试论移民管理背景下外国人非法就业治理——以北京地区为例

张 恒

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、移民管理工作的新环境

国家移民管理是一国对外国人入出境、居留和入籍等事项所实施的行政管理，关系到国家安全、社会稳定和经济社会发展。2018年4月，中国国家移民管理局正式挂牌成立。作为公安体制改革的重要组成部分，推进出入境管理体制改革，设置国家移民管理局，组建国家移民管理专门执法力量，一方面，是中国顺应全球一体化趋势，融入全球治理，抢抓全球移民治理话语权，参与国际人才竞争而作出的重要改革安排；另一方面，是中国在当前社会主要矛盾已经发生变化的环境下，完善国家治理体系和治理能力，通过政府改革实现社会共建共治共享，将改革开放以来的移民人口红利和出入境服务功能充分释放而采取的积极举措。

从出入境管理到国家移民管理，不仅表现为移民管理机构层面的新调整，更体现出移民治理思维层面的新导向，即从立足传统安全领域的出入境管理到基于总体国家安全观的移民治理的转变。纵观中国出入境改革发展的历程，可以发现，从20世纪50年代中后期开始，出入境事务便从外事部门移交公安机关负责，并逐步组建了出入境管理机构[1]，时至本世纪初，中国出入境管理始终以管控作为基本思维，一种基于传统安全观的出入境管理思维先后经历了从“严密管控”到“管控与服务并重”再到“以服务为中心”的三个发展阶段[2]。新时代的中国，治理理念的转型已经发生，一种适应全球移民治理趋势的国家移民治理思维更加强调总体国家安全观的价值，基于总体国家安全观，开展国家移民管理顶层设计；落实总体国家安全观，推进国家移民管理体制机制改革；服务总体国家安全观，抢抓移民治理话语权和国际人才竞争机遇。

新环境必然伴随着新要求。2019年1月，全国移民管理工作会议提出要“积极构建中国特色现代移民管理制度，推动移民治理体系和治理能力现代化”[3]，中国国家移民管理急需破解的难题还有不少，中国移民治理的问题仍有很多，不仅需要在机构改革、制度创新、贯彻落实等各个环节着手，更需要在思想观念、治理模式、国际合作等各个维度开展。

二、外国人居住空间分布格局的形成

随着我国改革开放的深入推进和国际影响力的提升，对外交往活动和入出境人员流动日益频繁，形成了“大出大进”的出入境格局和“大杂居、小聚居”的外国人居住分布格局，给我国国家移民管理工作带来前所未有的严峻挑战。

仅就北京来看，2018年4月，全球化与世界级城市研究小组与网络（GaWC）公布了2018年世界城市体系测评情况，在“国际影响力”测评中，北京市名列全球前列，日益成为吸引全球人才集聚的目的地。据统计，2017年通过北京首都国际机场入出境的外籍人员总数为679万人次，通过北京西站铁路口岸入出境外籍人员总数为3262人次，其中来京旅游的外国人总数达332.0万人，在京留学的外国籍留学生总数为41990人[4]。

以北京地区的外国人为例，有学者做过统计，在一万余家常驻北京的外国机构中，绝大部分的空间分布主要集中于三个区域：一是东二环、东三环、机场高速和长安街围合而成的区域及其外围不大的范围内；其次为机场高速、北四环、北五环和京承高速围合而成的区域；再次是八达岭高速以西、向南至北三环的范围内[5]。由于在京工作的外国人大多就职于本国机构，只有少部分受聘非本国机构，因此外国机构的分布往往与外国人居住地的分布具有相关性，在一定程度上达到重合，这为我们整体把握外国人居住地分布具有重要价值，不过也应当注意到有一些外国人由于传统居住习惯，会选择本国人惯常旅居的社区。

首先是宏观层面，从空间分布格局特征上来看，在京外国人的居住地呈现“大范围的杂居”现状。其居住地遍布几乎全市所有行政区县，并在北京的一些区域出现不同来源国外国人的杂居现象，比较突出的包括东城东直门地区、朝阳望京地区、海淀五道口地区、顺义后沙峪地区等。有学者做过统计，在本市351个户籍派出所辖区内，居住外国人数量在500人以上的聚集区有26个，居住在40人以上的重点区域达到366个[6]，主要集中在东城区、朝阳区、海淀区、顺义区和西城区等。可见，其零星的分布方式覆盖了几乎北京整个市区，整体表现出大杂居的特征。

其次，从微观层来看，如果对居住具体地点进行归纳总结，就不难发现外国人的聚集点具有“小聚居”的特点。比如，韩国人大多集中在五道口、望京附近；长富宫和发展大厦周边的日本人居多；德国人往往旅居于燕莎友谊商城和凯宾斯基饭店不远的地方；京顺路沿线的欧美圈里美国人的身影居多；印度人大多在信息产业基地工作，因而居住在周边；而北京近郊与河北接壤的地区蜗居了大批非洲裔群体和东南亚人。如此“大聚居、小杂居”的外国人居住分布格局，使得北京将外国人纳入实有人口管理的难度增大，对外国人从事非法活动的预防和发现更加困难，打击外国人非法活动更显掣肘，移民管理面临不可小觑的现实困难。

三、外国人非法就业的主要特征

目前，中国已然成为许多外国人就业求职的理想目的地，截止2018年，中国已颁发外国人才工作许可证达33.6万份，持工作许可证在华工作的外国人数量已逾95万人[7]。以北京地区为例，作为国际化大都市，由于外国人基数较大、空间分布较为复杂，对外国人在京就业的管理服务工作一直处在积极探索中，形成的模式经验时常难以应对复杂多变的现实状况，面对日益浮出水面的外国人非法就业问题略显被动。因此，深入分析在京外国人非法就业的特征是解决问题的一个突破口。

（一）来源地区集中、国籍较为固定

首先，从近三年北京警方查处的“三非”外国人来看，其来源地区相对集中，来源群体大多循环往复，国籍比较固定，菲律宾和韩国非法就业人员相比其他国家较为明显。从地域和群体特征来看，仍以东南亚及非洲裔群体为主。值得关注的是，美国等西方国家非法就业人员初见端倪，且持续增多。

其次，非法就业的外国人国籍分布相对较广。据北京警方介绍，排名前五位的国家分别为：菲律宾、韩国、美国、英国、朝鲜。菲律宾人大多从事非法家政、外教工作，近些年查获的菲律宾非法从事家政人员数量就占到外国人拘留审查、拘留总数的三成以上；韩国、朝鲜人多在北京由韩国或中国朝鲜族人经营的公司、餐馆、店铺等场所非法就业；美国、英国人主要在语言培训机构、公司非法任职。

（二）“三非”违法行为并存

近年来，北京警方查获的“三非”外国人涵盖了市内十几个区，其中朝阳区查处的涉外案件总量最多，其余集中均匀分布于海淀、丰台、东城、西城等区，远郊则以昌平、通州、顺义三地较为突出。在非法就业案件查处中，这类外籍违法人的非法就业行为由于从事了与签证不相符的活动而往往同时构成了非法居留，有时还存在非法入境嫌疑。因此，按违法行为发生的先后顺序看，一些企图来华工作却未持有工作签证的外国人通过非工作类签证或其他违法方式非法入境，随后从事了与签证不符的活动；在华非法就业，涉嫌非法居留的外国人不仅包括此类非法入境的外国人，还包括一些合法入境后签证到期未出境也未申请签证延期，长期非法居留的外国人。因此，“三非”行为往往具有违法行为的连续性。

首先，非法入境的外国人大多来源于外省市，尤其是边境地区，非法入境者通过伪造证件、偷渡或以跨国婚姻等为由骗取入境证件，非法入境，后迅速潜伏不冒头，甚至变换身份以假身份在华活动，一部分长期居住在次边境地区的农村、城乡结合部，另一部分通过地下中介介绍或“前辈带路”来到北京城乡结合部的工地、工厂，从事非法务工、废品回收等工作。

其次，非法居留的外国人中，菲律宾人无正当理由办理延期签证，长期非法居留，且蜗居在雇主家中，不易街面发现。需依托基础工作摸排、人力情报跟进、高档社区入户检查等手段施以有效打击；西非的尼日利亚、利比里亚、加纳三国人员长期在广东或北京市周边地区逗留，后流窜至北京市三里屯、工体等娱乐场所聚集地活动，且善于拉帮结派，结伙聚集，长期蜗居在北京周边地区（例如燕郊已经成为聚集地）。由于生活经济来源不稳定，往往择机到市内娱乐聚集地从事违法犯罪活动，有的甚至从广东流窜至京作案；此类人员大部分持用有效护照和旅游或访问签证入境，后借助相貌、语言优势长期生活在望京地区，多数由韩国或中国朝鲜族人收留。

再次，非法就业的外国人主要分布在朝阳、海淀、西城、东城、顺义、丰台、昌平、开发区和通州。非法就业案件常常和地区经济发展程度、区域内居住人员构成、公司机构分布特点等有密切关系。如在经济发展程度较高的朝阳、西城等区域非法就业案件高发，在顺义别墅区较为集中发案菲律宾籍人员非法就业案件，因海淀高校及高学历人员分布较为集中，外国留学生从事外教类非法就业案件较为多发。

（三）活动轨迹呈现“潮汐”现象

北京国际大都市的经济地位吸引各种群体外国人来京寻找发展机会，其中不乏抱有淘金幻想企图非法就业的外国人。由于大部分在华非法就业外国人所在国家在京均设有使馆，这些人员持无效护照或无护照，一般暂住外地长期滞留，一旦想回国或遭到查处，便于求助于使馆。许多群体的外国人随北京和外地警方的打击力度也存在潮涨潮退的“潮汐”现象，例如，2019 年7月9日，北京警方查获了一名叫做“埃克托”的外籍男子假装游客从广东乘坐大巴车运毒进京，警方在大巴车进入北京境内后将其控制，从其外套、保温杯、小零食、颈椎枕中共查获海洛因2.62千克。从国内流向来看：非法入境的越南人、缅甸人会从我国西南、东南和中部地区蔓延到北京城乡结合部，短暂性从事废品收购、小摊贩货等行当；非洲裔群体从长期滞留暂住广州、义乌等南方城市来到北京，平时主要居住在北京周边河北燕郊地区，他们认为“形势宽松”时，便流窜至北京三里屯、工体等娱乐场所聚集地，由于生活经济来源不稳定，他们往往从事一些非法敛财、扒窃等违法犯罪活动，若认为“形势紧”，便暂时逃离北京，形成流窜作案的现象。

（四）恶意非法就业案件持续增加

所谓恶意非法就业案件是指在外国人“三非”案件中，按照违法行为四要素的违法构成理论，除具有违法客体、违法行为的客观方面、违法主体外，还根据违法外国人的主观方面来进行区分。从违法的主观上看，外国人非法入境和非法就业行为，皆存在主观上的故意；而外国人非法居留行为，则存在主观上的故意和过失，故存在着恶意的非法居留和非恶意的非法居留，扩展开来，把外国人“三非”行为中，涉及外国人皆具有的主观故意的心理态度的案件统称为外国人恶意“三非”案件。所以，恶意非法就业案件就是指那些主观上存在故意的心理态度的外国人非法就业案件。

外国人恶意非法就业主要存在两个方面的事实，一是从事了与签证不相符的活动，如一些享受过境免签政策国家的外国人持144小时过境免签过境卡从我国开放口岸离开后从事非法活动。据北京出入境边防检查总站工作人员介绍，截止2017年12月28日，京津冀地区在实行144小时过境免签政策后，北京边检共审核签发144小时临时入境许可3万余人次，并查获借此政策违反入出境管理的非法出境案件4起5人次[8]。二是涉嫌非法就业的外国人大多存在非法居留时间长的事实。公开报道显示，因非法就业被查获的外籍人士非法居留天数从10天至10年不等，“逾期时间长”为最显著的特征。2016年1月10日，北京边检总站查获一名涉嫌非法居留的东南亚某国女子，其因签证过期在京逾期居留了666天，并一直非法从事家政保姆工作。北京边检机关依法对其作出行政拘留15天的顶格处罚[9]。

（五）非法就业案件更趋于隐蔽性

因外国人非法就业案件往往牵一发而动全身，涉及的问题错综复杂，违法手段变化多端，而我国移民和出入境管理工作目前缺乏入境居留审查制度，境内外签证签发和管理缺少系统性安全防范措施，外国人在华活动的动态管控能力较弱，造成此类恶意非法就业案件目前的查处和发现难度极大。

首先，外国人非法就业的手段更加隐蔽。企业出于控制成本、简便手续等原因，安排日韩、欧美等发达国家人员持有访问、贸易类签证以技术指导名义多次来华工作；条件较好的雇主通过不法中介为从事帮佣工作的菲律宾女子设法办理签证，甚至为菲佣虚设岗位从而直接“挂靠”在自己名下的公司；或以实习生的名义招募持旅游、学习类签证的人员打短工等等。

其次，非法就业活动逐步向小微企业、个体经营户扩展。由于经济发展的多元化趋势，来京创业的外籍人员越来越多，近年来警方在韩日、欧美籍人员开班的咨询、早教、服务、牙科诊所、计算机通讯公司等小微企业内查获了多名非法就业人员。同时，外国人自己经营小商铺、饮食铺等个体经营户一直以来都是外国人容留非法居留外籍打工者的“方便之地”。

再次，近年来，部分非法就业案件牵涉国家安全利益重大问题。在查处的非法就业案件中出现了涉案人员疑似从事危害国家安全利益情报活动的情况。本着国家利益至上的原则，在涉案人员牵涉安全问题证据不足的情况下，其非法就业事实确为一个切入点，严肃查处此类疑似人员非法就业的违法事实可以有效从现实角度铲除国家安全隐患，并依法强制相关人员离境并报列不准入境名单。

四、外国人非法就业问题的治理对策

外国人管理是移民管理工作的突出短板，在“三非”外国人治理中应采用综合治理思维，不仅强调“打”的作用，注重以打开路、以打促防，还应推动与重点国家的合作，探索建立入境居留审查制度，强化动态管理，实现“三非”外国人存量明显减少、增量明显放缓的目标[2]。

北京作为中国政治、文化、经济中心，拥有大体量的移民管理研究样本资源，是较为容易研究由特殊到普遍总结移民管理规律，再从普遍到特殊运用规律解决中国各地移民管理实际问题的案例参照。因此，从短板处寻长治，结合北京地区外国人非法就业的特点和治理难点，综合上述研究，本文从普遍性的角度提出治理外国人非法就业问题的对策建议。

（一）思维上注重移民管理一盘棋意识，摆脱传统二元思维桎梏

移民管理工作因其涉外性、敏感性和复杂性以及管理者存在的功利色彩，使得大部分公安机关出入境管理部门民警存有“重中管、轻外管”的思想，这与国家全力推进移民管理改革、全面加强外国人管理工作的重心和方向不相适应。因此，一方面，应尽早摆脱这一思维的束缚，着眼移民管理长远，分步骤推进国家移民管理机构和各级公安机关出入境管理部门法定职责明确化、隶属体系清晰化。另一方面，应注重移民管理话语权问题，外国人非法就业问题牵涉到的不仅是国内的移民管理问题，还时常要应对由此而引来的国际舆论，这些舆论往往夹杂着人权色彩，恶意抨击和诋毁我国法律制度、移民管理制度，甚至以此为由头大做文章，形成威慑我国际形象和国家发展战略的由头。为此，基层公安机关领导和民警应充分意识到这一问题的存在，站在维护国家权益的高度来看待外国人非法就业问题，既重视维护国家主权安全和发展利益，又重视合法就业外国人权益的保障，获取外国人就业管理的话语权和主动权。

（二）执法力量上强化移民管理队伍专业化，培养专家型移民管理工作专门、复合人才

过去，在北京市“三非”外国人管控的专门力量编成中，大约有三分之一的力量主要投入到外国人日常管理工作中，负责案件处置的仅占六分之一，而在我国西部城市，这一现实情况更为明显。在西南地区某市的出入境管理支队，其业务设置主要分为中管、外管、审核备案、内勤，在12名出入境管理民警中，从事外管工作的警力仅为一人，而该市每年夏季固定承办大型国际性赛事，临时入境外国人数量都会成百激增。一方面，在北京等一线或沿海开放城市，警力跟不上外管需求是一个矛盾；另一方面，在西部内陆城市，警力分配不均与季节性外管需求不相适应是另一个矛盾。根据《公安机关外国人管理分工配合机制规定》，查处外国人“三非”案件，日常工作由出入境管理部门负责，治安、边防等部门配合。因此，在移民管理机构改革背景下，要创新设计和实施专业人才培养计划，培养和锻造一批专家型移民管理工作专门人才和复合管理人才，提高移民管理队伍的专业化水平。具备一支高素质、专业化的移民管理工作队伍将是提升外国人管理工作水平、有效突破外管工作壁垒、主动出击治理好“三非“问题的力量保障。

（三）执法行动上重视国际舆论，适时适度运用大会战运动式涉外执法行动

由于外国人非法就业在世界各国都是普遍存在的移民管理难题，一些西方国家出于霸权主义和保护主义目的，在国际社会力主各国对移民就业问题适用联合国有关居住国移民就业权利保护的文件，如《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》，或力推国际劳工组织关于移民工人保护的公约文件，如《1949年移民就业公约》《1975年移民工人公约》，但其自身执行态度却并不积极。究其原因，力主这些公约的国家大多是西方发达国家，其在移民就业管理和服务领域已然形成了较为成熟和完备的制度方案和法律体系，并将这些经验带入国际公约中，所主张的国际条约具体条款影射了其过度的国家利益内在需求[10]，因此，其不排斥将此标准付诸国际社会实践。

结合实际来看，在开展“三非”外国人大规模集中执法的过程中，一些国家会借此作为国际法依据以人权为由向我国开展的“三非”清理等大规模执法行动发难，恶意提起人权和外交问题，一定程度上影响了中国的国际形象和国家整体战略发展。因此，笔者认为，一方面我国移民执法起步较晚，正探索建立系统性的法律依据，在此过程中，应当审慎对待由西方国家主导的涉及外国人就业的国际公约。另一方面应当慎用大规模的运动式执法行动，对于外国人非法就业案件，应有所区别于非法入境、非法居留案件，在适度适时使用大规模会战运动式执法的同时，应更加注重精确打击，盯准某几个行业、某几家公司、某几类人群、某几个狡猾的人，由点到面，珠链式深挖外国人非法就业地下市场，发现一个、审查一群、清理一类。

（四）信息化建设上借鉴国外经验，设计科学联动的入境外国人动态信息系统

信息系统和数据分析是当代警务的前沿技术，也应当积极运用于涉外管理领域。目前涉及外国人就业管理的信息系统分散在公安、外专局、人社局、外事等部门，各家系统简单孤立，处于互不关联的查询模式，数据透明度和共享程度不高。笔者认为，其一，可探索先行尝试建立“外国人就业管理综合信息系统”，可借鉴美国的外国移民入出境自动追踪系统，将各家单位子系统进行融合，该系统应覆盖外国人来华就业主要申请许可环节：境外工作签证受理及安全性审查——入境时工作资格复查——境内工作地信息核实与轨迹管控；其二，需持续推进建设统一的 “大外管”信息平台，建立“入境外国人动态管控信息系统”，该系统应以“护照签证——许可——处罚”为信息链，贯穿诸个联动查询的子系统，包括但不限于：境外使领馆签证签发系统、旅客信息预报预检系统、出入境边防检查系统、人力资源部门外国人就业许可系统、外专局外国专家信息系统、交通部门购票信息系统、特种行业登记信息系统等等；其三，可借鉴日本的“在留卡制度”，通过电子居留证件识别动态掌握外国人在华活动轨迹，实现实有人口动态管理。在外国人永久居留身份证的基础上，设计含有电子芯片及外国人永久生物信息的外国人入境居留卡、停留卡，并将免签过境卡更新升级，增加电子识读功能，完善住宿、景区购票、火车、汽车、民航购票等需身份验核节点对临时过境人员过境卡的机读记录，使系统能实时追踪临时过境人员行踪，保证其按期离境。

（五）国际合作上积极参与联合国框架下移民事务合作，扩大话语权和影响力

如今，外国人就业问题是摆在全球各国面前的烫手山芋。一方面，对于不具有本国国籍的人士是否给予其就业资格，大多数国家认可国际法的作用，同时坚持主权优先原则，并通过工作类签证颁发、就业许可等手段实施准入管理；另一方面，对于不符合一国法律规定非法在其境内就业的外国人给予法律处罚，绝大部分国家选择国内法优先的原则，这也是坚持主权优先原则的司法取向。然而，随着近年来全球经济一体化和南北国家的发展，国际人才流向也发生了微妙的变化，像中国这样的新型发展中大国逐步成为吸引国际人才和移民的目的地，这也不可避免地带来本文前述的外国人非法就业治理难的问题。与此同时，一些国际和地区组织，如国际移民组织（IMO）、国际劳工组织(ILO)、东盟（ASEAN）、上合组织（SCO）、“一带一路”（B&R）等开始务实地引导国际社会探索移民管理方面的国际合作。

因此，我们建议，不仅北京，乃至全国，都应努力在最大程度上实现外国人来华就业服务于我国经济社会发展，最小范围减少外国人非法就业土壤的滋生。一是积极参与。国家层面可以《全球移民契约》在联合国的通过做为契机，加深与联合国框架下的移民事务合作，充分利用好国际移民组织的全球层面协调作用，与国际劳工组织的有关移民就业问题的进一步协商。二是先行先试。可与东盟各国务实推进非法移民核查遣返和联合管控的国际合作，深化与上合组织中的亚洲各国在移民管理领域开展联合反恐合作，大力开展“一带一路”沿线国家警务培训合作、友好警务援助，进一步构建全方位的的执法合作网络，实实在在增强我国在移民就业管理、打击非法移民方面的预见性、先进性和国际合作性，提升我国移民管理的国际话语权和影响力。三是发挥自身优势。各地应挖掘和发挥自身政治、经济、地理等各方面优势，对接国家层面的整体合作需求，如北京、上海、广州可充分利用外国驻华使馆、领事馆集中的优势，建立深化与各国驻华使领馆警务参赞等官员的日常联络机制，有针对性地宣传我国移民管理法律政策；云南、广西等沿边省份可发挥与东南亚国家陆地联结的桥头堡作用，对接和融入东盟（ASEAN）、大湄公河次区域经济合作组织（GMS）等地区各类治理组织，务实进行移民管理领域合作。