贫困地区基础建设项目绩效审计研究

何学红 陈 恒 刘璐琦

(1. 怀化学院 审计处，湖南 怀化 418000； 2. 中信湘雅 财务处，湖南 长沙 410000； 3. 湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205)

一、引言

贫困地区的基础设施建设是保障地区民生和实现全面脱贫的成败之举，国家和政府有关部门十分重视贫困地区的基础设施投入，据中国农村贫困检测报告公布的数据，截至2016年贫困地区县级扶贫资金就多达2958.6亿。武陵山片区包括湖北、湖南、重庆、贵州四省交界处的71个县市，涉及9个世居少数民族，片区内主干道网络尚未形成，物流成本高、水利薄弱、通讯及电力设施落后，居民年人均纯收入低，贫困面广，贫困程度深，是典型的扶贫攻坚区。2011年，国家启动武陵山片区区域发展和扶贫试点工作，试图以区域发展带动扶贫发展，用扶贫发展促进区域发展，以期实现贫困地区快速实质脱贫。经过多年努力，武陵山片区基础设施得到极大改善，乡村硬化路及电力覆盖率基本达到100%，饮水及住房安全基本得到保障，人均收入大大增加，贫困县、贫困村相继摘帽。为了维护脱贫攻坚的成果，防止脱贫后返贫等情况发生，中央指示摘帽不摘政策，脱贫不脱扶持。基础设施是经济发展的基石，虽取得了重大进展，但贫困地区基础设施的完善程度、覆盖范围等仍需要加强，继续加大其投入必不可少。调查发现，在基础建设过程中存在着许多影响基础设施效用的不和谐因素，比如专项资金被另作他用、大量闲置、重复建设、高估工程款、质量低下等，工程及资金管理急需强化。

农村基础设施绩效审计是一种考核项目建设和资金使用效率的综合性审计，具体涉及资金管理、项目规划、项目实施等多个方面，强调对项目的全面审计。李敏(2019)认为随着公共财政理念的建立，社会公众对政府扶贫资金运作情况的监督需求推进了审计部门开展扶贫资金绩效审计工作的进度[1]。然而，在贫困地区基础设施建设过程中，一方面，资金使用缺乏有效监督，挪用、滥用、暗箱操作等现象屡见不鲜，作为基础建设项目的有力监督者，绩效审计能规范资金的使用路径、保障资金安全、提高资金的使用效率(孙雪东和袁建华，2016)[2]；另一方面，我国的工程项目审计具有明显的事后审计特征，审计人员无法进行事先预防，无法深入现场核实，反馈的信息严重滞后，给审计带来了巨大风险，对基础建设项目实施跟踪审计已成为大势所趋(韩淼，2018；时现，2003)[3][4]。基于农村公共投资领域所普遍存在的资金浪费、效益差、低水平重复建设等问题，开展绩效审计是改善农村基础建设质量和提高资金使用效率的必要途径(何新荣，2011)[5]。

基于此，本文将以审计全覆盖理念为契机，以武陵山贫困片区为对象，试图对其基础建设项目如何开展绩效审计工作提供参考建议。将首先探讨在贫困地区开展绩效审计的必要性和可行性，其次剖析现阶段全面开展贫困地区基础建设审计所面临的阻力，最后从建设综合型绩效审计团组等多个维度提出优化贫困地区基础建设绩效审计的对策建议。本文的贡献主要在于：第一，通过对基础建设项目绩效审计全覆盖的阻力分析，从多个角度提出优化建议，丰富了绩效审计相关文献；第二，为相关政策制定者进一步理解基础建设项目的绩效审计重要性及审计人员进一步开展绩效审计工作建言献策。

二、W县基础设施建设项目相关情况

1.建设项目基本情况

随着国家精准扶贫政策的提出，国家和政府每年投入巨额资金用于贫困地区基础设施建设，改善贫困地区群众的生产生活条件，W县坚决落实精准脱贫基本方略，积极建设县内基础设施。近年来，每年都有大批项目竣工、在建、申请立项，具体包括农村危房改造、天然气长输管道建设、林间道建设、县城供水扩容提质工程、农村光线宽带网络建设、农村安全饮水工程、乡镇污水处理厂建设、农村广播建设、产业扶贫、水阀改造等。据住建局工作报告，该县在2017年耗资13190.63万元实施易地扶贫搬迁项目32个，安全饮水工程32个，共有58项工程竣工验收项目，参与市政基础设施项目管理29个，农村危房改造实际实施3266户。2018年，该县危房改造任务1891户，当年已完成1485户，7月，输气管工程二期正式开工，预计建设管道41.4千米，站场1座，阀室2 座，县城供水扩容提质工程累计完成投资8000万元，乡镇污水处理厂投入建设资金超过3600万元。2019年，该县计划使用2098.32万元用于368个基础设施建设，投入13520.53万元用于90个产业扶贫项目。目前，该县硬化路覆盖率基本达到100%，网络建设正在有序推进。总体来看，该县基础设施建设种类繁多，地点分散，投入资金规模较大。

2.建设项目审计情况

一方面，该县建设项目的工程管理不规范，存在资金管理不合理、工程质量低、项目重复建设问题。2018年第四季度，上级审计部门对该县5个重点工程建设项目进行延伸审计时发现，该县高标准农田建设项目实际实施不符合要求，另有部分项目进展缓慢，部分项目未按时完工，部分项目竣工手续欠。工程资金管理不到位，存在筹措不到位、延缓拨付、会计记录不完善、拖欠工程款等问题，以前年度发现的问题存在整改不到位的情况。

2017年，该县审计局共完成3.99亿元的政府投资审计项目，核减6214万元，核减率达15.54%。2019年上半年，完成了148个工程造价审计项目，共有17246.88万元送审，核减金额为2625.64万元，核减率达15.22%。对农村危房改造项目进行审查时发现，工程质量参差不齐，部分工程尚未验收就出现墙皮脱落、地板鼓起、裂缝等现象。审查农村自来水项目完成情况时发现，部分水源选址不合民意、水池建设粗糙、部分输水管露出地面、以次充好、建设敷衍等问题突出。项目资金的分配也不够科学合理，村镇建设的专项资金基本实行平均分配，未能依据实际情况按需分配，导致有些村镇拨付不足，有些村镇拨付过多，资金效用有待提高。

另一方面，该县工程项目的审计覆盖率不高，经济责任审计的占比较多。2017年共42个审计项目，其中专项资金审计3个，工程审计4个，经济责任审计18个。2018年共17个审计项目，其中专项审计1个，为保障性安居工程，工程审计6个，经济责任审计3个。2019年，该县审计局计划审计33个项目，其中涉及领导干部经济责任的审计项目有16个，专项资金及政府投资审计项目各占3个。

3.县审计局相关情况

首先，该县审计局人员规模过少，与日益增长的审计需要不相适应。其设有办公室、法制审理股、计划执行股、财政金融与外资社保审计股、农业与资源环境审计股等7个职能部门，但是工作人员只有51人，其中还包括13位退休人员，平均每个职能部门只有5位在职人员。而其在编人数更少，共22人，其中行政编制13人，事业编制9人。其次，审计人员知识结构单一，与多元化的审计业务不匹配。该县审计局主要通过公务员考试招聘会计、审计专业人员，现在职人员中，计算机、工程等其他相关专业技术人员只有少数几位，知识结构单一，而且人员结构呈老化态势，总体创新能力不强。另外，该县审计局的业务资金不够充裕，办公设施配备不全，不能很好地利用现代化的智能设备提高工作效率和效果。2018年预算支出总额为412.94万元，2019年采购预算为224.3万元，但是用于购买电脑及办公器材部分不足预算的四分之一。最后，该县审计局职工专业技能培训方式不够正规、高效。为加强员工技能培训，审计局一般是安排审计业务骨干人员对其进行审计、会计、法律、计算机等方面的知识授课，邀请县发改物价局、财政局、国税局等相关业务单位开展业务知识培训。

三、片区基础建设项目绩效审计全覆盖的必要性和可行性

1.必要性

(1)绩效审计可以提高资金的科学管理和使用效率

贫困地区基础建设项目资金来源分散、额度不一，且大多采取多头管理方式，容易滋生多头申报套取资金行为，导致实际用于基础设施建设的资金远少于申报数额(毛巧，2018)[6]。实际投入资金“注水”，基础设施建设项目的质量便难以保证，加强对资金全过程的监管成为当务之急。对基础建设项目实施绩效审计是贯穿于全过程的审计模式，能够实现对资金从申报、到位、使用等全方位的监督，从源头上遏制套取资金和滥用资金等不端行为，优化资金管理，提高资金使用效率，确保资金落到实处，真正为片区基础建设添砖加瓦。

(2)绩效审计可以优化基础设施的结构，提高建设质量

目前，片区基础建设项目出现了低水平重复建设、效用低下等系列问题，难以达到促进经济持续增长、改善人民生活条件等预期效果。仅针对项目合规性而不涉及项目绩效评价的审计模式是造成这些怪象的罪魁祸首之一。对基础建设项目实施绩效审计以项目的可行性分析为起点，审计内容包括但不限于项目的规范性，还涉及到项目的科学性、合理性、经济性、效益性等。在可研阶段，实施绩效审计通过制止重复建设且效益低下的项目通过审计，将资源分配至建设不足或者效用高的项目中。在项目建设过程中，绩效审计可以帮助审计人员对其资金的使用及项目的规范性等方面实施跟踪审计，促进项目建设的整个过程合法高效，保证项目进度，提高项目质量，为达到预期效益提供有力保障。

2.可行性

(1)具备内在动力

一方面，在全面脱贫的战略目标推动下，武陵山片区全面脱贫志在必行。基础设施作为经济发展的基础，其效用直接影响经济可持续发展能力，关系到片区是否可以按期实现全面脱贫，而绩效审计是保障其质量的有效途径。另一方面，随着国民素质的整体提升，公众了解政府资金去向的意愿越发强烈，迫切希望获悉公共资金的使用详情。因此，无论是提高基础设施效用的需要，还是满足社会公众的需求，无不推动着基础建设项目的绩效审计工作。

(2)拥有外部条件

首先，我国虽还未形成统一的绩效审计法规，但相关部门已在一些规模大、结构复杂、影响广泛的项目中积累了丰富的经验；其次，现如今社会中介审计机构繁多，规模庞大，可以有效满足各项绩效审计需要；最后，因贫困地区基础建设项目多为专项资金，因此可以考虑将部分审计费用纳入项目预算范围，以期为绩效审计的开展提供充足的资金支持。

四、全面开展片区基础建设项目绩效审计的阻力

1.绩效审计相关法规不足

我国绩效审计起步晚，现阶段尚未建立国家统一的绩效审计法规体系。与财务审计相比，绩效审计更加复杂，影响因素涉及经济、民生、生态等多个领域，判定标准大多不好直接用数值指标表示。此外，贫困片区基础建设项目种类繁多、地域性强，同一地区的不同项目、不同地区的相同项目不太适合用一个标准衡量，因此国家制定一个统一适用的评判标准比较困难。

基于贫困片区基础建设项目绩效审计的特殊性，与国家统一的法律法规相比，地方性法规和部门规章更为适用。现阶段指导贫困片区基础设施建设绩效审计的法律法规多为地方性法规和部门规章，但是其数量不多，关注的重点也多为合法性问题，对资金的使用效率、成本管理、社会效用等绩效考核标准方面规定不多。审计人员缺少法律法规的指导，在绩效评价方面无法可依，其发表的绩效审计意见多基于主观判断，缺少权威性和说服力，难以充分发挥绩效审计的效用。

2.相关部门重视程度不够，审计机关意愿不强

一方面，我国地方审计机关处于地方政府和最高审计机关的双重领导之下，审计机关履行职责的经费列入财政预算，由本级人民政府保证，因此不论是在行政、业务还是资金使用上，我国地方审计机关均受制于人。现阶段，我国最高审计机关主要关注国家重点建设项目的绩效审计，对中小型项目关注较少，而片区基础建设项目大都规模不大，地方审计机关受上级部门的约束，全面开展片区基础建设绩效审计的自主性不强。

另一方面，与财务审计的监督职能不同，基础建设绩效审计更侧重评价和服务职能，意在保证基础建设合法合规的基础上，提高资金使用效率和项目整体效益。但是，现阶段片区审计机关存在重审计、轻整改的现象，其他相关部门亦不够重视绩效审计的评价和建议，对绩效审计报告中提到的问题不加以落实改进，相似的问题总是重复出现，绩效审计的效用无法充分体现，导致开展绩效审计的成本和效益不对等，这在一定程度上挫伤了审计机关开展绩效审计的积极性。

此外，地方审计机关预算普遍不高，领导干部经济责任履行情况不仅受到民众的广泛关注，更受到上级部门的监督，是审计局每年必不可少的审计项目，其需要审计的对象比较多，在审计计划中几乎占领半壁江山，审计机关基于人员和资金的限制，对于工程项目的审计自然随之减少。

3.片区基础建设项目绩效审计实施难度大

一方面，片区基础建设项目涉及交通、通讯、水利等多个方面，其种类繁多、涉及面广、综合性高、地域性强，难以用统一的标准来衡量，因此每一个审计项目的绩效衡量标准都需要审计人员依据实际情况重新调整。绩效审计是一种综合型审计，需要考虑被审计项目在经济、生态、社会等各方面的效益，其衡量标准很难确定而且往往不能用单纯的数值指标来表示。在缺乏相关制度指导的情况下，审计人员往往依据自己的知识和经验来判断，缺乏权威性和说服力，很可能会引起争议，达不到应有的审计效果。

另一方面，开展基础建设绩效审计，审计人员需要从项目的可研阶段开始介入，在建设过程中进行跟踪审计，必要时还需要在项目竣工后进行回访。期间，不仅要监督项目建设过程中各种审批程序、用工用料等合法合规问题，还要兼顾资金的使用效率、成本控制等绩效考核方面，最后需要就审计过程中发现的问题提出相关可操作的改进建议，其审计周期较长、审计范围较广、审计难度较大、审计成本较高。此外，片区地方审计机关广泛存在办公设备老旧、配备不全、对新技术新方法引入滞后的现象，仅靠人力执行的审计不仅费时费力，审计效果还不尽如人意。

4.片区审计人员结构与绩效审计需求不匹配

随着对武陵山片区基础建设投入的加大，审计项目的数量明显增加，由于基础设施公共物品的特点，普通的财务审计无法很好的保障其质量和效用，因此对绩效审计的需求也就越来越迫切，审计人员的工作强度亦随之加大。但是，片区各级审计机关的人员规模却与其日益繁重的审计工作不相适应。现阶段，片区地方审计机关的编制人员普遍较少，干部队伍老化、审计人员知识结构不合理等问题日益严重，人员配备规模与日益增涨的审计需求极不匹配，以至于审计人员常年在外奔波，工作压力较大，工作热情低迷，部分人员甚至有离职倾向。

基础建设绩效审计不仅要求审计人员对被审计项目的质量和效益进行评价，还需要提出合理的改进建议以提高被审计单位的经营管理效率。需要审计人员除具备丰富的专业知识和审计经验外，还了解工程、计算机、生态、民生等各方面的知识。而片区审计机关多通过公务员考试招聘审计人员，招聘渠道比较单一，专业能力考察不够严格。与社会审计相比，政府审计人员专业胜任能力较弱而且结构单一，其多由财务人员组成，在其他方面涉猎不多，又因审计工作的四处奔波的特点及繁重的现状，审计人员业余学习时间不足。而审计机关对于审计人员的培训工作开展不足，不能有效提高审计人员专业胜任能力，其培训方式、培训强度、培训范围均有待加强。

五、优化贫困地区基础设施建设绩效审计的建议

1.加强相关法律法规建设，增强绩效审计权威性

法律法规是开展绩效审计工作的基础和保障，是绩效审计人员执行权力、履行义务的依据。为了让绩效审计工作更加标准合理，加强片区基础设施建设绩效审计相关法律建设十分重要。基于基础建设项目的特殊性，本着与实践相结合的原则，片区政府有义务根据当地的实际情况，制定科学合理、操作性强的相关法规。

政府在制定相关法规时，要实事求是、因地制宜、因项制宜，尽量详细具体，不可笼统。法规内容应当涉及资金使用、成本管理、质量控制、经济效益、可持续能力等对绩效评价影响重大且广泛的方面。可以参考国际标准、以前年度绩效审计评价体系、相关专家的建议等，把能够量化的绩效指标尽量用具体的数值表示出来。在制定具体标准时，要有合适的调整空间，以适应尽量多的绩效审计项目。也可与曾参与过当地绩效审计项目的人员举办座谈会，就绩效审计中的细节问题进行具体讨论，共商解决办法。

绩效审计质量的保证，是提高绩效审计权威性的另一重要途径。除了提高审计人员专业素养、完善审计过程外，建立健全完善的绩效审计公开制度、增加农村基础建设项目绩效审计的透明度，也是促进绩效审计质量提高的有效途径。对于一些敏感的、社会广泛关注的或者对绩效审计结果影响重大的部分，审计机关可以酌情公开一些审计细节，让公众更加了解绩效审计工作，增强绩效审计的公信力。此外，片区政府可以聘请独立的第三方对绩效审计报告进行抽样复核，进一步提高农村基础建设项目绩效审计的质量。

2.加强审计机关对绩效审计的认识，提高审计积极性

把全面开展片区基础建设绩效审计上升到制度层面，是促进全面开展绩效审计最有效的途径。加快法制建设，明确审计机关及相关部门的责任和义务，迫使各级机关开展绩效审计。奖惩结合，在规定责任和义务的同时，也要建立好审计机关绩效评价制度，完善奖励机制，提高审计机关工作的积极性。完善审计设备配置，利用各种先进技术提高审计效率，减轻审计人员工作负担。

上级机关发挥好带头作用，从思想上重视绩效审计的效用，从行动上支持绩效审计工作的开展，适当减少对地方审计机关开展绩效审计业务的干预，增强其在业务开展上的独立性[7]。地方政府要充分意识到绩效审计的效用，积极推动绩效审计工作的开展，积极配合绩效审计人员工作并提供必要的资源支持，尤其是在资金方面，片区政府应保障审计资金充足，减少审计机关在资金使用方面的限制，提高审计机关在资金使用方面的自主性，但同时也要关注资金的使用效率和效果，避免资金滥用。

相关部门要重视绩效审计结果，对绩效审计报告中提出的问题要切实落实改进，加大惩罚力度，避免问题重复出现，充分发挥绩效审计的效用，充分体现审计人员开展绩效审计工作的价值，从而提高审计人员开展绩效审计的积极性。

3.建立综合型绩效审计团组

片区四省可以联合建立一个综合型、高水平的绩效审计团组，包括专家组、政府审计机关及社会审计机构，负责统筹片区内各地基础设施的绩效审计工作并组织制定一个在片区内普遍适用的、科学的基础设施绩效审计评价体系，除了指导本片区的绩效审计工作外，也为其他地区的基础设施绩效审计提供参考。

专家组基于片区基础建设项目绩效审计的现状，制定出资源节约、操作性强的绩效审计方案。其成员应涵盖会计、审计、工程、经济、管理、生态、统计、计算机等绩效评价涉及的各个方面，绩效审计方案应包含绩效评价体系和绩效审计程序。评价体系应考虑工程建设质量、资金管理效率、经济效益、社会效益等影响可持续发展的各个方面，结合绩效审计程序的局限性，选取代表性强、可计量、易获取的因素作为评价指标，采用定性指标和定量指标相结合的方式综合评价绩效水平。

审计人员是开展绩效审计的基础和保障，其规模决定了开展绩效审计的范围，其专业胜任能力决定了绩效审计的质量。一方面，审计机关要重视审计人员专业胜任能力和思想道德建设，定期开展审计人员培训工作，提高审计人员整体素质。另一方面，审计机关应扩大审计人员的招聘范围，改善人员结构，扩充人员数量，为片区全面开展基础建设绩效审计提供人员支持。

与政府审计人员相比，社会审计人员专业能力和经验都较强，审计机关可以适当聘请社会中介参与绩效审计工作，尤其是对一些建设期较长的项目进行跟踪审计。农村基础设施建设是公益项目，在绩效审计过程中使用行政强制权利是为了保证基础建设项目质量和效果，以便其更好的服务人民群众，符合广大人民群众的切身利益。为了增强社会中介机构的公信力、提高绩效审计的效用，在基础建设项目绩效审计过程中，地方政府可以适当赋予社会审计人员必要行政权利，比如强令改正、强制提交原始资料等。审计人员若具备这些行政强制权利，在审计过程中发现问题时，就可以强令被审计单位立刻整顿到位，避免被审计单位插科打诨、敷衍了事、降低工程质量。为了防止权力滥用，政府可以出台相关政策，一方面对社会中介进行约束，另一方面使社会中介的权力有法律保障。

4.构建科学完整的全程审计模式，提高绩效审计效率和效果

全程审计模式要求审计人员从项目的可研阶段开始着手，对项目的事前、事中、事后都要全程参与[8]。其内容包括审计范围、具体审计程序、重点审计事项等，是整个审计过程的缩影也是开展具体审计工作的指导。构建科学完整的全程审计模式有利于提高审计效率、规避审计风险、保障审计质量，也可以为下一个绩效审计项目的开展提供参考，具有很强的实用性。

在计划审计工作阶段，审计人员需要对项目的可行性分析报告、项目设计方案等相关文件进行审查，了解项目的基本信息、资金管理方案、预期效益等问题，重点关注项目的进度计划、项目预算方案、人员配备标准、用料和安全指标、社会效益等影响广泛的绩效考核指标。对于一些界定模糊、没有统一标准的部分，审计人员可以事先与被审计单位沟通，达成共识，为绩效审计提供合理的、可操作的评价标准。另外，还需了解被审计单位的经营情况、人员结构、内控制度等，判断被审计单位是否具有相应的资质。若被审计单位中标后分包工程，还应对分包工程在招投标过程中的各种审批程序、文件、责任划分等进行严格审查，避免双方推卸责任，亦防止被审计单位以分包之名行转包之事。

在执行审计工作阶段，审计人员可以从以下三个方面入手加强对项目的审计监督，具体包括：一是审计人员应关注工程人员管理。一方面从人员设置入手，观察不相容岗位是否分离，授权审批制度是否完善，各项制度是否有效执行、严格监督等；另一方面从实际施工人员的规模和结构入手，观察施工人员规模和施工设施是否与工程规模相适应。评价被审计单位的质量控制制度(特别是对分包项目)是否完整合理，是否有严格的问责制度。二是审计人员应关注工程资金管理。农村基础建设项目资金来源分散、资金高估风险较大，审计人员可以通过工程实际的用料、施工人员规模、市场行情等初步推测工程资金的使用规模，结合询问、观察、函证等审计方法查验资金是否账实相符。此外，还要考虑资金的使用效率，审查资金在使用过程中是否存在挪用、滥用、暗箱操作等现象。三是审计人员应注重项目在建设过程中的质量问题。在质量上，审查施工材料的质量和用量是否符合标准，是否存在以次充好、缺斤短两的现象，在施工过程中，是否有相应资质的技术人员全程指导，保障施工质量。四是创新绩效审计方法。利用互联网、计算机等先进技术辅助审计，提高审计效率。合理选择审计接入点，主要从移动性强、隐藏性好、界定模糊的部分入手，提高绩效审计的效果。增加不可预见性审计程序，尤其是在风险高、影响范围广的方面，提高绩效审计的质量。

完成审计工作阶段，审计人员要综合评价建设项目的合规性和效益性，其中，效益性是绩效审计评价的重点。合规性主要是评价被审计单位是否账实相符，工程建设过程是否严格按照有关规定执行。效益性包括经济效益、社会效益和生态效益。在经济方面，评价基础建设是否可以拉动当地经济持续发展；在社会方面，绩效审计人员应基于审计经验和审计过程中的感受，结合当地居民对该项目的满意程度综合考虑。在生态方面，应该重点关注此项目是否会对当地的生态环境造成破坏，或者对生态环境的牺牲是否值得。若有必要，审计人员应对被审计项目进行回访。在出具绩效审计报告时，审计人员应就审计过程中发现的问题提出可操作的改进意见，并及时与相关部门沟通，尽快落实整改，发挥绩效审计的效用。

六、结语

片区基础设施建设项目的绩效审计是保证项目达到预期效益的重要防线，关系到片区经济的发展前景、片区人民的发展前途，是实现片区全面脱贫的重要保障、实现农村现代化的基础，是全面建成小康社会的必经之路。全面开展片区基础建设项目绩效审计工作需要各级政府共同推动，只有政府重视绩效审计的效用，绩效审计才能切实实行，并发挥其效用。所以，政府要积极推进绩效审计工作的全面覆盖，重视绩效审计的作用，落实好审计人员提出的适当、可操作的建议，改善片区基础建设项目的质量，达到预期的经济效益、社会效益和生态效益，促进片区全面实质脱贫。基础设施建设项目的绩效审计综合性强、影响因素众多、开展难度相对较大，需要建立好完善的绩效审计制度、科学合理的绩效审计程序，创新绩效审计方法，提高绩效审计质量和效率。审计人员应本着客观公正负责的原则，真实反映实际情况，对存在的问题提出建设性强、易操作的建议并及时与有关部门沟通协商，把改进措施及时落到实处，发挥绩效审计最大的效用。