职务犯罪案件退回监察机关补充调查制度探究——以犯罪嫌疑人权利保障为视角

张 启 帆

(中国人民公安大学 法学与犯罪学学院，北京 100038)

涉嫌职务犯罪案件退回补充调查制度是中国监察体制改革背景下监察机关和人民检察院办理刑事案件程序衔接的重要一环。《刑事诉讼法》第一百七十条第一款规定：“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”与普通刑事案件退回补充侦查不同，普通刑事案件中侦、诉活动同属于刑事诉讼程序，而职务犯罪案件中，监察机关调查活动属于监察程序，检察院审查起诉活动属于刑事诉讼程序。补充调查不仅涉及卷宗移送和是否换押问题，还存在案件所处程序阶段确认、是否继续适用刑事强制措施和辩护人能否行使辩护权等问题。检察院将案件退回监察机关意味着诉讼程序回流，此时犯罪嫌疑人面临案件办理期限延长的困境和来自监察机关与检察院的双重审查风险，任何环节执行不力都将会对犯罪嫌疑人的权益造成重大影响。当前法律规定和司法解释对于退回补充调查程序的规定不足，确有必要从保障犯罪嫌疑人权利的视角进行审视，探讨制度完善之策。

一、退回补充调查的程序属性

理论界与实务界对退回补充调查程序的属性问题存在不同观点：一种观点认为其应当归属于审查起诉阶段[1]，刑事强制措施无需转化为监察留置措施。辩护人在此阶段为犯罪嫌疑人提供帮助顺理成章，案件当事人也理应被称之为“犯罪嫌疑人”。另一种观点认为应当认定此时案件处于监察调查阶段，该阶段不能适用刑事诉讼强制措施，而需要转化为监察留置措施。在此期间禁止律师介入案件，案件当事人也不能称之为“犯罪嫌疑人”，而应当被称为“被调查人”。笔者认为，第一种观点更合理。

首先，从案件所处阶段的角度进行探讨。根据相关法律规定，监察机关调查完毕将案件移送审查起诉后，对被调查人已采用留置措施的，检察院对其进行先行拘留，留置措施自动解除，且检察院需在10日内作出是否逮捕的决定。从强制措施适用来看，案件已进入刑事诉讼阶段。并且《监察法》规定退回补充调查以两次为限，且每次补充调查的时间不得超过1个月。补充调查完毕，案卷材料仍然要移交检察院继续进行审查，由检察院决定是否提起公诉。将补充调查归属于审查起诉阶段保障了程序的完整性，避免了同一案件办理程序来回转换的弊病，节约了监察和司法资源。其次，从案件当事人权益保护角度审视。《监察法》禁止律师在监察调查阶段介入，当案件移送检察院审查起诉时，被调查人身份转化为犯罪嫌疑人，其有权委托辩护人，辩护人可以行使会见权、阅卷权以及申请强制措施变更和解除等，未委托辩护人的犯罪嫌疑人可以请求值班律师提供帮助。若将退回补充调查隶属于监察调查，辩护律师与值班律师则难以在此阶段对案件当事人提供帮助，案件当事人将再一次处于“孤立无援”的尴尬境地。此外，该阶段不能继续适用刑事强制措施，需解除强制措施而重新适用监察留置措施，当事人需重新由看守所移交监察机关，这会增加犯罪嫌疑人的心理压力。最后，从相关司法解释来看。2019年12月2日，最高人民检察院通过的《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称为《高检规则》)第三百四十三条规定了对退回监察机关补充调查的案件采取“人卷分离”的方式，即只需将相关案卷材料退还监察机关，对当事人仍执行刑事强制措施，无需转为监察留置措施。实践中很多地区对此也采取了不换押和不重新留置的作法[2]。强制措施具有刑事诉讼性质，适用于诉讼程序中的犯罪嫌疑人与被告人，该规定显然表明规则制定者更倾向于将补充调查归属于诉讼程序。但“人卷分离”的处理方式也存在不足，有观点认为“人案分离、只退卷不退人”的衔接模式欠缺法理上的正当性[3]。但笔者认为，在制度改革初期将这种方式作为权宜之计会使程序衔接更为顺畅。

综上所述，补充调查总体上归属于刑事诉讼审查起诉阶段更为适宜，这一阶段的案件当事人应称为“犯罪嫌疑人”。

二、退回补充调查程序存在的问题

职务犯罪案件退回补充调查制度体现了证据裁判原则的理念，对审查起诉的职务犯罪案件的已有证据进行严格审查，发挥了弥补案件缺陷和提升案件质量的功能[4]。但由于制度实施时间较短，仍然存在诸多问题，相关法律规定尚需进一步完善。

(一)退回补充调查的适用条件不清

《刑事诉讼法》规定，案件退回监察机关补充调查的适用条件为“认为需要补充核实”，而相关法律对何种情况属于“需要补充核实”语焉不详。这样相对模糊的规定会赋予检察院过大的自由裁量权，致使退回补充调查权被滥用，可能异化为监察机关与检察院用以延长办案期限的“周旋式”办法，从而侵犯犯罪嫌疑人的合法权益。

对于监察机关移送的证据不达起诉标准的案件，检察院何时应进行补查及何时应直接作出证据不足不起诉的判决，两者界限不明确。但不起诉与补查的法律效力却有天壤之别：不起诉意味着案件终结，应对犯罪嫌疑人解除强制措施；补查却意味着程序回流，对犯罪嫌疑人实施的行为再次进行调查，对犯罪嫌疑人仍需采取强制措施。不起诉意味着诉讼程序终结，犯罪嫌疑人无需经历后续诉讼程序；补查则意味着案件将面临第二次甚至第三次收集证据[5]，增加了犯罪嫌疑人承担刑事责任的可能性。从监察体制改革后的实践情况来看，实践办案中检察院对于不起诉的适用慎之又慎，补查很可能异化为不起诉的“替身”，这无疑会使得那些满足不起诉条件的犯罪嫌疑人继续承担诉累。

补查细分为退回监察机关补充调查和由检察院自行补充侦查两种情形，两者区别较大。退回补充调查意味着案件再次回归到监察机关管辖范畴，并且涉及两机关的程序衔接。检察院自行补充侦查则方便很多，对犯罪嫌疑人的影响也相对较小。《刑事诉讼法》第一百七十八条规定：人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。由此可见，职务犯罪补查以退回补充调查为主，检察院自行补充侦查为辅[6]。而《高检规则》第三百四十四条规定3种情形检察院可以自行补充调查：1.证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解以及被害人陈述的内容主要情节一致，个别情节不一致的；2.物证及书证等证据材料需要补充鉴定的；3.其他由人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。该规定回避了“监察机关存在非法取证”等显然更适宜检察院自行补充侦查的情形。实践中，监察体制改革后检察院不再具有职务犯罪的初始侦查权，大量原来从事职务犯罪侦查工作的检察官转任监察机关，办案人员数量的锐减致使检察院自行补充侦查的难度加大，故实践中自行补充侦查的规定几乎虚置。

(二)犯罪嫌疑人易面临监察机关和检察院的双重审查风险

在“人卷分离”的退回补充调查模式下，监察机关和检察院同时对案件具有管辖权，犯罪嫌疑人面临来自监察机关和检察院的双重审查风险。普通刑事案件补充侦查则不会遇此困境：一方面，侦查与审查起诉同属刑事诉讼阶段，程序衔接更加顺畅自然；另一方面，检察院将案卷退回公安机关时仅需两机关对被逮捕的犯罪嫌疑人办理换押手续即可，公安机关直接对关押在看守所的犯罪嫌疑人进行讯问，无需检察院配合，犯罪嫌疑人只需应对来自公安机关的补侦即可。而职务犯罪中，监察机关只收到退回的案卷，并不履行换押手续，会见犯罪嫌疑人仍需由检察院配合。犯罪嫌疑人仍由检察院实际控制，在没有法律禁止性规定的情况下，检察院为了后续审查活动更为便易仍然可能在此阶段讯问犯罪嫌疑人。

《高检规则》第二百五十六条规定，经商请检察院可以介入监察机关办理的职务犯罪之中，却未明确在补充调查阶段检察院可否介入调查。该制度设计存在两方面的问题：其一，《高检规则》第二百五十六条第一款明确规定了检察院在普通刑事案件中介入侦查可以从事的活动，而第二款对介入监察调查活动却无明确规定，易导致监察机关与检察院合力调查，共同行使调查权。其二，不同于初始调查阶段，案卷退回补充调查是因为检察院审查全案时发现证据不足。若检察院在此阶段仍可以介入监察机关的补充调查，两机关势必形成联合，使犯罪嫌疑人进一步陷入来自两机关的双重审查风险之中。

(三)补充调查阶段对犯罪嫌疑人的权利规定不详

首先，犯罪嫌疑人程序知情权保障缺失。刑事诉讼中，充分保障犯罪嫌疑人知情权有利于实现诉讼场域的“控辩平等”。纵观法律及司法解释规定，检察院将案卷退回监察机关补充调查后并不需要告知犯罪嫌疑人该情况。被羁押的犯罪嫌疑人在初始调查阶段由监察官问讯，移送审查起诉后由检察官讯问，补充调查后却再次由监察官进行问讯，若其对程序回流不知情，会对自己的羁押时长产生困惑从而心生恐惧感，这实际是对犯罪嫌疑人程序知情权的侵犯。其次，对辩护人在此阶段可否行使辩护权的规定不详。根据《刑事诉讼法》规定，犯罪嫌疑人在第一次讯问时或采取强制措施后有权委托辩护人。不少犯罪嫌疑人已在先前程序中委托辩护人，案件退回监察机关补充调查阶段应当继续保障辩护人行使各项辩护权利。但现行法律规范对此并未作出细致规定，辩护人行使辩护权面临的问题仍然很多。如案件已移送给监察机关进行补充调查，现行法律规定监察机关初次调查排斥辩护人的介入，却没有提及补充调查中辩护人能否行使辩护权和应当向哪个机关主张行使辩护权。且《刑事诉讼法》规定非律师辩护人行使会见权与通信权仍需经人民检察院同意，但并未规定补充调查阶段是否需获得监察机关同意。

(四)补充调查缺乏监督

孟德斯鸠曾言：任何有权力的人都有可能滥用权力。《宪法》规定，检察机关在办理案件过程中与审判机关、监察机关和执法部门的关系是“互相配合，互相制约”，并未赋予检察院监督监察机关办案的权力，其原因在于监察机关办理的案件并不都属于职务犯罪案件，还包括行政监察案件、纪律检查案件和职务违法案件，办理不同案件的依据有所不同，检察院难以对监察机关办理的所有案件实现监督全覆盖。修改过的《宪法》与《刑事诉讼法》仍然保留了检察院的法律监督权，检察院对刑事诉讼过程中国家机关的权力行使负有监督职责。

职务犯罪案件一经监察机关移送检察院就标志着案件总体进入诉讼程序，案件退回补充调查的决定是人民检察院在审查起诉过程中对全案的事实与证据进行考察后作出的，案件经过补充调查后仍需移送人民检察院进行审查以决定是否提起公诉，检察院应当对补充调查过程履行监督职能。当前法律规定并未明确退回调查过程中监察机关应当对哪些事项进行补充调查，若补充调查事项没有范围限定将对犯罪嫌疑人的合法权益产生较大的侵犯。因此，应当明确检察院对退回补充调查行为进行法律监督，使退回补充调查在法律规定的框架下开展。

三、补充调查制度的完善建议

退回补充调查程序是监察制度改革背景下程序衔接中的重要组成部分，完善补充调查制度对于程序的有序衔接、案件的高效办理、公权力的正确行使和犯罪嫌疑人权益的保障具有重要意义。制度运行初期，必然要对制度的施行效果进行评估，有的放矢地提出改良建议，打造更为完善的退回补充调查制度。

(一)完善退回补充调查的适用条件

程序的回流本身是法律为确保实体真实与程序公正所作出的权衡，但有可能会对被追诉人的权益造成侵犯。职务犯罪案件由监察机关移送至检察院进行审查起诉，需明确起诉、补查和不起诉各自的适用条件，可通过修改法律或者出台司法解释来规范与限制退回补充调查的适用范围。纵观中国《刑事诉讼法》，若检察院认为案件“事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的”，作出起诉决定。不起诉分为法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉、特殊不起诉和未成年人的附条件不起诉。《高检规则》第三百六十八条规定了证据不足不起诉的情形，即证据不充分、主要犯罪事实无法查清和存在合理怀疑。补查应当以犯罪嫌疑人“基本犯罪事实清楚且有证据证明应当追究刑事责任，但部分犯罪情节存在证据不足、部分事实存在矛盾的情况”为标准，明确退回补充调查的适用条件。在实践中，检察院应当严格依据法律作出是否起诉决定，避免将退回补充调查作为处理职务犯罪案件办理中融洽监察机关与检察院关系的缓释性措施，更不能将其作为延长办案期限的“技术性手段”，从而避免制度功能异化。

补查可以采用退回监察机关补充调查和检察院自行补充侦查两种模式，可在保持“退查为主自侦为辅”的前提下，进一步细化和充实自行补充侦查的适用条件。对于监察机关在调查中涉嫌非法取证的案件可以由检察院自行补充侦查，避免监察机关通过补充调查“亡羊补牢”，使犯罪嫌疑人权利遭受二次侵害。在实践中，对于更加适宜自行补充侦查的案件，检察院应当勇于承担法律赋予其的职责，不能因顾及职务犯罪的特殊性而畏手畏脚。

(二)规范补充调查中监察机关与检察院权力的行使

首先，禁止补充调查阶段检察官接触犯罪嫌疑人。在补充调查阶段，虽然犯罪嫌疑人仍然适用刑事强制措施，但案卷已经退回监察机关，检察院应当在监察机关和犯罪嫌疑人之间保持中立。此阶段对案件事实的认定和证据的补充收集是监察机关的职责，检察官不能凭借“人在手中”的便利，为了顺利开展后续审查活动再对犯罪嫌疑人进行会见与讯问。监察机关到看守所讯问犯罪嫌疑人时，检察院应提供便利，但须禁止监察官与检察官同时讯问犯罪嫌疑人。

其次，严格限制检察院介入监察机关补充调查工作。一方面，应当修改《高检规则》第二百五十六条的规定，明确检察院在介入调查时可以协助监察机关开展哪些活动，但这些活动应仅限于对监察机关提供法律适用上的建议和对证据合法性与证据能力提出建议[7]。检察院在将案件退回时应制作补查提纲，清楚列明需要补充侦查的事项、理由、需要补充收集的证据及其证明作用，监察机关要严格按照补查提纲开展补查工作。监察机关在补充调查中遇有疑难问题时，可以主动向检察院咨询意见，但不能与检察院商请使其介入补充调查之中。该阶段检察院立场要保持中立。

(三)完善犯罪嫌疑人的权利保障

首先，应当保障犯罪嫌疑人对程序转换的知情权。检察院在作出将案件退回监察机关补充调查决定后，应及时告知犯罪嫌疑人及其辩护人，并告知退回补充调查的原因。通过保障犯罪嫌疑人及其辩护人的知情权，使犯罪嫌疑人对程序的状态做到“心中有数”。其次，充分保障该阶段辩护人的权利行使。补充调查阶段总体归属于审查起诉阶段，故辩护人在此阶段帮助犯罪嫌疑人行使辩护权于法有据。由于辩护人在退回调查阶段之前已经具备阅卷权，因此无需在补充调查阶段对初始调查形成的案卷进行严格保密，辩护人有权向监察机关或检察院申请查询、摘抄和复制初始调查的案卷材料。鉴于监察调查活动的秘密性，补充调查阶段形成的案卷信息不允许辩护人阅卷，辩护人可在补充调查终结案卷移交检察院后申请阅卷。应依据《刑事诉讼法》充分保障辩护人在补充调查阶段的会见权和通信权[8]。但为防止串供和作伪证等情况，非律师辩护人行使会见权和通信权时应当征得检察院与监察机关的双重许可。

(四)加强对补充调查活动的监督

应明确此阶段检察院的监督职责[9]。补充调查应当严格按照检察院退卷时附带的补充调查提纲开展，不得超越提纲中所列明的调查范围。同时，检察院有权在此阶段询问监察机关调查的开展情况，并提出相关建议。对于初始调查中涉嫌违法取证或取证不当情形的，检察院有权决定自行补充侦查或建议监察机关在补充调查中更换调查人员。检察院对补充调查阶段存在的违法违规行为有权提出纠正意见。宜赋予犯罪嫌疑人及其辩护人申诉权。补充调查阶段监察机关仍有权对犯罪嫌疑人进行讯问，若在讯问中犯罪嫌疑人认为调查人员存在违法行为，其有权自行或委托辩护人向监察机关和人民检察院进行申诉，监察机关与检察院应当对此开展调查，并将调查结果及时告知犯罪嫌疑人及其辩护人，并根据犯罪嫌疑人及其辩护人反映的情况与调查结果认定相关取证行为的合法性和所收获证据材料的证据能力。补充调查终结后，检察院对于监察机关补充调查后再次移送的案卷材料应当按照法律规定严格审查，注重与初始调查材料进行对比，结合全案情况严格把握法律规定，作出是否起诉或进行二次补充调查的决定，以确保职务犯罪案件审查起诉的合法性、公平性和公正性，保障犯罪嫌疑人的合法权益。

退回补充调查程序是监察体制改革背景下办理刑事案件程序衔接的重要内容，制度推行的初期必然面临很多难题，特别是当前法律规定相对粗放，实务部门实践经验不足，这都可能对犯罪嫌疑人的合法权益造成侵害。因此，宜理性看待职务犯罪案件退回补充调查制度的现存问题，从完善法律规定和规范法律适用的双重角度健全退回补充调查制度。