以法治中国建设凝聚改革共识

（中共安徽省委党校、安徽行政学院，安徽合肥 230022）

全面推进和深化各个领域的改革，需要进一步凝聚改革共识。历史唯物主义认为，法是社会上层建筑的重要组成部分，法的观念和意识是社会意识的重要内容。显然，法的观念和意识与作为社会意识内容的改革共识之间必然发生相互作用和相互贯通，基于此，我们要注重以法治中国建设来建立和凝聚改革共识。

一、法治中国建设的实践要求

做到以法治中国建设凝聚改革共识，我们必须明晰法治中国建设的实践要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了“推进法治中国建设”[1]31的重大战略任务和战略目标，并以专门章节对此作了系统的阐述。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和党的十九大报告对法治中国建设战略任务作了深刻的阐述，对新时代全面推进法治中国建设作出具体的部署。我们应明确，推进法治中国建设，必须以坚定走中国特色社会主义法治道路和坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一为根本原则。我们应认清，法治中国建设的核心指向是建构中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家。法治中国建设的基本架构为：从国家和社会治理的层面来说，一体推进依法治国、依法执政和依法行政；从国家和社会应有的基本属性来说，一体推进法治国家、法治政府和法治社会建设。

党的十九大报告鲜明提出要进一步“深化依法治国实践”，明确指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”[2]31党的十九大报告这一重要论述是对法治中国建设的实践要求的明确阐述和具体规定。

（一）推进科学立法

科学立法是法治中国建设实践中的基础性课题。科学立法在严格执法、公正司法和全民守法的体系和机制中具有逻辑前提和现实基础的作用。所谓科学立法，就是要求立法过程中尊重和体现规律，既要体现所调整的社会关系的客观规律，又要体现立法工作本身的规律性。[3]推进科学立法最重要的内容，是建构科学的、完备的中国特色社会主义法律体系，并且这一法律体系要以宪法为核心。首先，做到科学立法必须实现立法理念的科学性，即确保法律法规合乎宪法精神和体现人民的意愿。宪法是国家的根本大法，是法律法规体系的核心，它统摄一切法律法规，一切立法都要遵循宪法精神和要求，要自觉维护和尊崇宪法权威。科学立法必须坚持以人民为中心的价值取向，以法律反映、维护和增进人民的根本利益。其次，实现科学立法必须遵循公平正义的基本原则，就是说法律的制定必须贯穿实体和程序的公平正义准则。其中最重要的方面，是实现社会中个人和群体的权利与义务的均衡性、公正性。通过对权利与义务的合理划分和配置，避免法律关系中权利与义务划定的失据和错位，促进人的全面发展和社会的整体进步。再次，要建构完善的立法体制和机制。完善的立法体制和机制是实现科学立法的重要基础。要科学明定立法的主体及其权责，科学划定立法主体的立法权的范围和限度，明确立法主体的立法责任。要强化立法参与主体的地位和作用，完善立法参与渠道，完善社会公众和机构参与立法相关环节的机制和条件。需要指出的是，实现科学立法，要增强立法的及时性和针对性，要注重民生领域和社会主义市场经济等领域的立法，使立法工作与我国经济社会等各个领域的发展相协调。

（二）实行严格执法

构建严格的高效的法律实施体系是法治中国建设的重要内容。严格执法是维护法律权威、建设法治政府、实现社会公平正义的必然要求。没有严格执法，法律必然会失去其存在的本真价值及意义。做到严格执法，一是要充分界定和明确执法的主体，即由谁来执法。随意、多头、虚假指定和认定执法主体，不仅严重损害了法律的权威，而且危害了社会公平正义的价值追求。执法主体必须由法律法规作出明确的规定，不得肆意变更和变通。二是要求执法主体全面准确把握执行中法律的内涵，准确把握相关法律的运用条件，做到知法执法。不仅如此，执法主体还要精准把握法律所调整的对象和关系的内涵与特征，准确判断法律的可适性，消除选择性执法，做到适法执法。三是规范执行程序。要进一步规范执法中的行政裁量权，建立行政裁量权量化标准，对行政裁量的范围、种类和幅度作精准规定。规范执法流程，并运用相关技术进行执法公示和全程记录。建立执法信息储存和共享制度，不断提高执法效率。四是建立健全执法责任制。明确各类执法主体的执法责任内容，建立执法责任追究制度，健全执法监督制度，消除不作为、乱作为、少作为等现象的发生。要建立严格执法的社会保障制度，如完善执法的高新技术装备，强化执法人员整体素质技能的提升，形成高效能执法的社会环境，等等。

（三）实现公正司法

公正司法是法治中国建设中重要的价值目标，是实现社会公平正义的柱石。实现公正司法，其一，要建构完善的、有效的、科学的司法权力运行机制。这一机制的关键是，要着力保障人民检察院依法独立公正行使检察权，人民法院依法独立公正行使审判权，对任何干扰司法活动、影响司法公正的行为必须进行责任追究。要明晰司法机构内部各部门的职责权限，完善司法机构内部监督与制约机制，严格禁止司法机构内部人员干扰其他人员的司法活动。要进一步优化司法机构的职权配置，如实行审判权与执行权相分离，实行立案登记制度，健全审级制度，等等。其二，要做到严格司法。首先要强化司法主体的工作职责和工作规程，具体来说，要严格规定司法人员的工作职责、工作标准、工作规则、工作流程，建立工作督查制度、考核制度和追责制度。其次，在司法活动中，办理每一案件，都要做到事实认定真实，办案过程和结果符合公正原则。要积极推进诉讼制度改革，强化人权司法保障，进一步完善诉讼制度。其三，要完善人民群众参与司法的机制，紧紧依靠人民群众推进司法公正。积极推进审判公开和检务公开，对司法活动的有关过程和环节依法及时公开，接受人民群众的监督和评判，建构透明和开放的司法机制。在司法活动中，要积极建构人民群众司法参与的通道和平台，保障人民群众的司法参与权利。

（四）做到全民守法

全民守法是法治中国建设的重要任务。全民守法是建设法治国家、法治政府和法治社会的重要基础。显而易见，如果社会公众守法观念和行为缺失，那么容易导致法律规范与社会现实发生剧烈冲突，这不仅会导致社会发展迟滞，而且会加大社会治理运行成本，法的价值也难以真正展现。做到全民守法，必须努力建设社会主义法治文化，大力弘扬社会主义法治精神，强力推动全社会法治意识和法治行为的确立。要把普法和守法作为法治中国建设的基础工程落到实处，“深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”[4]27。推进全民守法，还要注重建立尊法守法的褒奖和惩戒机制，努力使守法成为全社会公众的自觉行为。

综上所述，科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，是法治中国建设的实践要求，也是法治中国的基本内涵和基本标度。

二、以法治中国建设促进改革共识的建构

法治中国建设是全面深化改革的根本保障，这一保障包含法治中国建设能够广泛凝聚改革共识，积聚改革合力，推动改革不断前行。

(一）以法治凝聚改革的价值、目标和路径共识

纵观改革开放40 多年来的发展历程，我们不难看出，我国改革的深入发展与法治建设同步而行，法治建设为改革的不断发展发挥了巨大的促进作用。1993 年，把“坚持改革开放”写入宪法具有重大的现实意义和深远的历史意义。“坚持改革开放”写入我国的根本法，表明实行改革开放不动摇，这进一步强化了人们对改革的重大意义和作用的共同认知，进一步坚定了人们推进改革的信心和决心。1993 年，将“国家实行社会主义市场经济”这一举世瞩目的重大政策写入宪法，这一宪法规定对消除一些人在发展社会主义市场经济方面存在的认识疑虑和心理困惑，推动社会主义市场经济健康快速发展，具有重大意义。党的十八大以来，法治建设与全面深化改革共同推进，法治中国建设为全面深化改革提供了强有力的保障。在新时代的改革实践中，立法与改革决策衔接更加紧密、顺畅和有效，重大改革政策的制定和实施于法有据，立法更加主动适应和回应改革发展的需要。党的十八大以来，法治中国建设稳步推进，成效卓著，“截至2018 年4 月底，共制定法律28 件，修改法律137 件，制定修改行政法规266 件次”[5]。这些法律的制定反映和体现了我国改革发展的实践要求，其实施的目的是，科学地解决我国改革发展中出现的新情况和新问题。毫无疑问，这些法律的制定和实施，促进了人们在改革实践中凝聚及坚守认知共识和形成行动合力。在新时代，全面深化改革不断推进，改革指向的关系和领域不断拓展，全面深化改革的成功仍然需要法治建设的支持，改革实践中需要以法律方式和法治思维去研究和解决出现的新课题。就是说，对每一重大改革事项都要注重从法律层面予以明定，充分发挥法律的引领作用，以法律引导人们对改革的必要性、目标指向和实施路径形成共同的认识，从而凝心聚力推进改革。

（二）以法治建构改革中的利益共识

从本质意义来说，法律是以维护和实现公平正义为价值存在。法律的公正性决定了法律面前人人平等，并与严格执法和公正司法相结合，能够实现法律面前人人平等。从法律的属性来说，法律是社会的刚性规范，全体社会成员都不得违反这种刚性规范，如果违法则必受追究。法律的公正性本性和刚性约束功能，使得法律具有规范和调节利益关系和利益客体的功能，具有维护和保障社会成员正当权益的作用。在法治中国建设的实践中，制定和实施的深入推进各领域改革的法律无疑也内含公平正义的本性，具有规范和调节改革中各种利益关系和利益客体的作用。关涉各领域改革的法律必定对改革中的利益关系和利益客体作出客观的、理性的断定和规定，显然，以法律的方式对改革中涉及的利益进行规定，能够强力引导人们正确认识和处理改革中的利益关系和利益客体，比较容易地达成改革的利益共识。在具体的改革实践中，社会成员之间、社会成员与社会相关机构之间如果因利益认知分歧引起利益纷争和行为对抗，或者个体或群体正当权益受到违法损害，执法机构会立足于客观事实和真相，严格依据法律，对利益关系进行公正裁定，对利益客体进行理性的判定，依法追究违法行为。法律的这种作用能够强化人们对法律明定的利益关系和利益客体的认同性，人们会依据法律明定的利益指向和利益判定来规范及建构自己的利益认知，如此，人们之间能够逐渐地达成改革中的利益共识。毫无疑问，人们建构改革中的利益共识，是改革不断推进并取得成效的基本条件。

（三）以法治建构改革主体行为取向的共识

改革的有效推进，需要各改革主体在行为取向上相一致，协同而行。法律的规范和引领功能能够促进改革主体在改革实践中协同行为的建立。法律是强制规范和调整人们社会行为的价值准则，法律规范包含禁止性规范和指向性规范，禁止性规范指明人们不能为的行为，指向性规范指明人们应该为和必须为的义务性、责任性、命令性的行为。所以，法律对人们的行为选择和取向具有强力的指引和规范作用。改革实践中制定和实施的各领域的法律包含对具体领域改革的必要性、原则、方法、目标、路径、利益调整、规则等等作出明确的规定，这种法治化的刚性规定对人们在改革实践中的行为选择和指向具有规范和指向作用，其明确告知人们在改革实践中要履行哪些责任和义务，享有哪些合法权益，要避免哪些行为，其要求人们按照法律的要求和指向主动检视和调整自己的行为，使自己的行为合乎法律的要求。

综上所述，改革实践中法律的规范和引领功能能够促进人们在行为取向上达成共识。当然，充分发挥法律的这种作用，需要全社会成员法治理念和法治思维的不断强化，使守法成为全民的行为习惯和根植内心的信仰。