我国新型农村合作社的培育研究 ——基于政府行为视角

李季娜（大理大学 马克思主义学院，云南 大理 671000）

政府在新型农村合作社发的发展过程中起着十分重要的作用，往往扮演着引导者、监督者和间接参与者的角色，支持和引导新型农村合作社的持续健康发展，政府在政策扶持、法律制度建设和人才培养等方面做出了一定的努力，促进了新型农村合作社的发展，但是政府自身存在的制度供给不足、权力体系不健全等缺陷相对的阻碍了新型农村合作社的发展，所以此时政府根据我国的国情和农情，依据中央一号文件的指示，通过加大财政资金投入、完善政府权力体系建设、完善利益联结机制、加强信息宣传等一系列措施进行不断地探索和整改，以达到促进新型农村合作社持续健康发展的目的。

一、新型农村合作社的内涵

2017 年修订的《农民专业合作法》中规定：农民专业合作社是“在农村家庭承包经营基础上，同类产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者、自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。①而新型农村合作社是在改革开放后出现的合作经济组织，它是分散经营的农户在激烈的市场交易中，为了降低竞争风险，自发组成的互助联合经济组织。作为全新的合作经济组织，新型农村合作社在促进农村经济发展、保障农民利益、提高农村社会管理科学化水平方面具有积极的作用。

新型农村合作社作为新时代的合作经济组织具有自发性、独立性、民主性和服务性等无可比拟的优势，第一，自发性，在市场经济环境下，自发性是分散经营的农户为了提升自身的市场竞争力，而自发组织成立的一种新型经济合作社组织，具有独立的自主经营权；第二，独立性，新型农村合作社作为一种全新的组织经济模式，具有独立的市场地位和法人资格，是一种新生的、具有独立性的市场主体；第三，民主性，由于新型农村合作社是农民自发组建而成的，在其发展过程中各项政策措施的制定不仅要广泛听取群众意见，提高政策措施的精准度，还要保证各项政策的制定过程公开、透明，合作社内部也要做到决策科学化民主化、管理方式制度化和监督严格化；第四，服务性，新型农村合作社为合作社成员提供必要的市场交易服务，不同于其他以经济利益为主要目的的经济组织，合作社把为组织成员服务作为主要的目的。

为确保新型农村合作社的可持续发展必须贯彻落实下面几大原则：第一，农民是合作社组织的主体构成人员，参与或者退出农村合作社是自由且不受管制的，应该尊重农民的自主意愿，不可以胁迫农民强制性参加和退出合作社；第二，实行民主管理原则，合作社成员要积极参与各项事务的管理，保证每位成员都能参与重大决策的研究制定，不断推进各项管理制度民主化；第三，服务性原则，合作社作为新型的经济组织，它的主要目的不是单纯的获得经济利益，而是把为合作社成员服务、带动当地经济发展、改善和提高当地农民的生活水平作为主要目的；第四，合作社成员应坚持权利和义务相统一的原则，合作社成员不仅依法享有合作社带给自己的各项权利，包括经济利益、培训教育等方面，还要按照规定积极履行合作社的各项决策、生产质量达标的农产品和维护合作社利益等各项义务。

二、政府行为的内涵

政府行为是指国家的行政机关和机关内部的组织成员依据国家相关的法律法规，贯彻落实各项政策措施和履行政府职能，运用政治、经济、文化等手段管理各种社会公共事物，具有强制性和普遍性等特点。政府行为的基本出发点是政府职能，即利用自身所具有的强制性和普遍性，采取各种手段调节经济社会生活，从而满足社会的各种需求，其行为的有效性直接影响到社会的政治、经济、民主等方面的建设，所以政府必须承担起为人民群众提供服务的责任。

政府在新型农村合作社发展过程中往往扮演着引导者、监管者和间接参与者的角色。第一，引导者，我国当前从中央到地方各级政府部门都高度重视农村合作社的发展，政府作为宏观的调控者，对于合作社的发展应进行相应的统筹和协调，并制定相关的优惠政策，通过财政资金投入和税收优惠等方式降低其经营成本，解决合作社发展中的成本和收益不对等的矛盾；第二，监管者，政府要根据与合作社相关的法律法规制定一系列规章制度和政策措施引导合作社向标准化、规范化发展，定期对合作社进行培训和抽查，提高合作社农产品的质量，此外，政府还要加大对市场的监管力度，依法保护合作社的权益，防止不正当竞争对新型农村合作社造成利益损失；第三，间接参与者，政府在引导新型农村合作社参与市场竞争的同时也是市场的间接参与者。政府通过拓宽市场销售渠道、构建专门的信息化平台和加大对合作社的品牌建设力度，并通过加强合作社与企业间的沟通交流，推动农产品规模化生产从而提升合作社的整体实力。

三、政府存在的不足之处

1.政府权力体系不健全。新型农村合作社从成立之初到日常的管理工作都需要与工商、农业、税务等多个部门打交道，但是不同部门之间有时会因为不同的利益需求产生利益冲突，如果没得到有效的协调，就会在一定程度上阻碍新型农村合作社的发展。此时政府应该作为协调者进行调节，但是由于政府权利体系不健全，大多数机构接受各自上级领导部门直接管辖，政府无法与其他有工作关系的权利代表机构进行有力协调。其他的权利代表机构与政府之间的关系并不紧密，二者之间的权责无法达到统一，政府的权利在一定程度上受到了限制，对新型农村合作社的发展也产生了一定的影响。

2.政府制度供给存在不足。新型农村合作社成立之初各项规章制度不够完善，政府已经出台的与合作社相关的法律法规数量有限，各项惠农政策真正落实的程度有限。新型农村合作社的发展离不开专门的法律制度支持，法律制度不仅为合作社发展提供了一定的制度保障，还在一定程度上限制了政府权力，我国虽然一直在不断完善与合作社有关的法律法规，但是为合作社提供专门的社会保障和农业保险的法律数量相对较少。各地政府在落实中央政策的时候，往往会因为每个地区的合作社发展情况不同而存在一定的偏差，所以各地政府在制定与扶持政策相配套的具体实施方案时存在差异，具有不稳定的特性，一定程度上限制了新型农村合作社的发展。

3.人才培养机制不完善。我国大部分合作社的内部成员都是农民，总体文化水平不高，综合素质较差，并且由于资金有限，政府和合作社不能大规模进行人才培养，也就不能很好地完善人才培养机制，大多数农村合作社无法引进技术型和管理型人才，这也就导致新型农村合作社在激烈的市场竞争环境下，无法利用现代管理运营技术增强自身的竞争力。此外，由于农村发展水平有限，大量人口开始流向生活环境更好、回报率更高的城镇，年轻的拥有潜力的青年和大学生也不愿意回到农村发展，劳动力和人才资源的匮乏，也在一定程度上限制了新型农村合作社的发展。

4.政府扶持存在偏颇。在农村合作社发展过程中，政府往往把追求合作社数量增长作为侧重点，选择扶持与政府关系较密切或者是发展势头较好的合作社或龙头企业，却忽视了整个农村合作社的发展状况。我国农村合作社数量庞大，整体质量水平较低，各地合作社发展水平参差不齐，并且很多农村合作社为了享受政府给予的优惠政策，往往打着合作社的名头实际却是一个“空壳”组织。而事实上很多合法成立的农村合作社组织，由于成立初期发展势头相对较弱、经济效益不明显，政府又没有出台与之配套的具体的政策措施，从而造成扶持政策针对性较差、覆盖面较窄、农村合作社整体发展不协调的局面。

5.合作社发展对政府具有依赖性。近年来，国家越来越重视合作社的发展，在财政、税收等方面出台了许多相关扶持政策，但是许多合作社由于自身生产规模较小、效益较低，并且其基本运营是依靠政府的财政补贴和专项拨款维持的，导致自身发展受到限制。例如，蒙城县许疃镇土桥村的种植合作社成立初期总投入575 万元，包括场地费用75 万元、农机费用500 万元，其中政府场地补助占50%，农机补助占60%，剩下的资金由合作社自己出资，虽然政府给予了相当多的资金支持，但合作社目前仍处于负债状态。②我们可以看出，合作社如果过度依赖政府的政策扶持，不仅会不利于合作社的长期发展，还会在一定程度上给政府财政造成巨大的压力，不能使合作社快速走上稳定经营的道路。

四、对政府在新型农村合作社发展过程中的政策建议

1.完善规章制度，规范政府行为。政府要在实地调研的基础上，依据相关的法律法规对农村合作社的新要求，研究制定合法合理的规章制度，明确合作社发展的指导思想、基本原则和政策措施，进一步完善农村合作社的运营和管理机制，加强对合作社的规范管理，并对无农民实际参与、无实质性经营生产活动等不符合要求的“空壳社”进行集中清理，从而促进合作社依法进行生产经营活动，引导合作社向规范化和法制化发展。政府要按照法律法规严格规范自身的行为，对新型农村合作社的指导和干预控制在合理的范围内，防止政府越位、错位和不作为现象的出现。

2.健全政府权力体系。提高政府服务能力，给予政府适当的权力空间，健全政府权力体系，使政府拥有更大的决策权，能够根据当地的实际情况决定合作社的发展方向和道路，并且能够有效协调自己与其他相关机构的关系，合理有序地引导合作社的发展。政府要加快自身职能的转变，通过对现有资源的掌握，对合作社提供资金和技术支持。通过宣传引导，激发农民参与合作社的意愿，增强新型农村合作社发展的内在动力，促使合作社积极地投入到激烈的市场竞争当中。

3.完善利益联结机制。2019 年中央一号文件提出：落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，完善“农户+合作社”“农户+公司”利益联结机制。③政府可以通过促进当地合作社规模化、生产经营标准化、企业化、商品销售网络化、品牌化发展，实现一二三产业有效融合。完善“农户+合作社”“农户+公司”利益联结机制可以使合作社成员从以前只获取单一产品销售利润到现在参与合作社经营可以得到一份分红、参与生产可以得到一份工资、出租土地可以得到一份租金的多重好处，这样不仅可以促进新型农村合作社的健康发展，还可以通过增加农民的收入提升农民自身的幸福感和满足感。

4.完善财政扶持政策。近年来中央一号文件针对财政对农村合作社的支持做出了明确的规定，政府要贯彻落实国家的大政方针，保证国家的各项财政政策做到精准落地。首先，政府可以通过制定切实可行的补贴政策，明确财政补贴的支持方向，财政补贴不仅要落实到那些经济效益较好、经营规模较大的合作社，还要关注那些虽然处于成立初期但是具有一定发展前途的合作社。政府还可以放宽合作社申请贷款的条件，加大合作社的资金申请额度，确保合作社拥有足够的资金经营。政府可以加强合作社与企业间的合作，企业为合作社提供发展资金，合作社为企业提供农业产品，通过二者的双向互动促进合作社不断发展。其次，政府还应该加大对人才培养的政策和资金支持，聘请专业人员为合作社成员进行培训，通过不同层次的教育培训提高合作社成员的生产技能和加深他们对市场的认知能力，促使合作社成员成为具有一定经营管理能力的优秀管理者。政府可以通过专业的农业技术培训，对处于不同教育阶段、成绩合格的农民颁发相应的证书，增强农民对实用技能的掌握，提高农民自身的综合素质，支持农民自主发展，从而提高新型农村合作社的发展质量和水平。

5.深入推进“互联网+”农业发展。中央一号文件连续六年指出要推动“互联网+”农业发展，借助互联网销售渠道，降低合作社的销售成本，获取市场需求信息，增加合作社成员参与市场竞争的信心和积极性，为农民收入带来一定的保障。政府要不断完善农村互联网基础设施建设，优化农村网络系统，通过积极开展互联网信息技术培训，帮助合作社成员进一步提高信息化水平，因地制宜发展适合当地合作社的电子商务发展模式，并通过大量的资金投入和技术投入，提高农产品的市场竞争力，拓宽合作社的销售渠道，利用电商平台促进小农户和大市场进行有效的衔接。

6.加强信息宣传工作。政府做好信息宣传工作有利于及时获取各地合作社的发展信息，为合作社做出正确的决策提供有效依据；有利于推广经验和发挥典型示范的引导作用，全面提升农村合作社的形象和社会影响力；有利于合作社获得各级政府和社会的理解与支持，为其发展创造良好的外部生存环境。政府还应促进合作社信息宣传工作制度化、规范化发展，全面提升信息宣传工作能力和水平，切实发挥信息宣传工作对合作社的带动引导作用。

7.提供法律制度保障。近年来中央一号文件指出要通过完善与合作社有关的法律法规促进合作社健康发展，通过清理和取缔有名无实的空壳社来加强对合作社的规范化管理，通过取消对相同类型的农产品和相同经营模式合作社的限制，支持各种类型的农村合作社共同发展，并且还通过了联合社制度，进一步加强了合作社之间的联合。各级地方政府也根据相关法律要求出台了相应的地方性法规，2019 年吉林省根据当地合作社的发展情况出台了《吉林省农民专业合作社条例》，该法规要求合作社的决策、发展规划等行为都要严格按照规定进行，以达到促进合作社的规范化管理的目的。

8.坚持典型示范，树立引导机制。近几年中央一号文件不断强调要加大农民合作社示范社创建力度，通过树立一批发展标杆，推动合作社不断创新发展。我国地方政府积极响应中央政策号召，根据国家对合作社示范社的相关规定，制定了相关的地方性法规支持其发展。陕西省、安 徽省等地相继出台了一系列有关合作社示范社的法律法规，并严格按照相关规定对示范社进行评定，对于评选出的合作社示范社也采取了相应的资金和政策扶持，从而加强典型示范合作社的社会影响力和示范带动效应。

9.培养人才队伍。为贯彻落实中央一号文件中加强对农民合作社人才队伍建设的要求，农村农业部相继开展了各种合作社成员培训活动，包括对合作社领头人和技术人员进行专业培训。我国各地方政府积极响应中央政策号召，相继开展合作社人才培训班。例如，一是对当前合作社成员进行相关政策培训，防止农民因理解偏差对惠农政策产生误解；二是对合作社领头人进行现代化管理培训，提升领头人的现代化经营能力；三是加强合作社成员对产品的销售和物流等方面的认知能力。我国政府也加大了对大学教育的投入力度，相关院校开设了与合作社有关的专业，学生通过系统的课程学习，对合作社有了更深层次的了解，毕业后能够真正投入到合作社的建设当中去。

10.提供和更新市场信息。当今是信息化时代，农民由于自身文化水平不高，所处的农村环境闭塞，接收市场动态信息的能力有限，要想掌握市场先机就要时刻关注市场动态信息的变化，就需要政府利用自身所拥有的信息渠道和对当下的媒介技术的掌握，通过建立农民专业合作社网站和微信公众号等方式，并及时公布了解到的国家惠农政策和市场供求信息，方便合作社根据国家和市场的要求及时做出整改，从而在激烈的市场竞争中脱颖而出。

注

① 中华人民共和国农民专业合作社法：第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议，2017 年修订版。

② 葛根佐拉：《牧民专业合作社发展中的地方政府行为研究》，内蒙古农业大学，2017 年版。

③ 2019 年中央1 号文件:突出抓好农民合作社，中国农民合作社，2019年第3 期，第19 页。