唐代财税政策变革及其经济作用——基于制度经济学的分析

一、唐代财税政策的历史变革

唐代主要的财税政策，经历了从“均田租庸调制”到“两税三分法”的变革。制度经济学认为“制度的变革是基于成本和收益的比较”，以“交易费用”为理论视点，将唐朝中央政府看成一个追求经济绩效最大化的组织，并从生产要素的相对价格及交易成本等角度来分析唐朝财税政策的变革因素。

（一）从“国家授田”到“自由交易”。唐初实行均田制。土地国有，满足授予条件的百姓都能合法地得到一定数量的土地用来耕种，所得除上交一定额度的租庸调之外，余下的由农户自己分配。这一制度的实行源于当时人少地多的实际情况，随着生产的恢复和生产力的提高，人口逐渐增多，人地比趋于提高。均田制趋于崩溃。

均田制和土地自由交易是配置土地资源的两种不同方式，从交易费用的角度而言，实行均田制所采取的其他政策如括田和限田等造成巨大的交易费用，与之相比，土地自由买卖的交易费用则小得多。为保证均田制的顺利施行，唐朝政府采取了括田和限田等政策。“检括天下田”是唐朝政府的一项基本工作，但是其成本不低。括田的目的在于调整土地的配置情况，人地变动的频繁无疑会加大括田的次数从而增加相应的交易费用。

所谓限田，就是唐朝政府限制土地兼并。唐朝均田制实行以来，土地兼并主要表现为贵族豪强占用土地和富者以钱财购买土地。王公贵族强占土地使多数百姓无地可耕，再加上赋税，只能沦为逃户，这减少了国家的税收收入。均田制允许农户出售土地，但只限于无力承担丧葬费用之时。随着商品经济的发展，土地自由买卖逐渐频繁，土地的自由流转造成了资源的分配不均衡，同时扩大了社会的贫富差距，加剧了社会矛盾。唐朝政府为确保国家财税收入和维护社会安定，多次下诏禁止土地违法买卖、禁止贵族官僚强占田地、督促解决逃户问题，由此导致制度的交易成本不断增加，均田制度也进入边际收益递减的阶段，并最终为符合商品经济发展潮流、交易成本更低的土地自由交易制度所取代，这种制度自唐以后一直为中国传统王朝所沿用。

（二）从“以丁定税”到“以资定税”。唐初，“丁”是国家授田和征收赋税的基本单位，唐政府为此制定了一套规范的户籍管理制度：将人的年龄划分为黄、中、丁、老四个阶段，由于年龄的增长和户口的变动，核实丁口数量就成为一项经常性的工作。在唐朝的户籍册上，详细地记载了每户人口的年龄和授田数及未授田数、是否为课户等情况，由此可见唐政府的户籍管理是较为规范的。唐朝存在逃户问题，使得国家实际人口与纳税人口之间形成了巨大的差额，为此，唐朝政府“每一岁一造计帐，三年一造户籍”，在造户籍之前，还通过手实、计帐、户籍三者构成了一套完备的户口检查制度，并设立相关机构来进行管理。由此也可看出户籍管理的成本是很高的，又由于逃户问题加剧了社会的流动性和赋税收入的减少，更使得户籍制度陷入高成本低收益的泥淖。

总之，户籍制度形成了较高的财政支出成本和日益衰减的税收收入，这是“以资定税”取代“以丁定税”的重要诱因。以资产定税也要求与之配套的户籍制度和财产清理制度，它将逃户作为收纳者的一项资产，并以此进行征税，一定程度上避免了逃户不纳税收的情况，增加了唐代政府的税收收入。

（三）从“统支统收”到“财政分权”。唐朝前期，税收由中央政府统一征收和分配支出，唐朝后期则转变为中央政府和地方政府财政分权。具体来说，是中央政府根据大历十四年的收成和人口，制定税额，并将之分派给各地政府进行征收，此即“量出制入”原则。地方政府征收上来的税收，分为“上供、留使、留州”三个部分，此即“两税三分”原则。

从统支统收到财政分权，既是唐朝中央政府与地方政府进行博弈的结果，也是双方在考量其成本与收益之后做出的理性选择。安史之乱前，唐中央集权体制较为稳固，地方上严格遵从中央的命令，这时统支统收的财政体制是有其政治基础的。安史之乱时，为了募集平叛的兵力，唐玄宗进一步授予先前任命的节度使在其辖区内更大的自主权，分别为招募和调动军队的军权、征收支用赋税的财权以及“自辟署吏”的用人权。随着节度使势力日益强盛，各藩镇割据势力不再遵守一直以来的统支统收的财政管理体制，数州皆“不纳贡赋”，侵夺中央财权。将当时最大的税种——“两税”作为中央与地方的共享税，实行“两税三分法”，是唐中央政府在认识到当时中央难以有效控制地方、地方自主权发展强盛的现实情况后，对藩镇割据做出的让步和“补偿”，同时也是双方博弈的最终结果。

二、唐代财税政策变革的经济作用

传统社会中，土地和人口是最为重要的生产要素。租庸调制下的土地由国家授予，实现劳动力与土地的结合。而两税法下均田制已经崩溃，因此就不存在国家授田，土地在市场中进行自由交易。劳动力只需缴纳一定赋税便可，政府并不对其从事行业作出严格规定，因此劳动力可以自由流动。理性的劳动者会根据其自身条件和资源禀赋从事最适合自己、收益最大化的行业，这就初步具备了市场经济的雏形。郭祥认为从租庸调制向两税法的转变，使农民放弃传统农业转向手工业和工商业成为可能，因此激发了社会经济发展的活力。张学博则认为唐代财税政策的变革增强了民众的流动性，促进了农村商品经济的发展，但也加速了土地的流转，因此形成了较大的贫富差距。总之，财税政策改革意味着劳动力和土地两种生产要素进入市场交易，交易规模的扩大能够促进经济增长。

从财税征收形式上来看，租庸调到两税法实现了由实物地租向货币地租的过渡。王玉茹指出财税收支形式的不同对社会经济的影响也是不同的，以力役和实物收支为主会不断强化自然经济，货币性财税收支则会拉动商品经济进一步发展。然而王仲荦很早就提出不要片面强调货币所起的作用，但他也肯定了两税中用钱贯纳税是对商品经济发展的一种反映。由此可见，唐代财税政策改革中“以钱纳税”这一条对促进唐代商品经济的发展是有一定作用的。实际上，两税法下并没有完全要求“以钱纳税”，而是允许民众按照政府颁布的价格标准，将实物折算为钱进行缴纳。这种折算制度要求农民进行贸易，增加了交易的次数，提高了货币和商品的流通性，从而促进了商品经济的进一步发展。此外，正是由于以钱纳税或折算的兴起，使得唐朝前期的钱帛并行逐渐转化为完全的货币经济，出现了飞钱、柜坊等具备现代金融特征的行业。

就中央与地方进行财政分权来看，地方上拥有一定财政自主权后进行了一定的经济建设，从而促进了区域内的经济增长。陈明光认为，实行“两税三分法”后，地方长官自筹财力进行地方经济建设，具体表现为土木、水利、交通等方面，同时还注意减轻民众的税负和灾年的蠲免，但这些行为与两级地方官吏的政治品行和行政能力直接相关。张达志分析了“两税三分法”过程中央、藩镇和州的经济地位演变，认为中央和州的直接经济联系提高了州的财政自主权，而藩镇的地位则直接下降。黄燕则提出地方政府是推动或者阻碍本地区经济发展具有不确定性，利用财政结余或自筹财力进行经济建设需要依靠道德约束，并且更集中于南方藩镇。安史之乱后，南方地区确实成为经济和国家财税的中心。仅就江南各道来说，有唐一代共修建大型水利工程67项，属于唐后期修建的有50项。从此可见端倪，唐后期的经济发展水平要高于唐朝前期，而这与财政分权和地方拥有财税自主权应该是有关系的。

从现代财政学的角度来说，从唐前期的租庸调法到后期的两税法，体现了“简化税种”和“量能定税”等税收原则，尤其是“量出制入”的原则更是为我国财政预算制度的确定提供了重要的借鉴作用，在当时来说无疑是先进的，这也是两税法一直为历朝所沿用的重要原因。

三、结论与启示

唐代财税政策由初期均田制下的租庸调制变革为后期的“两税三分法”，从制度经济学的角度来说，是土地和劳动力等生产要素价格发生变动的结果；也是检括田地、清查户口等相关配套制度的交易成本不断增加而收益不断减少所导致的结果；最后所形成的“财税三分”制，是基于中央政府和地方政府收益最大化及相互博弈的结果。

唐代财税制度变革使劳动力与土地两种生产要素得以在市场进行自由交易，使唐代传统农业经济初步具备了“自由经济”的某些特征；由实物地租向货币地租的过渡，增加了货币和商品的交换次数，推动了唐代商品经济的发展；财政分权让地方政府掌握了一定的财税自主权，使之在地方经济建设中发挥了比较重要的作用。

唐代财税政策变革中所体现出来的税收平等、量能定税和早期的财政预算思想，对唐以后的各朝都产生了重要影响，后世的税制基本上是承袭唐代的两税法。对今天中国的财税政策改革也具有一定的参考作用。