国家治理现代化视域中的中国新型政党制度

齐春雷

(安徽社会主义学院,安徽 合肥 230051)

党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了战略部署,深刻地揭示出国家治理现代化与中国特色社会主义制度发展完善的密切相关性。中国新型政党制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为中国的一项基本政治制度,对国家治理成效发挥着重要功能。中国新型政党制度是中国特色社会主义的制度安排,在其制度框架下,中国特色社会主义协商民主的推进与国家治理现代化在彼此交融、良性互动中持续发展。

一、社会主义协商民主是中国国家治理现代化的实践路径

政治学意义上的现代国家治理有别于传统国家统治的最显著特征,是公共事务治理主体和治理方式的变迁,即由国家或政府作为单一治理主体的管控型治理,向着国家、政党、社会、民众等多元治理主体的协商型治理的转变。推进国家治理现代化,必须由国家作为最重要主体予以积极支持和必要保障,且着力进行相关规则的制定。但其它主体治理作用的发挥,也是现代国家治理体系构成的重要元素。正如党的十九届四中全会所要求的,“必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。实际上,国家治理是由国家、政府、社会、民众多元参与而呈现出多层次、多维度的复杂动态过程。与单一治理主体强调国家权力的排他性、垄断性的主导控制方式不同,多元治理主体更注重社会民众民主权利的实现和保障。国家层面治理的着眼点在于国家整体利益、民众整体权利的宏观把握,而多元治理则开始关注个体自我价值的实现、自我发展的需要。这种从单一治理向多元治理的转变,是现代国家治理的必然趋势,但绝非由此及彼,而是两种模式的融合式动态发展,两者之间的结合是国家与民众两种治理主体的互动。

国家治理过程中民主的实现,是兼顾公共意志和个人意志的利益分配过程。中国改革开放40多年来,随着市场经济体制改革的不断深入,在经济总量不断增长、人民生活水平大幅提高的同时,社会阶层分化、利益群体多元化、利益诉求差异化已形成且仍将动态持续发展,中国大国治理呈现空前的复杂性。美国政治学家托克维尔曾评价美国民主,并得出观察结论:“不管它(政府)如何精明能干,也不能明察秋毫,不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点,因为这样的工作超过了人力之所及。”[1]中国作为世界第二大经济体和有着近14亿人口的国家,国家治理的复杂性、系统性更要求国家寻求与社会的协同合作、多元治理主体的互动配合。当前,改革已进入深水区,必然触及深层次利益矛盾,引发社会矛盾和社会冲突的利益“助燃点”激增。因而,通过基于社会公正的制度性协商以容纳各方利益主体的参与、表达,具有客观的必要性和现实的紧迫性。

中国特色社会主义协商民主强调“利益相关者的参与沟通互动”[2],通过社会主义协商民主从国家、社会、普通民众,从宏观、中观、微观的多层次有效展开,将利益主体的常态参与融入国家治理过程,实现民主的发展同国家治理的推进相辅相成、良性互动、合作协同,使二者并行不悖,有机融合。有学者将互动式治理界定为“具有不同偏好的多元政治与社会行为体在思想规则和资源的运用沟通和部署中进行互动,以形成促进和实现共同目标的复杂过程”[1]。社会主义协商民主所蕴含的互动式治理,既克服了政府垄断性权力控制的单一治理的片面化、绝对化倾向,又能够避免多元治理存在的国家权威缺失、主导方向不明、碎片化表达博弈、聚合乏力等弊端。中国作为超大型后发国家,政治体制改革牵一发而动全局,只有依靠中国共产党强大的整合功能和主导力量,发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,凝聚人心、汇聚力量,才能确保在民族复兴之路上劈波斩浪,一往无前。这是中国特色社会主义协商民主治理的前提与基础,同多元治理主张多主体参与决策过程并不矛盾。事实上,前者是社会主义协商民主稳定有序进行的权力保障,从而使普通民众、社会组织在和谐宽松的社会生态中进行有序参与、平等协商、理性对话、真实表达,通过民主实践的有效性,激发社会力量参与国家治理的热情与活力。

尽管上世纪80年代西方政治学界在对传统代议制民主进行批判反思基础上,首先提出协商民主的概念,但中国在此之前就存在着丰富、多层次的体现协商民主特征的社会主义民主制度和政治实践。[3]从新民主主义革命时期就开始的政治协商,到现在的各种行政听证会、民主恳谈会、社区议事会等协商民主形式,共同构成社会主义协商民主的丰富内容,契合转型期中国社会异质性不断增强、利益多元分化的特征,有助于不同阶层、不同群体通过诉求表达、理性协商而减少分歧,扩大共识。因而,中国特色社会主义协商民主既是社会主义民主的一种实践形式,又是国家治理的一种实现路径,兼具民主与治理的双重功能。因此,要充分尊重国家权力在治理中的权威,为协商推进、充分展开、发挥实质功效提供制度化安排。同时,积极促进社会、公众通过有序参与民主协商,加强与国家、政府在治理中的合作互动,从而以协商民主为桥梁,推动国家治理现代化与社会主义民主建设。

然而,无论是协商民主治理功能还是民主功能的有效发挥,均需要具有稳定性、可靠性、可预期性的制度规则体系提供基本规约、保障。“协商民主的基本要素和前提是各协商主体能够平等协商、对话、沟通,而在日常生活中,社会不平等却是长期存在或者说长期影响人们生活的。”[4]这种现象很可能使协商进程中参与的平等性、表达意图的真实性、结果的理性公平性难以保证。要消除现实存在的社会不平等对协商治理实效的负面影响,最根本的还是要依托国家从顶层设计到基层具体运作的制度安排。

二、执政党以强大的领导力、权威性主导国家治理现代化的推进

中国新型政党制度是中国共产党领导中国从传统向现代的革命性变革中自主、自觉的制度选择和制度建构,从中国国情出发,既基于中华传统文化精神,又包含着对国家未来发展图景的理想和期待。中国共产党执政70多年的政治实践表明,作为无产阶级先进政党,始终力图将现代国家精神与中华传统文化精神、民众对国家和社会的内在诉求有机统一,从而赋予中国特色社会主义特有的精神内涵,即人民性。中国新型政党制度秉持两个精神原则:一是人民是国家的主人,是国家权力的来源,决定权力的运行性质;二是权力运作的根本目的和使命是为人民谋求幸福与发展,体现以人为本理念。中国新型政党制度体现人民性的精神品质,使其既能包容现代国家治理的一切要求,又能体现“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主”[5]的内在规定性。中国新型政党制度的运行发展,始终秉持人民利益至上的原则和追求,这使得中国国家治理的展开以人民主体地位的确立、保障为前提,一方面有效维系人民团结以巩固国家稳定,另一方面充分激发社会活力以创造人民福祉。

坚持中国共产党的领导是中国新型政党制度的本质特征。中国共产党是中国国家治理、协商民主的核心力量。它产生于领导、建设新中国以及探索中国特色社会主义道路的历史使命过程中,因而天然地承载着代表全体民众的整体利益并为之而奋斗和维系国家内在统一以促进良法善治的两大执政取向。这既是中国现代化国家建设的要求,也是国家民主政治发展的要求,更是国家治理现代化的内在需求,同时凸显了中国共产党的领导在国家协商治理中的根本地位,即国家协商治理制度体系的建构必然以执政党权威为主导和保障。

“改革开放以来,中国体制改革先后围绕着三大核心使命展开:一是解放和发展生产力,二是实现可持续的科学发展,三是推进国家治理体系与治理能力的现代化。”[6]中国共产党始终以务实开放的姿态,致力于国家治理和经济社会发展,立足于维护人民群众的根本利益,基于“人是追求自我全面发展的”历史唯物主义命题的判断,关注不同阶层、不同群体、不同民众的利益诉求。中国国家治理以坚持中国共产党的领导为组织运行原则,将“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”作为最高追求、最大利益。这决定了其在国家治理中能统筹全局、协调各方、放眼长远,从宏观层面能把握协商治理的正确方向,能够以人为本、为民谋利,持续不断地维护、激发民众参与国家治理的生机活力,在国家协商治理中始终坚持中国特色社会主义的正确方向,及时纠正在多元主体参与协商中可能存在的方向性、决策性偏差。中国共产党的执政不是抽象的,而是具体的,表现在每一位党员干部对公权力的实际运用上。中国共产党一方面通过党的群众路线,加强与民众的血肉联系,“让人民起来监督政府,政府才不敢松懈”[7](P56-58),一方面推进全面从严治党,严格执行党章党规党纪,保持党的先进性、纯洁性和生机活力。

三、参政党广泛联系社会为国家治理现代化提供助力

中国共产党作为执政党积极回应民众需求、优化公共决策,更好地“满足人民日益增长的美好生活需要”,在国家治理层面形成国家与社会、民众三方良性互动、有序推进的系统工程。相对党委、政府等治理主体来说,企业、社会组织、公民个体虽被赋予国家治理主体地位,但在平等协商表达诉求、影响决策、推动社会治理方面处于弱势地位。虽然自党的十八大以来,“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,从各层次各领域扩大公民有序政治参与”,但当前制度化容纳能力与多元化诉求不断膨胀的张力客观存在,成为引发社会矛盾冲突的主要诱因。中国国家治理中稳定与发展并行不悖、相得益彰的优选路径,应当是提供制度化、组织化的理性参与渠道,释放民众的利益诉求,引导其有序表达,通过将其利益主张纳入公共决策协商过程,进一步奠定公共决策的民意基础。

当今世界,国家与社会的关系存在对抗、制衡、从属、合作多种形态,而对抗型关系会导致政局稳定难以维系。有西方学者在分析东欧剧变和苏联解体时就认为,“东欧政权的崩溃速率首先取决于市民社会的孕育成形,直至它足以达成与国家权威相抗衡的社会力量”[8]。中国基于中华和合文化传统以及家国同构的社会政治传承,通过加强顶层设计和系统建构,从而形成国家、执政党与社会、民众的合作互动机制。政党是联系民众和社会国家权力系统的桥梁纽带,一方面,以政党的组织性、纪律性的特质,有力、有效整合民众分散的利益诉求;另一方面,以政党的稳定性、持续性、制度化、常态化的政治参与渠道,将普遍性的个体诉求升华为政党意见并进行有序、理性、政治化表达与输送。中国的参政党联系特定的社会群体,在国家协商治理中处于重要的地位。3万多党外干部担任县处级以上领导职务,50多万党外干部担任各级人大代表、政协委员,掌握相当的政治资源,是中国政治舞台上一支重要的力量。八个民主党派和无党派人士是国家政治体系向社会、民众延伸的“输送带”“传感器”。依托民主党派完备的组织体系和120多万民主党派成员,充分吸纳、反映、表达民众的意见建议,也为国家协商治理提供组织化、制度化平台。中国的参政党作为重要的协商主体,具有进步性与广泛性相统一的政党特性,在政党协商中体现出重要的政治价值和社会价值。一方面,参政党与中国多元社会对接,植根基层,与基层民主存在强烈的共生关系,具有一定的联系社会的集聚效应、党派组织优势。另一方面,其进步性决定了民主党派的政治把握能力、协商能力远远强于社会一般民众,能够与执政党进行有效的协商。

四、中国新型政党制度为国家治理现代化提供协商民主的制度依托

改革开放40多年来,中国社会经历了沧桑巨变,尤其是新世纪以来社会阶层结构在转型中剧烈分化,出现了新的社会阶层人士。不同于以传统单位制为依托的整合方式,新的社会阶层人士流动性大、自主性强、思想多元,对现行政治体制的距离感、疏离感较明显,如何发挥中国新型政党制度在新的社会生态下的政治功能?党的十六大为新的社会阶层人士作了“同广大工人农民一样,也是中国特色社会主义事业建设者”的政治定性,各类组织向新的社会阶层人士开放并吸纳其优秀分子,民主党派的参政渠道也对新的社会阶层人士打开,中国新型政党制度的容纳能力进一步增强。

中国国家治理在国家、政党、社会、民众的有效互动中推动,而政党与社会互动有效性的衡量标准就是社会民众参与政治的广度、深度。不同阶层、群体充分参与协商,利益诉求最大限度在决策过程中得到体现,要在新型政党制度框架下通过执政党和参政党之间的政党协商来实现。在党的十八大以来社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展的立体图景中,执政党与参政党、无党派人士的政党协商居于七种协商民主形式之首,具有对其他协商民主形式的引领、带动、示范作用,这与政党政治在国家政治社会生活中的重要地位和执政党在国家治理中的核心主体地位相一致。真实有效的政党协商促进公共资源、利益分配越来越趋近于社会最大公约数的理想境界,从而更大程度地体现社会公平正义。以政党协商带动社会主义协商民主向广度、深度发展,政治系统得以在“民意输入”和“政策输出”之间保持畅通、优质、高效的往复循环,促使结构与功能相适应,从而避免中国作为超大规模国家转型中矛盾集聚而可能导致的社会冲突、治理失效。这不仅是国家层面民主化的需求,也是保障社会协商秩序的必要。推进协商民主广泛、多层、制度化发展是中国政治体制改革的重要内容,是对现实社会生态的积极回应,也契合国家治理民主化的价值导向。

从历史角度而言,新中国成立时,第一届全国政协代行人大职能,中国新型政党制度中的政治协商具有决策功能。但其后中国政治实践中,不仅中国新型政党制度的运行更多体现在统一战线的话语体系中,执政党与参政党的政治协商也被定义为统战范畴的决策咨询层面。自1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确政党制度定位以来,政党协商越来越在决策层面体现其政治功能。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,将政治协商纳入决策程序,并明确在决策前和决策执行中进行政治协商,体现出中国共产党重视发挥政党协商在国家决策中的功能。2015年颁布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》以及《中国共产党统一战线工作条例(试行)》都在不断地强化政党协商的制度刚性。中国共产党高度重视新型政党制度的规范化、程序化建设,持续构建、不断健全协商参与方的协商机制,以政党协商的提质增效促进中国新型政党制度效能的全面提升。伴随着中国新型政党制度运作的制度化,必将同步推进国家治理的民主化、科学化。