基于GIS 的自然资源资产审计方法研究

左 盼（湖北经济学院，湖北 武汉 430205）

自然资源可分为土地资源、水资源、矿产资源、生物资源、气候资源和海洋资源等六大类。自然资源以其独有的特性对社会经济发展具有至关重要的作用。十八届三中全会提出建立生态文明制度体系，对领导干部开展自然资源资产离任审计，并纳入完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度中；审计署胡泽君审计长也多次提出加强自然资源领域的大数据审计与审计信息化建设，灵活运用地理信息、遥感测绘、多维分析等技术手段。自然资源资产审计方法创新逐渐成为国家治理与政府审计、大数据审计与风险管理的交叉研究热点。

自然资源资产审计实务中，审计团队会接触国土、农业、地理测绘、林业、海洋、水利等多个部门，审计工作覆盖土地、林木、河流水域、大气环境等各类不同形态的自然资源，存在着资产信息分散、管理部门不集中、评价标准不统一、定量模型不准确等审计难题，仅仅依赖传统的审计模式开展自然资源资产审计工作难以适应审计全覆盖的需要。GIS（地理信息系统，Geographic Information System）技术是基于计算机软件系统和硬件系统，用于收集、存储、分析和显示与地球表层位置相关的空间信息系统，具有强大的空间分析能力和直观、真实的特点，近年来逐渐被应用于政府审计工作中，成为自然资源资产审计实务中的新技术工具，有效弥补了传统审计中过于依赖卷宗和数据、实地核查耗时耗力、勘测地标与数据不准确等缺陷，大大提高了审计工作效率。结合相关审计实践案例，论述如何通过搭建自然资源资产审计平台，合理利用GIS技术手段开展审计工作，为科技强审有效赋能，是本文研究的内容。

一、理论与文献综述

目前有关自然资源资产审计的学术研究大致可分为审计理论、技术方法、评价指标体系构建与实务应用研究等领域。审计理论研究的方向有：领导干部自然资源资产离任审计的目标（林忠华，2014）、内涵（蔡春、毕铭悦，2014）、理论基础（李博英、尹海涛，2016）以及责任归集，但是有关的研究内容目前尚未形成统一观点。还有学者对自然资源资产离任审计的技术方法进行了研究，包括熵值法、模糊综合评价理论（李博英、尹海涛，2016）、因子分析法、PSR 模型（黄溶冰，2016；房巧玲、李登辉，2018）、层次分析法（苏孜等，2017）等。关于自然资源资产审计的评价指标体系构建，主要有以下方向：基于政府政策、资金开发利用水平、收益分配等方面；基于财政财务制度、内部控制管理、政策法规执行等方面；还有基于经济责任审计、绩效评价的地方领导干部资源管理责任指标构建的。针对审计实务的研究，主要集中于审计风险的识别、评估与管理，对管理与监管体制的建议，特定自然资源审计中的困难。

进入21 世纪以来，我国的地理信息化建设取得了长足进步。诸多研究者在GIS、地理信息化、地图数字化等方面进行积极研究与探索。李培培（2015）针对地理信息技术助推科技强审，从数据要求、软件工具、结果认同、审计资源四点方面提出了建议；张平、谢岩（2018）基于Arc GIS 技术在自然资源资产审计实务工作中数据提取方面的研究，将GIS 信息技术、测绘技术与审计实务相结合，整理了一套审计图版数据提取流程；宁波市审计局于2018 年主动探索运用GIS 技术，构建自然资源资产大数据平台和审计监测的技术体系，建立自然资源资产审计“一张图”智能化数据库，助力领导干部自然资源资产离任审计工作全面向现代化、科技化、信息化转型。

与此同时，越来越多的研究者尝试将GIS 技术引入国家审计方法体系，探索研究其应用价值并积极推动审计信息化建设。秦灏如（2011）最早论述了GIS 和GPS 在工程项目审计中的应用，肯定了其有效提升审计技术水平和审计效率、质量；GIS 技术在财政审计中也具备应用优势，体现在财政专项资金整合分析、农业种粮补贴、生态公益林补偿资金审计等方面（杜吉中，2014）；韦小儒、肖明虹（2017）搭建了GIS 平台的生态审计框架，以空间数据库、业务数据库、成果数据库构建自然资源资产管理，以审计业务规范体系为指导，构建了涵盖数据管理、用户管理、成果管理、系统日志的综合管理体系，并实践于国土资源、水资源专项审计；邱为学（2018）论述了地理信息技术在自然资源资产审计中运用的必要性，并剖析了3S（GIS、GPS、RS）技术在林业审计、国土审计案例中的创新应用；周嵩山等（2018）整理了GIS 技术在土地、林地、矿产、水资源、大气资源等自然资源资产审计中的审计内容要点；杨涛、许瑞玲等（2018）将GIS 技术支撑下的离线核查与在线取证手段相结合，应用于四川省的自然资源资产离任审计和国土经济责任审计；山东省青岛市审计局于2019 年创新采用基于GIS 影像比对的审计工具开展国土征地项目审计。

二、基于GIS 的自然资源资产审计平台构建

“基于GIS 的自然资源资产审计平台”是结合区域自然资产资源数据、数据分析模型以及GIS 的应用平台，直观展示了自然资源资产分布、资源保护现状，提供多种自然资源图层数据分析与比对手段，为自然资源资产审计工作提供数据与技术支撑，完善国家审计监督全覆盖。该平台总体架构包括基础设施层、数据层、地图服务层、应用层四层。

（一）基础设施层

该层主要是提供平台运行所需要的基础硬件和软件资源，包括网络、服务器设备、存储设备等其他硬件设备以及相配套的虚拟化、操作系统、GIS 服务发布软件、数据库等在内的系统软件。此外，还可采用政务云基础设施资源进行集约化建设。

（二）数据层

该数据层的主要任务是将各类数据进行空间化整合，尤其是将审计业务数据中涉及地址范围等文本化信息进行空间化处理，转变为坐标系统一的地理空间数据。基础地理信息数据方面要充分利用本地方的地理信息公共服务平台，集成政务地图（行政区划、道路、河流等）、遥感影像底图、地理国情数据等本地区基础地理信息图层数据；专题地理信息数据方面要根据审计需要重点采集水、森林、耕地、矿产等自然资源以及土壤污染监测、水污染源监测、大气污染监测等专题数据；此外，平台还要有集成第三方开放的地理信息数据能力。

（三）地图服务层

该层的基础地图服务包括数据资源管理服务和基本查询分析服务。数据资源管理服务用于管理各类数据资源的加载、维护、目录、认证等，支持本地数据（shp、csv、excel等）加载和编辑；基础分析包括常规的地图操作与分析功能，如坐标转换、地址解析、撒点分析、缓冲区、图层交叉、合并等比对分析、历史影像变化分析与查看等基本功能。

（四）应用层

应用层在地图服务层提供的各类分析功能基础上进行综合运用，将自然资源资产审计中常用的一些场景进行通用化和模块化，形成以问题导向的、符合审计人员使用习惯的具体审计应用功能，并可根据实际需要进行快速动态调整。主要包括：

1.各类资源分布及历年变化统计及展示：根据审计关注的自然资源情况，按照区域、时间、范围等维度进行统计查询分析，总体反映当地自然资源总体变化情况。

2.专题要素自定义分析：根据审计重点关注的水、土壤、森林等自然资源，按照各类资源属性进行专题分析展示，例如分析各区域土壤污染指数的热力图分析、城市水面率计算、森林覆盖率计算、森林资源减少、增加（占用、造林）区域分析、风貌保护区建筑位置分析等。

3.重点图层比对分析：该应用主要侧重于多个不同属性之间的图层进行交叉比对，涉及跨部门跨行业的地理信息数据关联，如耕地与林地交叉、建设用地比、土地现状对分析、生态红线范围与各类工业用地、建设用地交叉比对分析、河道图层与耕地、林地交叉比对。

4.地理要素变化分析：通过使用公共地理信息平台的影像特征库（光谱、纹理、时间/物候、空间关联等特征），建立地物解译和变化发现的数据挖掘和知识发现规则，采用深度学习算法对地物及其变化进行自动化处理，为审计关注地理要素监测提供技术支撑，支持不同年度新增房屋建筑区、新增别墅、新增道路、新增工矿等疑似破坏自然资源等建设项目的自动识别。

5.异常轨迹分析：该功能主要针对GPS 数据进行异常轨迹的分析，在各类经济责任审计中应用较多。当前，许多政府和公共事业部门在业务车辆管理、执法、监测过程中都设置了GPS 系统，用于加强对于公共资源的管理以及对执法、监测过程的全过程监督，如对各类120 急救车辆固定时间、固定地点的异常使用情况的分析、对长时间停留在水源地、自然保护区的固废车辆异常情况分析等。

三、基于GIS 的自然资源资产审计评价应用

目前多个地方政府审计部门已在多个审计项目中开展了地理信息技术应用，为审计项目提供疑点信息，将应用结果纳入审计报告。本文通过对已有审计实践案例的深度总结、提炼和探索，提供可供审计人员实用的地理数据分析使用技巧和思路，为探索完善自然资源资产审计评价综合体系、全面推进国家生态文明建设和国家治理能力现代化贡献了有益参考。

下面将通过三个政府审计实务案例：永久基本农田与林地交叉的审计案例、林地违规减少审计案例、企业环评规范性的审计案例，了解审计关注的重点业务，基于GIS的自然资源审计监测平台应用，技术的应用和业务的衔接，进一步研究审计实践案例中的地理信息应用场景，研究地理信息技术在审计应用中的切实可行、有效的实现路径。

（一）永久基本农田与林地交叉的审计案例

该案例主要利用图层叠加交叉分析,空间面积计算等技术，分析永久基本农田和林地之间是否交叉，交叉的面积情况。主要思路和过程为：（1）利用GIS 工具加载规划部门和林业部门上报本部门的基本农田和林业用地数据。（2）利用GIS 工具对数据属性图层叠加分析，在通常情况下，仅从一个部门上报的数据或者纯粹靠眼睛分辨是否一块地同时属于林地和农田，是十分困难的。通过多图层叠加分析，审计人员就可以较好地查找重复区域，获取疑点。（3）获取叠加区域的图形，并且计算图形的面积。将规划部门提供的某区域规划永久基本农田数据，与绿化林业部门提供的公益林数据，进行交叉比对后提前重复区域影像。（4）根据政策，公益林的砍伐需要批准，同时每年政府部门均会对公益林进行补贴，通过审计，确认存在永久基本农田被公益林占用的情况。

（二）林地违规减少的审计案例

该案例主要运用图层叠加、图层清除、遥感影像分析功能，并且结合业务审批系统获取疑点。（1）森林资源管理的最小管理单元为林地小班，林业管理部门每年都会利用航空遥感数据的光谱特征请专业人员开展林地的数据解译工作。（2）森林资源管理系统登记的是经过遥感影像解译和核实的林地小班数据，并可产生年度监测数据，包括林地小班增加和减少的情况。（3）林业部门建设林地征占用审批系统，林地的砍伐许可、建设用地占用林地许可等涉及森林资源占用事项需通过行政审批。行政审批系统负责对占用林地和迁移林木进行审批,虽然部分占用林地和迁移林木的行政许可决定书中明确了占用林地小班的信息，但仍有部分许可批文中没有明确占用林地小班号的信息，只是通过地理位置进行描述。（4）审计人员利用历年的林地图斑数据通过图层叠加、图层清除技术，进一步分析林地减少图斑，并且初步利用遥感影像核实其真实性，获取疑点。并且将近三年减少的小班斑块数据与行政审批系统近三年的数据关联比对后。（5）审计发现，由于该系统未和森林资源管理系统进行数据共享对接，而行政审批系统涉及到的占用和迁移的林地小班数据未反馈给森林资源管理系统，存在林地小班被占用但未经林地征占用、且未涉及林地行政处罚的情形。

（三）企业环评规范性的审计案例

该案例主要运用地址撒点、空间分割等技术，从空间上分析审计对象是否按照环评、是否按照规划所要求的法律法规进行。主要思路和过程：（1）从被审计单位获取各环评企业的地址信息，在经过一系列数据处理成标准的空间数据。（2）利用GIS 工具实现遥感影像图、规划工业区等基础数据加载显示。（3）利用GIS 工具将环评数据企业的批量地址坐标数据加载撒点，显示在基础底图上。（4）利用空间分割技术将环评企业的分割为规划工业区内和规划工业区外两类数据。（5）提取规划工业区外的环评企业，结合其环保报告进行进一步分析，分析环评报告是否按照法律法规开展环评工作。（6）通过审计，确认部分企业未按照法律法规的要求开展环评审批的情况。

四、结语

笔者认为，在全面推进生态文明建设、努力践行绿色GDP 考核制度的时代背景下，自然资源资产经济责任审计、绩效审计具备可行性、更具备必要性。自然资源资产禀赋独特、信息丰富，蕴藏着巨大的经济价值、社会价值和生态价值，是一地可持续发展的重要基础，需要党政领导干部切实履行保护职责。基于GIS 技术的自然资源资产审计创新，一方面可以精准、高效率、快速地发现审计线索，突破原有审计条件和环境的局限性，提高了政府审计工作的整体效力效能；另一方面，自然资源资产审计平台体系的构建与运用，为经济责任审计、绩效审计、领导干部自然资源环境离任审计助力供能，有利于领导干部科学履职尽责，对自然资源进行合理开发、有效利用、全面保护，助力生态文明建设和美丽中国建设；第三个方面，GIS 技术在审计实务中的应用是实现审计信息化、科技强审的有效手段，是实现审计全覆盖的必由之路，充分发挥专业人才优势、设备优势、技术优势，整合业务信息、财务信息、地理信息、数据信息等，灵活开展审计工作，将现场审计、外出勘察、图上作业、后台数据处理与审计挖掘、审计分析、审计成果相结合。

最后提出几点建议：（1）审计信息化建设要重视人才队伍建设，加强对相关审计从业人员的基础知识的补充和专业技能培训。（2）自然资源资产审计平台的搭建与投入使用，除了主管领导与官方审计部门的参与，还需要国土资源、林业、农业、统计、工商、测绘、财政等有关部门 的协同推进、共商共治共建共享。（3）要统筹兼顾新技术在审计实务中的创新融合与风险管控。（4）在经济责任审计与绩效审计评价方面，尚未行成统一、权威的评价指标体系，如何构建一套科学、合理、可行的自然资源资产审计评价指标体系，既能体现地域差异，又能结合不同自然资源的禀赋特征，做到审计理论与审计实践相结合、宏观政策与微观执行相结合、审计创新与审计发展相结合，这也是笔者下一步努力的研究方向。