以底线思维方法引领脱贫攻坚

房 宏 琳

(黑龙江省社会科学院 学习与探索杂志社，哈尔滨 150028)

引 言

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要在各项工作中坚持底线思维，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，这样才能有备无患、遇事不慌，牢牢地把握主动权。目前，在统筹推进“五位一体”的总体布局中所涉及的各项工作中，都面临着不同程度的风险考验。为应对这些风险，用底线思维去思考和解决这些问题是十分必要的。底线思维是一种思维方式的策略安排，是一种以风险为标准所设立的最低界限。在现实生活中，人们完成各项工作都存在一定的不确定性，因而在取得成绩的同时也会有一定风险。如何在取得成绩和发生风险之间进行权衡选择会受到一定的思维方式影响，不同的思维方式也会产生不同的效果。实践充分证明，坚持底线思维、增强忧患意识，是我们党战胜风险挑战、不断从胜利走向胜利的重要思想方法、工作方法、领导方法。

脱贫攻坚是党的十九大报告提出的三大攻坚战之一。2019年中央经济工作会议也明确提出，要确保脱贫攻坚任务如期全面完成，集中兵力打好深度贫困歼灭战，政策、资金重点向“三区三州”等深度贫困地区倾斜，落实产业扶贫、易地搬迁扶贫等措施，严把贫困人口退出关，巩固脱贫成果。要建立机制，及时做好返贫人口和新发生贫困人口的监测和帮扶[1]。把坚持底线思维与脱贫攻坚联系起来，既是脱贫攻坚本身的内在要求，也是脱贫攻坚实施的基本遵循。坚持底线思维对脱贫攻坚具有认识上、方向上和政策取向上的不同功能[2]。

一、坚持底线思维是认识脱贫攻坚性质的前提

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党的重要使命。新中国成立以来，中国共产党在领导中国人民进行社会主义建设的过程中，始终把消除贫困、改善民生作为重要工作。众所周知，解决贫困问题必须以一定的生产力水平为基础，在生产力水平比较低的发展阶段上解决贫困问题，主要要处理好短期和长期的关系。而我国在处理这一关系时曾出现过波折，主要表现在没有把解决贫困问题建立在生产力发展的基础上，而是把注意力集中在通过分配来消除贫困，结果是事与愿违，以人均收入水平衡量，我国一度处于世界低收入国家的行列。改革开放后，我国在解决贫困问题上做了重大调整：不仅把它作为一个长期问题，也把它建立在大力发展生产力的基础上。这一调整从根本上改变了我国的局面，人们的收入及生活水平也快速提升，目前我国人均收入水平已经进入世界中等偏上国家行列。不过，贫困问题并没有全面解决，由于不断拉大的收入差距，一部分人依然处于贫困状态，脱贫也从过去的普遍性解决贫困，到解决一部分人的贫困，再到建立在精准扶贫、精准脱贫基础上的彻底解决绝对贫困问题。

一个国家在整体上摆脱绝对贫困，这是一个很大的难题[3]。据世界银行最新统计，2015年全世界仍有8亿多人生活在贫困之中，其中，中国贫困人口占了近1/10。2015年世界各国领导人在联合国通过了“可持续发展目标”(SDGs)，提出到2030年“在世界各地消除一切形式的贫困”。与此同时，中国政府也作出了坚定承诺：到“2020年消除绝对贫困”。在我国确立决胜全面建成小康社会目标后，确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫，进而使所有处于绝对贫困的人口都脱贫，这是有着巨大挑战的问题。面对这一宏大而艰巨的任务，从底线思维出发才能正确地认识这一问题。我国在社会主义建设和改革道路上经历了一个不断探索的过程，但我们始终坚持社会主义方向及基本制度。在我国社会主义处于生产力水平较低时期，突出发展生产力的任务，一定程度上会影响整体性脱贫目标的实现，甚至把贫困看作是发展的一种代价。但随着我国生产力水平提高和经济实力的增强，解决贫困问题应该考虑社会主义制度的性质，并把它作为确定脱贫底线的根据。认识我国的贫困问题，不能限于经济的视角，还应该从政治的视角去考虑。把脱贫与社会主义的本质要求联系起来，与党的使命联系起来，就应该有一个特殊的底线。在这一底线下，我们要实现脱贫、要进行的脱贫攻坚就应该是整体性脱贫、一个也不能少的脱贫。

二、坚持底线思维为探索脱贫攻坚路径明确了方向

实现整体性脱贫，使目前处于贫困的每一个人都脱贫，这是我们在底线思维下要达成的目标。完成这样的脱贫攻坚任务，不能简单地遵循已有的路径。过去按照发展经济学的思路，解决贫困问题主要建立在经济发展的基础上，因此，发展经济成为解决贫困的主要途径，其中，实现经济增长又是最关键的因素。这确实是脱贫的基本思路，没有经济增长或经济发展，脱贫就缺乏经济基础。但是，这绝不是脱贫的唯一决定因素，从经济增长到脱贫还需要许多中介环节，以引导经济增长的成果导向解决贫困问题。要实现整体性脱贫以及使每一个贫困人口脱贫，仅仅借助经济增长是很难达成这一目标的。要使每一个贫困人口都脱贫，必须采取精准扶贫、精准脱贫的路径，这是我们在解决贫困问题的特殊底线下应该作出的选择。

让每一个贫困人口脱贫，只有通过精准扶贫才能实现。贫困产生的原因是多种多样的，如果扶贫的措施单一化，一定会造成有些脱不了贫。观察世界各国解决贫困问题的途径，大多体现为以较为单一的途径去解决不同人的不同贫困问题。因此，即使在一些发达国家也能看到绝对贫困的现象。对于发达国家来说，绝对贫困问题并不是生产不足的问题，而是它们并没有把解决所有人的绝对贫困作为目标，也不会采取多样化且精准的方式去扶贫。我们提出要使所有的贫困人口脱贫，不使每一个贫困人口在建成小康社会后掉队。决不能重复发达国家的扶贫道路，也不能走我们过去的扶贫道路，而应该在摸清每一个贫困户、每一个贫困人口实际情况的前提下，采取有针对性的对策。这种方式通常不会为发达国家所选择，原因是该方式付出的成本较高。坚持以人民为中心，使所有人都摆脱贫困，让每一个贫困人口实现脱贫，这是贯彻以人民为中心的底线。习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”，“各级领导干部要从巩固党执政的阶级基础和群众基础、从保持同人民群众的血肉联系的高度出发”，解决好脱贫攻坚战“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”的问题，“脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为‘十三五’期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”[4][5]225。为了适应新时期扶贫的要求，2015年中共中央国务院制定了总体扶贫目标：稳定实现“两不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和安全住房)，确保现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，并解决区域性整体贫困问题[5]213。习近平强调，中国扶贫攻坚工作须“实施精准扶贫方略，找到‘贫根’，对症下药，靶向治疗。我们坚持中国社会主义制度的优越性，构建省市县乡村五级一起抓扶贫、层层落实责任制的治理格局。我们注重抓六个精准，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，确保各项政策好处落实到扶贫对象身上。我们坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批。”[5]212排在六个精准首位的“扶持对象精准”是解决好“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”三大脱贫攻坚任务的前提和基础。因此，我们必须要付出精准脱贫所需的成本，而且要做到这一点有两个优势，一是中国共产党领导和社会主义制度的政治优势，二是建立在大数据基础上的新技术进步，“互联网+”优势。这两种优势可以支持我们达成精准脱贫的目标。

三、坚持底线思维是出台脱贫攻坚政策的遵循

党的十八大提出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。”2012年以来，在党中央的统一部署和国家各种强农惠农富农政策的支持下，农业农村获得长足进展，农业现代化稳步推进，粮食生产能力达到1.3万亿斤，贫困人口从2012年底的9899万人减到2019年底的551万人，贫困发生率从10.2%下降到0.6%；农村教育明显加强；覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立；农民收入增速超过经济增速，农村社会和谐稳定，城乡关系朝着良性互动的方向发展。但是，城乡发展不平衡问题尚未得到根本解决。

脱贫攻坚必须有政策的支持，但要使政策有效，必须在制定政策时有正确的思维方式来指导。实现整体性脱贫，使每一个贫困人口都摆脱贫困，这是我们为打好脱贫攻坚战需要确立的底线思维。政策是政府推行各项重要工作所作的、具有导向功能的安排。在特征上，政策都有统一性。现实中，有一些政策的有效性不强，除了与政策的科学性有关外，还与政策的落实程度有关。为脱贫攻坚制定的政策在取向上都是有意义的,但是，一项好的政策并一定能取得好的效果，关键在于政策落实环节有不畅或扭曲的问题。为此，有效的政策不仅要科学和符合实际，而且要充分考虑政策落实的可能性。

扶贫政策旨在使贫困人口脱贫，但政策的指向通常不会直达每一个贫困人口。从政策出台到应该受惠的个人，必须通过一些执行环节来实现政策的转化。如果把政策看作是一个系统，那么使政策的执行环节也进入政策系统，是最大化政策效果必须考虑的一项内容。出台扶贫政策推动精准扶贫、精准脱贫，必须体现为一个政策系统才会是有效的。要使扶贫政策体现为这样一个系统，不仅要使政策的运行表现为自上而下，而且还要使政策的运行表现为自下而上。自上而下是政策制定必须的步骤，而自下而上是政策执行必须的环节，使扶贫政策作为一个系统运行，比较困难的是自下而上的执行环节。如果要坚持使每一个贫困人口都脱贫的底线，那么在政策执行时就应该根据每一个贫困人口的实际情况进行政策落实。从这个角度看，在出台扶贫政策时要为政策执行留有一定空间，使政策到达受惠人群的过程变得更好操作。这是扶贫政策执行的盲区，而使政策不走样、有效果，关键在于政策执行者即各级干部的素质和政治觉悟高低[6]。因此，扶贫政策的系统化运行的“最后一公里”是干部的工作作风问题。习近平就此指出：“脱贫攻坚任务能否完成，关键在人，关键在干部队伍的作风。要把全面从严治党要求贯穿脱贫攻坚全过程，强化作风建设，确保扶贫工作务实、脱贫过程扎实、脱贫结果真实。”[7]

结 论

“2020年是具有里程碑意义的一年。我们将全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标。”[8]全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队。我们将举全党全国之力，坚决完成脱贫攻坚任务。当下，中国已经具备了由一部分人“先富”走向“共同富裕”的实力，中国共产党人也义不容辞地肩负起“让中国人民强起来”的历史使命[9]。历史经验证明，“发达国家大多数走的是剥夺农民土地，通过实现工业化、城市化来带动农村市场化发展，进而实现农业现代化的道路。”“如果照搬发达国家的模式，不仅会进一步扩大工农差别、城乡差别，使现代化建设成为一个漫长的历史过程，而且还会出现大量农村剩余劳动力涌入城市、沦为城市贫民的问题。”因此，“在我们这样一个拥有十四亿多人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了。”[10]在我国确立全面建成小康社会目标后，确保现行标准下农村贫困人口全部脱贫，做到脱真贫、真脱贫，这是极具挑战的问题[11]。面对这一宏大而艰巨的任务，坚持底线思维对脱贫攻坚具有认识上、方向上和政策取向上的不同功能：坚持底线思维可以正确地认识这一问题，坚持底线思维可以为脱贫攻坚明确路径，坚持底线思维可以有效解决扶贫政策落实的“最后一公里”问题。脱贫攻坚战是一场硬仗，不是轻轻松松一冲锋就能打赢的，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手[12]。坚决夺取脱贫攻坚战全面胜利，将拓展发展中国家走向现代化的途径，也将为人类发展贡献具有时代意义的中国智慧和中国方案。