创新发展供给侧改革下政府与社会资本合作（PPP）内部控制制度研究

一、前言

现如今，我国的经济的发展趋势愈发平稳，这种稳中求进的创新型经济发展形式推动了供给侧改革的进行，政府与社会资本合作（PPP）根据自身的模式特点，结合具体经济环境，实现制度的完善和发展，这种创新投融资模式结合了政府和社会在市场中的优点，但也存在一定的风险。在供给侧结构性改革下，制度创新赋予了政府与社会资本合作（PPP）模式重要现实意义，推动其完善成为了一项重要工作。

二、理论基础分析

近年来我国经济发展遇到了瓶颈，“供给失效”和“中等收入陷阱”等社会问题层出不穷，为解决这些问题政府投入了许多资金，但是由于本身政府存在收入不足的现象，从而加重了地方政府的债务负担，为改变这一经济结构不协调的现象需要进行制度创新。制度创新是供给侧改革的核心，是激发政府内自我完善能力、提高市场活力的重要方式，政府与社会资本合作（PPP）模式近年来愈发得到重视，它一方面可以通过促进政府收入增加、减少不利支出使政府财政压力得到减轻，其中社会资本参与项目是提高政府收入的一个重要方式，问责机制的建立也在一定程度上有效推进了国家和项目治理产生的新发展。在PPP的创新模式下，内部控制制度创新促进政府的政治功能进行变化，同时促进“顶层设计”的推进。

三、PPP内部控制的创新研究

PPP项目最为显著的特点就是参与的主体较多，具体组成成分包括：发挥主管功能的行业实施主体，提供资金保障的财政部门，进行具体建设的企业运营部门等，项目公司是将这些成分进行连接的纽带，以项目公司为中心对其他主体进行扩散可以形成较为系统完善的覆盖面较为广泛的内部控制体系。 因为参与主体具有多样性，各部门主体责任分工不一，所以目标对象差异化效果明显，在进行PPP项目内部控制应该明确整体管理目标，即以公共服务效率建设为前提，兼顾各个参与主体的利益，有效提高项目管理效率。同时要做好风险预测和管理工作，对参与各方做好有效的信用评估，尤其是要着眼于政府实际状况提出信用限制方案，当政府因各种因素影响了合同中的相关约定致使参与项目的社会资本方利益受损时，要有可以依据的措施对政府行为进行规范。

四、政府与社会资本合作创新的目标体现

（一）推动项目规范化发展

有关数据显示我国PPP项目近年来呈现高速增长形式，但实际上签约成功的项目数量较少、项目开工成功率较低，这在一定程度上是由于我国政府与社会资本合作模式发展模式仍处于初级阶段，我国有效的相关项目经验较少。然而有关制度的缺失和外部约束力的欠缺才是造成这一现象的主要原因，为此我国需要贯彻法治意识理念，全面加强相关法律建设，从而促进政府与社会资本合作制度的健全发展，坚持合法合规的理念。这一理念也是确保政府与社会资本合作的基础条件，能有效促进内部控制的推进。虽然我国现阶段的PPP项目发展受时间的限制还存在经验不足的状况，与其相关的法律法规也不完善，但是我国PPP项目依然在原有法律体系下探索发展新模式，为促进这一项目的运作发展需要国家对相关的法律法规保障体系进行健全完善，为PPP项目严格执行相关条款提供制度保障，从而促进项目资产增值的实现。

（二）提高项目利益效率

保值增值是项目开展的首要目标，一般是指以本身具有价值的公共服务为基础，通过一定手段促进政府与社会资本合作所能带来的经济、社会效益得到提高。它通过进行合理的财政预算管理，使国有资产在保障资金安全的前提下实现收入增长，提高经济效益。政府财政资金是国有资产的主要组成部分，为此在开展经济活动前首先要确保财政资金的安全性，从而推动国有资产保值增值这一设想得到实现，以项目质量作为谋取经济效益的基础条件下，使项目的运营程序在内部控制的作用下得到管理和约束。在实现这一目标的过程中要关注公众社会的安全状况，以安全保障为前提促进社会公众对公共服务的认同度以及满意度得到提高，使社会效益得到切实关注，并将有关计划以项目报告的形式进行呈现，要保证项目报告的真实性和准确性，在报告中对应用数据进行详细地备份，为项目合作提供高质量的、有价值的双体系财务报告，充分体现事前预测、事中监督和事后反映的作用。

（三）贯彻项目发展理念

政府与社会资本合作模式的顺利推进需要在具体行动实践上体现出国家的战略目标的精神理念，并为国家战略精神服务，在发展目标上与国家保持一致，实现政府与社会资本合作内部控制的终极实现。利用合理有效的方法验证项目的可行性，经过初步筛选留下与宏观发展目标相契合的立项，将控制和管理理念贯彻到项目实施的全过程，为提高项目的可行性要细致划分战略目标，增加项目实践的具体性；同时要根据项目实际运营状况进行绩效判断，健全完善的考核体系，在合同期限内使项目成果更加显著，要想使这一项目实现持续竞争就需要项目进行内部规划时充分考虑到国家战略政策状况，使战略目标的定位更加明显地与社会发展状况相契合。

五、政府与社会资本合作创新的系统体现

（一）平衡主体关系创建组织层面内部控制体系

组织层面内部控制主要指通过有效的手段使公权力以及其运营机制得到有效的控制和设计完善，以此推动项目构成的权力机构得到完善、明确项目责任、使项目工作程序更加法制化。在PPP项目当中需要明确各个职责部门的工作，财政部门在经济活动充分体现自身管理服务职能，需要做好预算审批工作，通过系统有效的约束，增加资金使用过程的规范化程度，将预算编制权力进行有效分解，使得预算的工作效果成就更为显著。政府部门也可以根据这一发展情况进行相关的制度设计，例如完善财政监督专员制度、加强监察机构工作、实时跟踪资金执行实施情况等，并且将监督权进行细化和分离，统一推动决算和绩效评价单位的考评工作。

（二）根据风险状况从业务层面发展内部控制环节

进行风险评估是加强业务层面内部控制程序设计的重要前提，评估出具体风险后需要对相应的责任主体进行明确，将风险点与管理口进行有效衔接，以有效提高对风险的控制。这种控制在财政管理方面体现为对预算编制和债务管理工作进行明确，把握预算的的全过程，包括审批、执行和评价等。在项目进行前要明确参与政府的债务情况，债务负担过重的政府需要对其进行转移，通过对债务进行综合管理，促进收支平衡的实现。项目管理的包含内容相对复杂，采购、合同、质量、会计、进度都是管理的重要指向对象，这些项目差异较大，控制起来较为复杂，需要相关项目人员对控制点进调整和完善，并不断加强对判断控制环节的调节。

（三）着眼于内外管控状况对内部控制评价监督

当前形式下我国PPP项目的运营模式还是比较幼稚的，这一项目的内部控制体系正在处于摸索探求的发展阶段，为及时发现这一体系中存在的问题并对其进行调整可以利用内部控制执行流程对数据进行实时记录和反馈。这就需要建立与其相关的评价监督机制，使建设工作从内、外部实现齐头并进，一方面进行自我反馈和自我建设，一方面根据外部监督进行有效的自我调整。

六、结语

政府与社会资本合作内部控制制度是能有效推动政府收入增加、公共服务事业发展的合作制度，可以调动市场和政府在经济发展过程中的积极性，创新发展是供给侧改革背景下这一合作发展的新选择，内部控制制度的创新将推动这一合作模式不断发展，平衡我国各部分经济的发展。