新时代城市社区治理现代化探究

（天津师范大学，天津 164399）

城市社区治理现代化是我国改革开放进入新阶段以来的一个时代命题。党的十九届四中全会提出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”城市社区是国家治理的基础单元，城市社区治理现代化是推进市域社会治理现代化的重要一环，探讨城市社区治理现代化的现实困境、制约因素与实现路径具有重要的实践价值。

一、历史与现代：城市社区治理的演进与变迁

（一）城市社区治理的缘起

中华人民共和国成立70 多年来，随着时代的发展，国家对城市基层社会建设的路线方针政策也随之不断调整，尤其是1978 年改革开放以来，在工业化、城镇化、信息化及市场化不断推进的时代背景下，城市基层社会也完成了从单位制、街居制到社区制的转型。从学界各类观点可总结出我国城市社区治理可分为四个阶段：第一阶段是探索期（1956 年-1978 年）。在此时期内我国城市社会主要依靠“单位制”进行管理，居民的工作与生活领域高度重合，都在“单位”内部实现，社区只是“单位”的附属，这一阶段的城市基层社区建设还未成为独立领域。第二阶段是萌芽期（1979 年-1990 年）。改革开放以后，随着经济体制由计划经济向市场经济转变，“单位制”被打破，人由“单位人”成为“社会人”，居民群众对社区服务的需求与日俱增，1986 年民政部首次将“社区”概念引入城市管理，提倡在城市社会中开展社区服务，这是城市社区发展的萌芽阶段。第三阶段是转型期（1991-2012 年）。1991 年我国首次提出社区建设概念，在国家推动下，社区建设实现了从试验探索到全面深化的跃进，并明确了创新社区管理体制、构建新的社区组织体系的工作目标，这是城市社区发展的转型阶段。第四阶段是深化期（2013 年-至今）。党的十八大以后，城市社区进入了新的发展阶段。自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视社会治理。党的十九大强调要“形成有效的社会治理”,党的十九届三中全会提出要“加快推进国家治理体系和治理能力现代化”，党的十九届四中全会提出“必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫”。在这一阶段，城市基层社会发展拉开了从社会管理向社会治理转变的帷幕。

（二）新时代的城市社区治理

党的十八大以来，城市社区治理研究日益成为热点，这与国家对城乡社区治理制定的政策密切相关，2017 年出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》成为城乡社区治理的指导纲领。通过梳理近几年文献发现，学界对新时代城市社区治理的研究成果颇多，主要集中在以下几方面：一是关注城市社区治理新模式研究。目前部分学者通过对网格化管理、标准化治理等进行研究，以达到推进社区精细化治理，提升社区自治能力的目标，创新城市社区治理模式。二是强调完善城市社区治理体制。该类研究主要聚焦于新时期如何理顺城市社区治理体制。黄建等学者提出城市社区治理体制的困境主要体现在城市基层管理秩序主体在纵向关系上失衡以及社区治理主体之间横向联通失序，并提出通过党建引领对治理体制进行重构。三是对新时代城市社区治理主体进行探讨。社区治理最明显的特征在于强调多中心合作、自主式参与，基于此，学界从治理主体之间的关系以及治理主体的参与方式两方面进行研究，明确了基层党组织、社区居委会、市场化社会组织在社区治理中的作用及相互间关系，并提出新时代的社区治理应遵循多元共治、协商治理。四是探讨城市社区治理有效路径。此类研究的出发点在于探索与当下经济社会发展相适应的社区治理路径。最具代表性观点就是提出对城市基层载体（街道、社区）授权赋能，坚持治理重心下移，将治理资源下沉到基层，以实现对社区精细化、精确化服务的目标。纵观学界的既有研究，可以看出对新时代的城市社区治理从治理主体、治理体制、治理路径等方面都有了相当深入的探讨，然而从现实面临的问题来看，尚有需要反思的地方，主要表现为目前我国城市社区治理创新仍停留于试点探索阶段，还未能大规模推广，表明从宏观角度看我国新时代城市社区治理还缺乏一个统一的发展方向，因此有必要将城市社区治理现代化作为未来社区治理形态的目标，并朝着这一目标坚定前行。

二、现实困境：城市社区治理的多维阻滞

党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化标志着城市社区治理现代化的开端，但城市社区治理在运行中仍存在多种现实困境，深入剖析当下的现实困境是推进城市社区治理实现现代化的基本前提。

（一）领导核心功能受限：基层党组织在城市社区治理中领导力不足

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，我国国家制度和国家治理体系具有显著优势，其第一条就是“坚持党的集中统一领导”。党的领导应落实到社会治理的方方面面，在这样的大背景下，当前基层党组织在社区治理中明显存在领导力不足的问题，其主要表现为：一是传统基层党建无法适应社区治理的新要求。传统基层党组织建立在单位，工作对象是固定的人群，党组织依靠自上而下的行政化路径开展管理，缺乏张力，与新时代城市社区治理中提升治理活力的内在要求不相符。二是基层党组织的组织力被削弱。传统上基层党组织所开展的活动主要集中于完成上级党组织部署的工作任务，在日常社区治理中，基层党组织主要依靠组织体系内的政党权力进行管理，对横向的社会组织缺乏嵌入能力，导致在社区治理中组织力降低。三是基层党组织党员干部队伍无法充当社区治理主力军。在作为社区治理主体的社区居委会中党员所占比例低，社区党员的年龄偏大，无法发挥党员的模范带头作用。

（二）治理格局发育迟滞：城市社区治理中政府、社会、居民互动性不强

党的十九大提出加强社区治理体系建设的措施是推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，目的是实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。在新时代的城市社区治理过程中，政府、社会、居民三方互动偏少，各自定位不清。一是政府行政色彩浓，治理体系不完善，治理能力有待提升。作为城市社区治理主体的街（镇）政府仍存在运用行政权力对社区进行行政领导的倾向，将社区居委会变成自己的下属机构，缺乏服务的思维。二是社会协同治理参与度不够。社会组织具备对各类治理资源进行再分配的能力，当前正处于城市社区治理现代化的初始期，社会组织对新时代的治理认识不全面，多为被动参与社区治理，主动参与意愿低、投入少，无法发挥社会调节作用。三是社区居民自治能力不足。居民参与是社区治理的内在动力，但在新时代的社区治理中，由于居民个体利益与社区关联少，社区只是作为一个生活场域与居民发生联系，导致居民参与社区治理积极性不高，自治能力不足。

（三）治理驱动发展不足：城市社区治理中缺乏科技创新

党的十九届四中全会首次将科技支撑纳入到社会治理体系，指出科技创新是实现城市社区治理现代化的有力驱动，但在具体实践中仍存在磨合问题。一是将科技纳入社区治理缺乏规范引导。随着经济社会的发展，“互联网+社区”治理模式逐渐兴起，全国多地已有成熟探索，但由于在推广过程中缺乏规范性引导，导致盲目照搬使治理资源无效流失。二是科技创新与社区治理存在地域偏差。由于我国各城市间存在地域差别，经济发展水平不平衡导致社区治理现代化进程不同步，科技创新在社区治理中的适应性存在地域差异，这一问题亟待解决。三是社区治理中的科技创新缺乏统一准入标准。将科技创新纳入到社区治理中是健全社区治理体系不可缺少的一环，互联网、大数据、云计算是推动社区治理创新的引擎，但由于缺少统一准入标准，存在技术滥用和侵犯个人隐私的风险，容易产生失范现象。

（四）治理效果未达预期：社区治理理念和精细化服务水平有待提升

新时代城市社区治理能力的现代化主要体现在政府、社会对社区治理理念转变以及社区自身治理方式的革新，就目前情况来看，还远未达到预期目标。一是基层政府、社会组织对城市社区治理理念转型缓慢。从党的十八届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化总目标以来，各地对基层社区治理现代化的探索还停留于个体经验层面，部分基层政府、社会组织对社区治理重视程度不够，认识不深。二是城市社区自身治理条件、方式还未适应新时代要求。作为城市社区治理主体的社区居委会硬件落后，办公场所无法满足新时期社区治理要求。社区居委会组织动员居民参与社区事务的手段单一，同时横向与其他社会组织联系少，自治功能发挥受限。

三、制约因素：治理理念与体制机制双重缺位

城市社区治理现代化过程离不开政府、社会、居民三层次治理主体的良性互动。从不同主体对城市社区治理方式入手进行深入分析，可透视城市社区治理现代化进程中的制约因素。

（一）治理意识层面

政府、社会、居民是城市社区治理的主体，社区治理进入新时代，治理主体的治理意识转换仍不到位。探究原因，一是受传统管理思想束缚影响。当下我国经济社会各方面都正处于深化改革期，城市社会也面临由管理向治理的持续转型。在这一过程中，部分基层政府对社区仍然以管理建设为主，存在“官本位”思想，牢牢掌控行政管理权和资源支配权，治理服务意识欠缺。二是受经济发展制约。社会化的组织能够对社区开展协同共治的决定性因素在于市场经济导向，目前我国的社会组织发展还不够完善，参与社区治理的组织也多为政府购买服务，缺乏市场化的商业服务组织参与社区治理。三是受传统观念束缚。中国传统观念强调以和为贵，城市社会是一个“陌生人”社会，人与人之间的来往缺乏社会属性关联。在社区治理中居民本应发挥建言献策作用，但由于碍于面子或多一事不如少一事，导致参与社区治理意愿较低。

（二）体制机制层面

社区治理体制是在社会环境变迁的现实图景中，不同的社区参与主体基于各自的角色身份和资源禀赋，在运行中所形成的权限关系、博弈模式以及逻辑机理等的总和。[1]新时代的社区治理体制应遵循党委领导、政府治理、社会调节和居民自治多维互动的原则，但在具体的实践中，无论是纵向关系还是横向互动上都存在一定的阻滞因素。一是治理主体纵向关系失衡。各级治理主体对城市社会管理秩序的纵向构建是社区治理体制的重要组成部分，随着政治体制改革的持续推进，政府部门不断优化管理模式，逐步向市场放权。但在行政主导的运行惯性下，部分基层政府对城市社区管理简单粗暴，导致社区中的各类社会组织力量发展薄弱，无法发挥社会调节作用，与之相对应的作为社区自治组织的社区居委会面对基层政府的行政强势，成为了政府部门的附属，社区自治与服务失去了可依赖的资源。二是治理主体横向互动失序。多元主体协同共治是城市社区治理现代化的基本特征，然而当前大部分城市的社区居民对社区协同治理缺乏认同，参与热情低，社会组织、社工队伍市场化程度低，社会组织发育不成熟，社工队伍专业化不够，“三社联动”中各方职能界定模糊，导致社区治理体制运行不畅。

（三）制度供给层面

制度是独立于社会群体之外且能促使社会个体公平、公正的客观标准。[2]在城市社会中人与人之间的交往更多集中在工作社交，缺少情感交流，而有效的制度可以促进人与人之间的关系从而增强社区治理效能，同时制度也可为社会组织的市场化提供保障。但是目前现有的制度体系以及制度执行力都存在不足。一是与新时代城市社区治理相适应的制度体系供给不及时。当今中国正面临百年未有之大变局，随着经济的飞速发展，城市社会日新月异，居民对美好生活的需要逐渐提高，社区应更多地关注如何精细化、精确化地为居民提供服务，但在这一层面上与之相适应的治理制度体系尚未健全，虽有顶层设计但仍缺乏统一可推广的各项规则。二是治理主体制度执行不坚决。街（镇）与社区作为城市社区治理的主体，由于治理职责不明晰，在落实治理制度时，无法做到全覆盖，存在制度执行不到位的现象。

四、实践逻辑：城市社区治理现代化的有效路径

把握城市社区治理现代化的实践逻辑，需要从中国城市基层社会实际出发，一方面要牢固树立坚持基层党组织领导这一根本前提，另一方面要持续完善社区治理体系和治理能力现代化，以此构建起城市社区治理现代化的有效路径。

（一）强化基层党组织领导核心

我国宪法明确了中国共产党的执政地位，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，在推动国家治理现代化进程中坚持党的领导是第一位的，具体到城市基层就是要将坚持基层党组织领导贯穿到社区治理的全过程。

1.强化基层党组织的政治功能。在城市社区治理中，基层党组织发挥着政治引领作用。要结合当前开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，通过加强对社区党委成员及社区在职党员的思想教育，使其牢固树立为人民服务的宗旨，进一步强化基层党组织的政治功能，将基层党组织打造成服务社区群众的战斗堡垒。

2.创新基层党建平台。随着经济社会的快速发展，城市基层社会中各类新兴组织层出不穷。凸显基层党组织的领导地位，需要根据社区发展不断调整自身组织运行方式，创新党建平台。要通过构建街道“大工委”、社区“大党委”，打造区域化、网格化党建格局，将其他社会组织纳入党建体系，打破僵化局面，增强党建活力，为协同共治提供党建基础。

3.丰富党建“张力”。组织社区党委开展双报到活动，在职党员到居住社区党委以及政府部门到就近社区党委报到，在职党员及政府部门定期到所报到的社区开展志愿服务活动，发挥党员干部模范带头作用，这样不仅能丰富党建内涵，同时能有效带动社区居民参与社区治理的意愿，有效发挥基层党组织在社区治理中的引领作用。

（二）建构现代化的社区治理体系

社区治理体系是治理社区公共事务的制度体系及组织体系的总称。社区治理体系的现代化就是要不断对现有的制度、组织体系进行优化，以适应当前的城市社会发展。

1.完善制度体系，充实治理保障。新时代城市社区治理的制度体系要突破传统上国家、政府主导的模式，引入多元化的治理主体共同参与，结合现有的创新实践构建起有层次、能互动的制度体系。具体表现为：国家层面要把控宏观政策与法律规章、地方政府层面根据发展情况出台具体的政策法规条例（如出台物业管理条例）、社区层面要制定完善居民公约及社区自治章程等。同时要根据城市社会发展规律，对社区治理制度体系进行相应的调整，增强其社会性，最终建立起一套完整有效、适应性强的制度体系。

2.优化组织体系，实现共建共治。新时代城市社会组织体系的最大特点就是从街居组织管理向社区治理的转变。目前社区主要包括社区党委、社区居委会、公共服务、商业服务等各类社会组织，检验社区治理组织体系现代化的标准就在于是否能对多元社会组织进行成熟培育及开展分工合作。在这一过程中，要着重处理好社区党委与社区居委及其他社会组织之间的关系。一是要强化社区党委的领导作用。社区党委将社区中的其他社会组织纳入到“大党委”格局中，为各社会组织提供互动平台。二是提升社区居委会的自治能力。进一步明确社区居委会的职能，将居委会从行政化的日常工作中解脱出来，把工作重心聚焦到如何实现精细化、精确化社区服务上。三是公共服务、商业服务等各类社会组织平衡发展、协同治理。在社区治理中，同时对政府公共服务组织和市场商业服务组织进行培育，优化各类社会组织的关系，以居民需求为导向提供靶向服务。

（三）提高现代化的社区治理能力

社区治理能力的现代化要求从社区治理理念、社区治理动力、社区居民组织动员方式以及参与社区事务途径等方面实现现代化转变，目的是要将居民参与及自治贯穿于社区公共事务的全过程。

1.转变治理理念，营造治理氛围。注重基层、强化居民参与是新时代治理理念的内在要求，通过转变治理理念，营造从政府到社区全社会范围的治理氛围。基层政府积极转变职能，持续开展服务型政府建设，通过框定城市社会中街道、社区的职责权限，释放基层治理主体的自治潜能。

2.融合传统现代，重塑动员方式。在城市社区治理中将传统方式和现代要素结合起来。一方面降低参与社区事务的准入门槛，将社区中新兴的物业服务人员、社区中的商业从业者与传统中作为参与社区事务的主力军（在职党员、志愿服务者等）相融合，保障所有社区成员的权利；另一方面重塑社区动员方式，在原有通过政治引导开展社会动员的基础上，加快培养专业化的动员方式，在社区打造专业社工队伍，强化社工在社区的组织动员能力，有利于在解决社区问题中实现民主协商互动。

3.注重科技创新，增强治理动力。科技创新是推动城市社区治理现代化的必要动力，地方政府应制定相应规章条例，有序引导将互联网、大数据、云计算等科技创新纳入到社区治理体系中，拓展治理载体，丰富为社区居民提供服务的方式（如打造智慧社区等），同时也为城市社区治理的自我调节提供动力。