黑龙江省宗教工作法治化历程述略

马国利，孙 瑞

（1.黑龙江省民族宗教事务委员会，黑龙江哈尔滨 150001；2.黑龙江大学黑龙江哈尔滨 150080）

党的十九届四中全会从政治上、全局上、战略上全面考量，制定了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是新时代完善和发展我国国家制度和治理体系的纲领性文件。国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。宗教事务是社会事务的重要组成部分，对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，也是国家治理的应有之义。习近平总书记在2016 年全国宗教工作会议上明确指出，做好新形势下宗教工作，要提高宗教工作法治化水平，必须用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系。这是全面依法治国的必然要求，也是正确处理宗教领域各种矛盾和问题的根本途径。

黑龙江省是一个多宗教的边疆省份，现有佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教和东正教六种宗教。黑龙江省的佛教分为汉传佛教和藏传佛教。汉传佛教自8 世纪中叶传入黑龙江地区，距今已有1300 多年的历史，有天台宗、净土宗和禅宗等宗派传承延续到今；藏传佛教传入黑龙江地区的确切年代不详，自明代起在今黑龙江省西部蒙古族聚居地区得到传播，杜尔伯特蒙古族自治县现有一座藏传佛教寺庙（即富裕县正洁寺），这是黑龙江省唯一的一座藏传佛教寺庙。道教大约于8 世纪中叶与佛教同时期传入黑龙江地区，现有正一派和全真派两个派别。伊斯兰教传入黑龙江地区始于金末元初，盛于清代和民国年间；元朝形成的回回民族，成为后来进入黑龙江地区穆斯林的主要人群，主要属于格底目派，还有少量的哲赫林耶派。天主教传入黑龙江地区始于清初，后因清政府实行禁教政策，在黑龙江地区消迹约百年；此后，天主教、基督教均是鸦片战争后随着西方列强的入侵而传入黑龙江。东正教随着中东铁路的修建而大量传入黑龙江地区，以哈尔滨为活动中心。黑龙江省现有依法登记和审批的宗教活动场所1000余处；有认定备案的宗教教职人员3000 余人；有100余万信教群众；有7 个全省性宗教团体，即省佛教协会、省道教协会、省伊斯兰教协会、省天主教爱国会、省天主教教务委员会、省基督教“三自”爱国运动委员会和省基督教协会。悠久的宗教历史传承和如此众多的信教群体，使宗教的“五性”（即长期性、群众性、民族性、国际性、复杂性）在我省宗教工作中更加凸显。因此，加强对宗教事务的依法管理，依法正确处理宗教领域各种矛盾和问题，加大宗教工作法治化势在必行。

一、黑龙江省宗教工作法治化历程回顾

自中华人民共和国成立以来，伴随着党的宗教信仰自由政策的确立、发展和丰富，黑龙江省宗教工作法治化的进程也一直在路上，经历了奠基、起步、发展和丰富四个阶段，从主要依政策进行管理发展到依政策和法律法规并行管理。侧重依法律法规管理，以及主要依法规进行管理，这不仅是我国宗教工作法治化的特点，也是黑龙江省宗教工作法治化的几个阶段。

（一）奠基阶段：从1949 年到1978 年

中国共产党历来十分重视宗教工作，在如何运用马克思主义宗教理论处理中国宗教问题上进行了艰难曲折的实践探索和理论创新。1949 年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以及新中国成立后颁布的《中华人民共和国宪法》，从法律层面对“公民宗教信仰自由”这项基本权利进行了确立。

中华人民共和国成立之时，黑龙江省有佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教和东正教六种宗教，此外还有民间信仰。1950 年10 月间，黑龙江省在文教厅内设立了宗教事务处，这是黑龙江省第一个省级宗教工作机构，1956 年6 月，国务院正式批复黑龙江省人民委员会设立宗教事务处[1]。在这期间，党和政府高度关注信教群众的信仰和生活，领导黑龙江地区宗教界开展了轰轰烈烈的反帝反封建爱国运动和民主改革，废除佛教寺庙中的封建剥削制度。为提升信教群众的政治觉悟和文化素质，积极组织宗教教职人员和信教群众参加政治、时事和文化课学习，扫除文盲。1957 年以后，党和政府全面推进社会主义建设，各宗教开始走上爱国爱教的道路，天主教和基督教分别通过“独立自主自办、自选自圣主教”和自治、自养、自传的“三自”运动，彻底摆脱了国外教会对我国宗教事务的控制。佛教、道教、伊斯兰教，则在教内自发地开展了宗教制度改革。1958 年至1964 年间，黑龙江省基督教三自爱国运动委员会、黑龙江省天主教爱国会和黑龙江省伊斯兰教协会相继成立，佛教、道教也选出爱国爱教的代表人士。党和政府领导团结黑龙江省宗教各界人士及信教群众，在宗教信仰自由政策的指引下，不断进行爱国主义、社会主义学习，广大信教群众投身祖国建设的热情空前高涨。1962 年之后，受极“左”思潮的影响，相继关闭了绝大多数的宗教场所，政府的宗教工作机构也被撤消，宗教工作法治化进程迟滞。这一阶段主要是依据政策对宗教事务进行管理。

（二）起步阶段：改革开放到20 世纪末

党的十一届三中全会后，中国共产党系统地总结了宗教问题上正反两方面的经验教训，党和政府对宗教工作拨乱反正，宗教工作方针政策逐步得到恢复和发展，政府宗教工作部门相继恢复工作，并于1982 年在党内发布了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，明确了党的基本宗教政策和宗教工作思路。同年，全国人大通过的《中华人民共和国宪法》第三十六条，以国家根本大法的形式确立了宗教政策的基本内容，规定了“公民有宗教信仰自由，任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”[2]等内容。

黑龙江省的宗教事务工作在新的形势下得到了迅速的恢复和发展。省委成立了宗教工作领导小组，政府重新恢复了宗教事务管理部门，并为“文革”期间宗教界人士的冤假错案进行平反，为宗教教职人员重新安置生活并补发工资和生活费。在政策的指引和政府的帮助下，宗教教职人员相继回到寺院宫观清真寺教堂主持和参与主持宗教活动。其中，部分爱国爱教的教职人员还在各级人民代表大会和政治协商会议中担任依法履行参政议政职能的代表、委员，作为宗教界人士和广大信教群众的代表为国家建设建言献策。被占用的宗教房产相继归还，一些大型的寺庙教堂经过审批重新开放，恢复了爱国宗教团体的工作[3]。为进一步提升宗教界人士和广大信教群众的爱国情怀，还开展了多种多样的爱国主义教育，使他们紧密团结在党和政府周围。随着宗教政策以法律形式得以确立，宗教工作法治化也逐步纳入党和政府的重要议事日程。至20 世纪90 年代，着眼于世界格局的新变化及我国宗教实际情况，在1991年中共中央、国务院下发的《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》中，明确提出“依法对宗教事务进行管理”。1994 年国务院颁布第144 号令《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和第145号令《宗教活动场所管理条例》[4]12，这两个行政法规的出台标志着我国对宗教事务的管理开始步入法制化的轨道。黑龙江省相继出台了《黑龙江省取缔基督教自封传道人传教活动暂行规定》《黑龙江省宗教活动场所管理办法》等宗教法规和行政规章[5]，尤其是1997 年黑龙江省人大常委会颁布了《黑龙江省宗教事务管理条例》，标志着黑龙江省宗教工作法制化进程迈出重要一步。这一阶段对宗教事务的管理是依据政策管理与依据法律法规管理并行的阶段。

（三）发展阶段：21 世纪初到党的十八大召开前

进入21 世纪以来，中国共产党根据国际国内形势及宗教问题的新情况，对宗教工作作出了一系列重要决策和部署，为做好新世纪宗教工作指明了方向。中共中央、国务院在2002 年作出的《关于加强宗教工作的决定》中，提出新世纪宗教工作的基本任务是：全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主、自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应[6]。这四句话为保障宗教事务管理工作提供了最为规范的可预期的行为模式，进一步推动了我国依法管理宗教事务的法治化进程。2004年国务院颁布第426 号令《宗教事务条例》，这是我国第一部宗教方面的综合性行政法规，标志着宗教事务管理开始全面走向法治化。

《宗教事务条例》实施后，黑龙江省在宗教工作法治化、促进宗教和谐发展方面做了不懈的努力和探索。从执法层面看，宗教事务管理部门依照《宗教事务条例》《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》及其实施细则等相关规定，公民有宗教信仰自由的权利得到了进一步的细化和落实，依法保护正常的宗教活动，宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益得到了维护和保障，各宗教团体及信教群众自觉地在法律、法规和政策范围内开展正常的宗教教务活动。从社会层面看，宗教领域公共管理与社会服务相结合的管理体系也逐步建立，开展了“文明活动场所”和“和谐寺观教堂”的创建评比活动。2002 年初，省宗教事务局下发了《关于在全省开展文明宗教活动场所评比活动的通知》，要求各地宗教团体和宗教活动场所积极开展“争创文明宗教活动场所”活动。经基层宗教事务部门的考核、推荐，2003 年省宗教事务局经过初审、联评、总评，最终评选出89 个省级“文明宗教活动场所”。通过在宗教界开展的“普法”活动，各宗教团体和宗教活动场所依据《宗教事务条例》等有关规定进行整章建制，宗教界的自律机制进一步得到完善。伴随着国务院《宗教事务条例》的出台与施行，这一阶段对宗教事务的管理，由依政策管理和法律法规管理并行向侧重依法律法规管理的转变。

（四）丰富阶段：党的十八大至今

2012 年党的十八大的召开，标志着中国特色社会主义进入新时代。以习近平同志为核心的党中央高度重视宗教工作，从党和国家事业全局出发，对宗教工作提出了一系列新思想新观点新论断，创造性地把马克思主义宗教观同我国宗教问题实际相结合，丰富和发展了马克思主义宗教观，形成了中国特色社会主义宗教理论[7]14。习近平总书记在十九大报告中指出：“全面贯彻党的宗教工作基本方针，坚持我国宗教的中国化方向，积极引导宗教与社会主义社会相适应”[8]，为新时代的宗教工作指明了方向。2017 年8 月，新修订的《宗教事务条例》颁布，在我国形成了“以宪法为核心，其他法律为支持，《宗教事务条例》是主体，其他行政法规和规章是补充”[9]的法律体系框架。新修订的《宗教事务条例》不仅为进一步加强对宗教事务的管理提供了法治保障，而且还有利于更好地保障公民的宗教信仰自由权利，有效维护宗教领域和谐稳定。

在中国特色社会主义宗教理论指导下，黑龙江省宗教事务法治化也进入到了一个新阶段。在宗教法治建设进程中，2012 年6 月14 日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《黑龙江省宗教事务条例》，并于2012 年8 月1 日起施行，同时废止了1997 年6 月12 日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《黑龙江省宗教事务管理条例》。《黑龙江省宗教事务条例》实施八年来，各地各级党委政府和宗教事务部门保障了公民宗教信仰自由，保护了宗教界合法权益，规范了宗教事务管理，维护了宗教和睦与社会和谐。但随着经济社会发展，宗教领域也出现了一些新情况、新问题，为顺应时代的要求，修订《黑龙江省宗教事务条例》势在必行。为此，在2017 年国务院新修订的《宗教事务条例》颁布后，黑龙江省于2018 年开始了对修订《黑龙江省宗教事务条例》的立法调研。根据省政府2020 年立法工作计划，《黑龙江省宗教事务条例》已被批准为立法预备项目，并列为省委省政府重视、群众关切的重要立法项目。在依法管理宗教事务方面，向社会各界宣传、解读新修订的《宗教事务条例》，提升宗教管理法治化水平，行政执法不缺位、不越位、不错位，对宗教重大决策事项进行合法性审查，规范行政流程，实现全省范围内同一事项同一标准统一流程；以问题为导向，建立宗教问题动态整改机制，按照“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的原则，依法规范宗教活动场所，建立健全宗教领域抵御境外渗透工作机制，治理违法违规的宗教活动；开展了治理佛教道教商业化行为，针对伊斯兰教领域出现的“沙化”“阿化”苗头和“清真”概念泛化倾向开展专项治理工作，依法治理基督教私设聚会点和非法组织，规范互联网宗教活动，等等，都取得了显著成效。在贯彻2016 年全国宗教工作会议精神方面，全面贯彻落实党的宗教工作基本方针，坚持“导”的工作理念，坚持各宗教中国化方向，积极引导宗教与社会主义社会相适应；党和政府在爱国主义和社会主义的旗帜下，本着“政治上团结合作，信仰上相互尊重”的原则，巩固和发展了党同宗教界的爱国统一战线，在宗教界开展建设“宗教界爱国主义教育基地”活动，让爱国爱教成为宗教界的主旋律。近年来，黑龙江省宗教界自觉投身于社会公益慈善活动，在抗震救灾、扶贫解困、捐资助学、尊老敬老、防疫抗疫等方面做了大量的善行义举。在2020 年的“抗疫”中，哈尔滨极乐寺方丈静波法师带领哈尔滨极乐寺慈善会积极筹措资金，通过哈尔滨红十字会为疫情防控工作捐款20 万元，并向哈尔滨南岗区防疫部门捐赠价值19 万元的2900 套隔离防护服。据不完全统计，截至2020 年上半年，黑龙江省宗教界向各级红十字会、慈善总会及疫情防控部门捐款捐物达1433 万元，充分体现出黑龙江省宗教界生死相依、休戚与共的爱国主义精神和情怀。这一阶段，伴随着中国特色社会主义宗教理论的形成与国务院新修订的《宗教事务条例》（686 号令）的出台，开启了宗教工作法治化的新时代。

二、新时代黑龙江省宗教工作法治化的展望

法治即依据法律治理。《荀子·君道》写道：“法者，治之端也”，即法是治国理政的基本方式，依法管理社会事务是文明社会进步的重要标志。尤其在现代化进程当中，面对宗教领域众多复杂的形式，法律的作用更为重要。依法管理宗教，加强宗教工作法治建设，实现宗教事务法治化管理是党治国理政工作的重要组成部分，通过法律制度的建立和实施来实现宗教事务现代化，是落实全面依法治国的必然要求。黑龙江省作为一个有着多种宗教的边疆省份，宗教事务法治化程度决定着地区的社会稳定，因此，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的宗教工作方针，加快实现宗教治理体系和治理能力现代化的步伐。

（一）加强宗教法治宣传建设

宗教法治化是国家通过法治手段调节宗教及涉及宗教的社会关系，涉及宗教领域的一切活动都要遵从法律的规定，没有超越法律之上的特权。宗教就其信仰而言有神圣的一面，就其社会属性而言，宗教需要参与社会活动、服务社会。而符合法律规范是任何社会活动存在的基础，宗教活动必须在法律法规允许的范围内进行。为此，要开展形式多样的法治宣传教育，不仅要在党政干部中加强法治思想建设，更要充分发挥宗教团体和宗教教职人员的引领作用，通过深入扎实的法治宣传教育，提高各信教公民遵守法律、依法维权的法律意识，增强尊法、学法、守法、用法的自觉性；正确认识国法与教规的关系，促进宗教健康有序，更好地与社会主义社会相适应。同时，还要重点学习宣传宪法和《宗教事务条例》，努力提高信教群众的宪法意识、公民意识、爱国意识、国家安全统一意识和民主法治意识。鼓励和引导宗教界把法治宣传教育贯穿到日常宗教教务活动的始终，通过讲经布道讲“卧尔兹”大力宣传有关宗教的法律法规；利用宣传板、黑板报、宣传单等多种形式宣传《宗教事务条例》。建立普法宣传教育机制，营造法治氛围，引导社会各界群众善于运用法律法规进行管理、调节涉及宗教问题和与宗教有关的社会关系，将法治观念和依法、守法的理念贯穿到宗教事务管理及宗教活动的全过程，形成遇事找法、解决问题靠法、自觉守法的良好社会氛围。

（二）加强依法管理宗教事务能力建设

在宗教法治建设中，要认真贯彻落实《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，推进宗教治理体系和治理能力现代化。宗教管理是社会治理体系的重要组成部分，宗教事务法治化，不仅意味着要善于运用法治思维和法治方式开展宗教工作，同时各宗教团体、宗教院校、宗教活动等也必须法律化、规范化。党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治社会最根本的保证。在推进宗教事务依法管理中，要充分发挥党委在宗教工作中的主体责任和领导作用，政府部门在提升自身依法管理能力的同时，触角向社会延伸，发挥社会协同管理、社会监督的作用，完善各爱国宗教团体的工作规范、工作制度和活动标准，提升宗教团体的自我管理能力，形成“党委领导、政府管理、社会协同、宗教自律”的综合治理大格局。

（三）加强宗教法治文化和道德建设

党的十九大报告指出，要“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化”。文化尤其是社会主义法治文化对于完善和提升国家治理体系和治理能力有着价值引领作用，在宗教界推进法治教育要与文化、道德教育相结合。处理宗教问题的基本原则，就是“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”。这一原则是对宪法关于宗教信仰自由原则的具体化，既体现了对宗教信仰自由的保护，也体现了对宗教事务的依法管理，是宗教工作必须贯穿始终的基本原则。同时，还要积极引导宗教团体和宗教活动场所及宗教教职人员坚持依法治国与以德治国相结合的基本原则，以法治体现道德理念，以道德滋养法治精神，促进实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。道德引导民心、导民向善，法律规制社会、调整行为。宗教团体、宗教活动场所要大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，提高思想道德水平，自觉开展国旗、宪法和法律法规、社会主义核心价值观、中华优秀传统文化进宗教活动场所的“四进”活动，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，引导信教公民自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。宗教界特别是宗教教职人员要弘扬宗教道德中与社会主义道德和法治相契合的内容，推动宗教伦理道德与中华传统美德相结合，与时代精神和社会发展要求相结合，促进法治道德底蕴的增强。

法国思想家卢梭曾说过，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。亚里士多德说过，虽有良法，要是人民不能全都遵守，仍不能实现法治。由此可见，推进宗教工作法治化进程，不只是要有让民众可遵循的有关宗教的法律法规体系，更重要的在于民众的遵守。法治的真谛，在于全体人民的真诚信仰和忠实践行。民众的法治信仰和法治观念，是依法治国的内在动力，更是法治中国的精神支撑。伴随着现行《黑龙江省宗教事务条例》修订工作的开展，黑龙江省宗教工作法治化仍然在路上。