乡村振兴进程中的困境与治理路径探析

《乡村振兴战略规划（2018 - 2022年）》的实施，不仅明确了全面建成小康社会的奋斗目标，更是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的重要抓手。历史经验证明，任何一个国家的现代化进程必然会带来大规模的乡村衰退，如何改变这种现状的关键是要适时寻找实施乡村振兴实施的重要机遇期。我国农业农村的现代化进程面临着乡村振兴所带来的机遇与挑战，乡村振兴构想无疑是具有针对性的乡村治理新战略，我们必须立足于当前的实际和更加宏观的视角就乡村振兴中的主要问题进行深入思考，以便更好地回应乡村治理体系与治理能力现代化的呼声[1]。

一、乡村振兴中的治理逻辑

乡村治理决定着中国社会整体发展与治理的水平，乡村振兴承载着更加宽阔的社会治理期待，我国长期以来深厚的农耕传统形成了乡村治理在社会治理中的重要角色。一个基本的逻辑是，乡村振兴的提出必定源于中央领导集体对中国乡村现实情境的准确把握与判断，即乡村治理中的隐患凸显这个不争的事实。然而，不断推进中国特色社会主义现代化建设，为全球解决乡村治理问题贡献中国力量与智慧是中国社会发展与全球发展的必然逻辑。因此要解决中国发展不平衡不充分中的突出问题和现代化建设中的短板与薄弱环节，必然要优先转变我国乡村农业落后、农村凋敝、农民贫困、资源与优势要素不足、发展的结构性矛盾突出等一系列阻碍工业化、城市化、现代化建设的局面，加快推进乡村治理的进程。

二、乡村振兴中的困境因素

政策科学的重要环节是政策执行，新制度主义政治学中的“制度——行动者”二维互动解释框架认为，政策执行的最终是各利益、群体、观念和制度结果双向相互作用的结果。制度在政策实践层面政策执行却常常被政策实施者所忽视，出现政策执行偏差行为。新制度主义政治学合理地解答了乡村振兴战略中公共组织在政策执行中与政策目标发生偏离的现象[2]。

面临简单化治理的困境：改革开放41年来，乡村社区治理和城市社区治理是我国最基层的治理体系。乡村社区治理以社区成员间的血缘亲情为纽带，以传统生活习俗为主要影响因素在人口分布分散、经济结构单一的社区资源基础上建构治理体系，实施简单化治理。这种乡村治理模式对于着眼未来、面向现代化城镇社区建设造成了阻碍，不利于“城乡结合部社区”“超级村庄”和“城中村”的发展。

面临城乡统筹治理的困境：传统城乡二元分治体制下，社会呈现出双轨制的治理形态，城乡在教育、住房、医疗、就业、财政管理、规划建设、社会管理等一系列公共管理中差距加大，造成了发展中的各种不均衡隐患，致使社会治理陷入城乡统筹推进的困境。另外，在城乡分治的既有体制下实施的一系列强农惠农的补偿与支持政策，反倒使政策效能大打折扣。[3]为解决城乡治理的难题，推进城乡一体化发展，缩短城乡差距，促进城乡共同富裕。必须要在乡村振兴中坚持城乡统筹和城乡共治理念，进行系统性改革，突破城乡二元治理体系的路径依赖和自我强化的困境。

面临城乡资源流动不畅的困境：乡村振兴就是要盘活城乡资源，推动资源在城乡间合理流动与增值，构筑城乡融合发展的体制机制。首先面临着农业转移人口在城镇落户，改造城中村及后续发展，破解我国人力资源配置的困境；其次面临着土地资产化如何推动农民身份转化，创新土地资源利用体制机制的困境；最后面临着如何利用好资本下乡策略，消解农村“虚假融资” “套取配套资金”“土地财政”等现象，实施资源开放性治理的困境。

三、乡村振兴进程中的治理新路径

要充分体现乡村振兴战略的显著优势与治理效能，必须要构筑合理、科学、协同的乡村治理体系，以推进乡村治理体系与治理能力现代化。

构筑多元的乡村治理格局：乡村振兴过程中必须将县城、农村社区与镇区等单元充分融合考虑共同构建，形成横向与纵向治理的新格局，在乡村治理中要将中等城市治理与乡村治理紧密结合，形成多层次、多区域治理格局。在乡村治理中，逐步完善乡村与城镇的协调和合作机制，同时要关注县城和镇区在城镇间的桥头堡与链接点作用，充分利用县城在乡村振兴中的增值作用，实现组团式乡村体系的合作治理。统筹乡村五位一体发展，以生态良好、宜居和高品质的乡村生活吸引大中城市、城镇人口到乡村寻找乡愁，吸引农民“返乡”发展农村经济促进乡村内生发展，提升乡村人力资本存量，助推乡村振兴战略实施。

构筑土地制度的创新与协同机制：乡村振兴的重要途径就是土地使用制度的创新与协同机制构建，同时也是构建城乡融合机制的关键环节。因此要树立城乡融合治理的理念，进行顶层设计，以市场推动为主线，围绕农村集市、交通、贸易枢纽地，注重土地使用制度的协同效用。通过承包地、宅基地“三权分置”的制度设计实施经营权流转，增加农业经营性用地供给和农业生产设施用地，满足农业现代化建设需求。改革农村公共建设用地和经营性建设用地使用制度，提升乡村土地利用效率，为实现工业产业升级、工农互补、城乡融合发展提供土地资源保障，为乡村振兴助力[4]。

构筑农村社会中的“人”“地”“钱”资源激活制度：乡村振兴必须盘活资源流通机制。首先要培养造就一批“三农”工作队伍，破解人才流动瓶颈制约因素，开发把人力资本，畅通人才下乡通道和城乡融合中要素流动的通道和机制，引导优秀人才到乡村创业，发展乡村旅游业建设特色小镇。其次要推进农业转移人口市民化体制机制建设，推动推动城市化建设步伐。最后要政府发力，联合群众、企事业单位及其他社会等主体，激活乡村治理中的多种资源，统筹推动各种要素在城乡之间互补，进而为实现农业现代化和农村现代化提供有效的乡村治理路径。

中国发展与治理的基础场域是实现乡村治理，其体现的是中国共产党和各级政府在执政关怀和执政理念，事关国计民生的根本。要稳健地推进乡村振兴战略就必须发挥乡村振兴战略的显著优势，提升乡村治理的效能。从实践层面看，在国家治理体系与治理能力现代化进程中，乡村振兴战略必然面临着现代化进程中的众多困境，会阻滞乡村振兴功能的发挥。因此更为重要的是要不断探索乡村振兴的成长之路，在实践中不断评估乡村振兴的失误风险与成本并进行预判性研究，其中必然离不开政府与其他组织的协同发力，以便将乡村振兴的显著优势转变为乡村治理的效能，显然这是一个长期的过程。在构筑乡村治理体系过程中不仅要关注乡村振兴中存在的应然问题和实践困境，也要把握好乡村振兴的机遇期，不断创新改革乡村治理的路径，以便更加有效地推进乡村振兴战略实施。