福建省重点生态区位商品林赎买资金筹集与运行解析

陈罗炜，张美艳（三明学院 经济与管理学院，福建 三明 365004）

森林资源丰富的福建，为实现改善生态环境质量、推动绿色发展的目标，划定了重点生态区位，并对重点生态区位内的商品林实行限伐政策。为了破解重点生态区位商品林采伐利用与生态保护之间的矛盾，维护农林合法权益，促进林区社会和谐稳定，福建省人民政府办公厅颁布《福建省重点生态区位商品林赎买等改革试点方案》，提出“争取到2017 年形成一批可复制可推广的成果，到2020 年为全国生态文明体制改革创造出一批典型经验，率先形成产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”的目标任务。

福建省于2015 年开始探索通过赎买、租赁、置换、改造提升等方式保护重点生态区位商品林，并在多个县市开展试点工作，目前已形成了一批可复制可推广的赎买方案和赎买模式，截至2018 年底，福建省已完成重点生态区位商品林赎买试点面积27.2 万亩[1]，但对于977.37 万亩的赎买总目标而言，仍存在较大差距，制约赎买工作推进的一个重要因素就是赎买资金的筹集与运行的问题。当前政府赎买价格相对于商品林市场交易价格明显偏低，在这种情况下，政府赎买资金仍存在较大缺口，因此，探索重点生态区位商品林赎买资金筹集与运行过程对持续推动赎买工作的开展有重要的现实意义。

一、福建省重点生态区位商品林赎买资金现状

（一）福建省重点生态区位商品林赎买资金筹集情况

在2014 年颁布的《福建省人民政府办公厅关于开展生态公益林布局优化调整工作的通知》文件中，规定了重点生态区位商品林赎买改革资金以各市、县（区）政府自筹为主，森林资源补偿费县级分成部分可作为赎买等改革经费，省级财政采取先做后补、以奖代补形式给予试点补助。从中可以看出早期赎买资金主要来源为政府财政资金。赎买资金中政府财政资金的组成包括：省级财政项目补助资金，即重点生态区位商品林赎买等改革专项资金；市级财政筹资，主要为赎买专项资金补助；试点县市财政自筹资金，包括试点县市赎买专项资金、林业经费（上级返还林业育林费、森林植被恢复费、森林资源补偿费市县级分成部分等）[2]。试点地区具体的资金筹集渠道和方式由地方政府自行尝试和确定，目前大多数赎买试点地区的主要赎买资金来源为政府财政资金。

随着赎买改革的推进，资金赎买的缺口越来越大。政府颁布文件对赎买资金的来源进行了补充，如2017 年颁布的《福建省重点生态区位商品林赎买等改革试点方案》中提出，建立以财政资金为主、受益者合理负担、广泛吸引社会资金参与的多元化资金筹集机制。建立多元化的资金筹集机制是解决赎买资金缺口的必然选择，以最低赎买均价1000 元/亩[3～4]和最高赎买均价5000 元/亩[2][5]计算，福建省用于重点生态区位商品林赎买的资金需求总量大约在97.737 亿-488.685 亿之间（总赎买面积977.37 万亩）。截至2018 年底，用于赎买累计投入财政资金为5.4 亿元[6]，这显然无法满足不了赎买资金的需求，并且上述的赎买价格区间与林木市场及林地交易市场的价格相比仍然偏低，可见仅靠政府财政资金投入是远远不够的。

其他筹资渠道包括社会募集、个人捐赠（如永安市成立生态文明建设志愿者协会，并设立生态文明建设基金，协会发动会员认捐并接受社会募捐，同时负责筹集管理赎买资金）[2][5][7～8][10]、政策贷款、林业融资平台贷款（如永安市依托国家战备储备林基地建设项目，由接受项目委托的绿美生态工程有限公司申请国家开发银行储备林贷款1亿、南平市获得国开行政策贷款170 亿元，并通过抵押担保的方式从商业银行获得贷款）[7][9～12]、引入商业资本投入机制（南平市通过PPP 项目进行社会资本招投标采购，引进南平绿发集团等12 家单位组成的联合体成为社会资本方参与项目建设，累计筹集资本金45 亿元，使用PPP 项目进行赎买的还有将乐县、建宁县）等[12～13]。目前来看，尝试其他融资渠道的赎买试点县市仍然较少，且这些资金来源多为一次性、需偿还、不稳定的。

（二）福建省重点生态区位商品林赎买资金运行情况

不同来源、不同赎买模式的赎买资金管理主体及方式有所不同。省级财政项目补助资金的任务计划及资金下达、管理监督需要依据《福建省省级以上财政林业专项资金管理办法》(闽财农〔2017〕41 号)的规定，由财政、林业部门共同管理，并纳入政府财政预算，专款专用；依照《福建省人民政府办公厅关于印发福建省重点生态区位商品林赎买等改革试点方案的通知》（闽政办〔2017〕9 号）的要求，各市、县（区）要将改革专项资金列入政府财政预算，因此试点县市专项资金也由地方财政、林业部门共同管理，发生赎买支出时直接从地方政府赎买专项资金中列支，如政和县。政府财政资金的使用情况还会通过绩效考核的形式进行评估，如2017 年度福建省省级财政林业专项支出绩效评价报告中考核了财政下达资金的到位率、支出实现率和赎买目标完成情况等。

对社会募集、个人捐赠、政策贷款、建立林业融资平台、引入社会资本等其他来源渠道的赎买资金，管理主体及方式则没有统一、明确的规定，如永安市成立生态文明建设基金，由社会化、非营利性的生态文明建设志愿者协会负责筹集和管理基金，并由政府牵头组织成立的生态文明建设委员会监督资金运行，国开行政策贷款的偿还则被纳入财政预算中由政府承担；PPP 赎买项目资金主要由社会资本方成立的项目公司负责管理和使用，如南平绿发集团有限公司组建的投标联合体、将乐县金山林场有限公司等。

（三）福建省重点生态区位商品林赎买资金筹集和运行模式分析

基于各赎买试点地区试点开始时间不同，赎买制度的成熟程度不同，赎买资金筹集和运行模式不同，结合资料的可获得性，选择第一批和第二批赎买试点中具有典型特征和一定代表性的4 个县市，归纳总结出永安模式、南平模式、柘荣模式和沙县模式四种赎买模式。永安模式的筹资特点为“政府主导、社会参与”，同时制定《永安市生态文明建设志愿者协会资金管理办法》规范资金运行；南平模式的主要特点是赎买资金筹集和运行依托PPP 项目及专业化国有运营公司；柘荣模式的筹资特点是后续补偿和入股经营收益分享，赎买资金管理则由地方财政、林业部门共同管理，探索了贫困县的赎买模式；沙县模式的特点是分类施策，针对不同类型商品林分别采取直接赎买、改造提升和定向收储的方式，分解赎买资金压力，降低赎买及后期管护成本[7]。

二、福建省重点生态区位商品林赎买资金筹集与运行过程遇到的问题

（一）赎买资金来源渠道较为单一

尽管政策文件提倡建设一个多层次、多渠道、多形式的赎买筹资机制，但每个试点县市面临的大环境不同，资金来源渠道也差异很大。目前社会资本参与赎买的投资模式不完善，林业生态建设周期长、回报慢、投资收益不稳定[7][9][11]，社会资金参与赎买及后续管护的比重较低、持续性较差，而社会募集、个人捐赠、政策贷款等则会随着次数增加而越来越难筹集到资金[8]，因此除永安、南平、将乐、柘荣等少数试点县市外，大多数试点县市主要赎买资金来源仍是政府财政资金，未能实现多元化、市场化筹资。并且省级财政项目补助的赎买资金来源也并不稳定，前期的14 个赎买试点县市中有永安、南平、将乐、柘荣等6 个市、县永安、南平、将乐、柘荣等没有获得2019 年下达的重点生态区位商品林赎买等改革专项资金。

（二）赎买资金管理制度不健全

虽然目前已要求用于赎买的政府财政资金由财政和林业部门共同管理，并纳入政府财政预算、专款专用，这其中还存在资金到位率及资金使用效率等问题。根据2017 年度的省级财政林业专项支出绩效评价报告及效能督查情况可以看出，用于赎买的省级财政项目补助资金到位率100%，支出实现率较低，只有65.50%。同时，来源于其他渠道的赎买资金的管理制度仍需要进一步完善，这些赎买资金的管理主体各不相同，如永安市为生态文明建设委员会、南平市为依托PPP 项目成立的专业化国有运营公司等，虽然有制定相应的资金管理办法或财务制度，但仍然没有一个统一规范赎买资金管理的政策文件，无法做到与政府财政赎买资金联动管理和考评。

（三）赎买价格形成机制不完善

赎买资金是否充足，不仅要看筹资情况，还要看赎买价格的高低，赎买价格如果较高，那就需要筹集更多资金才能完成等量的赎买任务。政府赎买的目标是“生态得保护，林农得利益”，但就目前的实施情况而言，赎买价格比较偏向于前一个目标，部分试点县市的赎买价格偏低，如赎买标的物包括林木所有权及林地经营权，但赎买价格仅以林木当前市场价格为主要依据，缺乏对林地经营权的价值评估；或政府制定的赎买交易指导价明显低于市场价格；或使用招投标、集合竞价等方式，通过林农之间的竞争来压低价格等[11]。赎买价格偏低难以调动林农参与赎买的积极性，提高赎买价格又会加剧赎买资金缺口问题，只有通过合理化的赎买价格形成机制才能处理这一矛盾。

（四）赎买后收益形成机制不成熟

商品林赎买后的经营管护收益，即可以用来补偿经营管护的成本，又可以用来偿还赎买贷款或支付社会投资报酬，甚至可以按一定比例从中抽取部分作为后续赎买资金，形成可持续的赎买资金来源，减轻政府财政负担，一举多得。目前，有些试点地区，如顺昌、沙县、柘荣，通过发展林下经济或改造性择伐实现赎买后的经济收益[2][7]，但大多数试点地区的情况是赎买后只规定了管护措施，没有产生经济收益的经营性措施，只规定了赎买后的管护主体，没有明确如果有后续收益该如何在各主体间分配，这不利于赎买工作的持续推进和林分的改造提升。

三、完善福建省重点生态区位商品林赎买资金筹集与运行的政策建议

（一）构建多元化筹资渠道

一是稳定政府财政资金投入[7][11]。省级财政项目补助资金可以根据各试点县市赎买面积大小、经济发展情况、林业发展状况和商业金融情况而有所倾斜，地方政府则需要保证自筹赎买资金的稳定，制定赎买规划，合理安排资金投入。二是推广成熟的赎买模式[7～8]。比如鼓励贫困地区借鉴柘荣入股经营模式，积极探索林农利用“福林贷”“惠林卡”等普惠林业金融贷款或林业扶贫资金、扶贫贷款出资入股，参与赎买、经营和分成的新模式。对社会资源较丰富的地区可以借鉴永安社会参与模式和南平PPP 项目模式，对财政资金投入不足的地区可以借鉴沙县分类施策、改造提升的模式等。三是建立生态效益补偿机制和有偿交易机制。按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立受益者合理负担的直接补偿体系，如受益明显的下游地区对上游地区的、用水企业及居民对水源保护地的森林生态保护行为给予补偿等，并明确补偿金中直接用于重点生态区位商品林赎买的比例[14～17]。完善森林碳汇交易机制，逐步扩大森林碳汇在福建省碳汇交易体系的份额，利用福建省林业碳汇交易中心促进碳汇交易，争取将符合条件的造林、再造林项目纳入全球林业碳汇交易体系，探索森林碳汇抵押融资、碳汇债券等碳汇金融产品，并从交易额中抽取一定比例纳入赎买资金[2][5]。

（二）规范赎买资金管理

一是建立系统化常态化绩效考评机制和效能督察机制。结合赎买工作的开展进度，由林业上级部门、财政部门或第三方评估机构定期对赎买资金余额、到位率、使用情况和使用率等进行考核及公示，条件允许也可以一年一考核，同时加强赎买过程中的财务信息披露，确保赎买资金管理的规范化和透明化。二是建立联动式赎买资金管理规章制度。对于赎买专项基金的或赎买PPP 项目资金，应对照政府财政资金的管理考评模式，制定可比较的财务制度、资金管理办法、公示制度和考评制度，并在地方政府工作报告、地方政府财政报告或地方林业工作报告相应部分进行披露，做到财务管理、信息披露、评价考核与政府部门联动。三是明确赎买资金债务融资的还款责任，划分赎买投资主体或经营管护主体的还款责任和政府兜底责任。

（三）建立市场化的赎买价格形成机制

一是严格遵守试点文件政策的规定，林木资产要由有资质的第三方森林资源资产评估机构进行评估，同时通过评估公司或林地交易市场评估林地使用权的价值，并将林地使用权价值纳入赎买价格中，若政府有制定赎买交易指导价，则应该根据评估结果制定最高价和最低价，避免一刀切的方式制定赎买价格，保证政府和林农的利益[11]。二是完善赎买招投标机制或赎买价格协商机制。参考林木和林地流转的市场价格和交易形式，设置不同支付方式和不同赎买年限的赎买方案，让林农有更多选择的权力，确定赎买参考价格前积极走访林农，了解他们的赎买意愿和愿意接受的赎买价格，充分考虑权属状况、区位因素、树龄树种、林分质量等因素，多方论证后形成合理的赎买价格[18]。

（四）探索赎买后的收益形成机制

一是分级管理，合理采伐。根据《福建省生态公益林管理办法》的规定，生态公益林分为三个保护等级，除了一级保护外，可根据不同的保护等级采取相应的经营措施，如二级保护的生态公益林可开展必要的抚育性、更新性活动，三级保护的生态公益林立地条件好、坡度较缓、不易造成水土流失的区域内人工林，可采取带状采伐方式进行采伐。这也意味着同样可以对重点生态区位商品林进行分级保护并实施经营性采伐。沙县的改造提升模式就是对此的一种实践，不仅实现了低价赎买，而且调动了林农经营管护的积极性，促进了林分质量的提升，形成了良性发展 的长效机制，建议在人工商品林占比较大的地区，优先推广改造提升模式。二是创新管护模式，发展林下经济。结合不同的管护主体，积极探索“林企+林农”“林场+林企+林农”或“林场+林企+合作社+林农”等经营管护模式，因地制宜发展林下经济和森林旅游，柘荣县发展林下经济就是一个很好的尝试[19]。