的积极性、配套立规程序的科学性、配套立规内容的有效性等进行有效审查。如，对于中央党内法规中明确要求进行配套的，配套立规主体应当及时进行配套，但是对“及时”的理解，不同的配套立规主体则有所不同，而这一审查标准的缺失，造成了实践中有些地方省级党委在上位党内法规公布几年后才进行配套，甚至至今也没有对上位党内法规明确要求配套的进行配套。因此，就应当对配套立规的时限、质量等标准进行明确规定，以更好地指导配套立规主体的工作。

四、结语

党的十九届四中全会提出“加快形成完善的党内法规制度体系”。党内法规制度建设已经进入了快速发展阶段，一大批重要的基础主干党内法规密集出台。配套立规作为党内法规制度体系的重要内容和党内法规执行实施的有力支撑，对于把基础主干中央党内法规贯彻执行意义重大，而且构成了部门和地区党内法规工作的重要组成部分。厘清党内法规配套立规的政治逻辑和规范技术，并从理论角度讨论其制度应然，对于完善配套立规的制度机制，有助于推动不同位阶、不同类型党内法规构成上下有序、体系融贯、逻辑自洽的体系。本文只是提出了对于配套立规问题的研究框架，对于配套立规更加精细化的理论建构，将另文探讨。