以法治思维与法治方式推进新时期统战工作的意蕴和实现路径

李燕峰

（中南大学，湖南 长沙 410083）

新时代，以习近平同志为核心的党中央对依法治国作出了整体部署，并明确指出“要善于运用法治思维和法治方式想问题、作判断、出措施，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐”[1]。在实现“两个一百年”奋斗目标的伟大历史时期，统一战线如何运用好法治思维和法治方式，掌握在法治轨道上推动各项工作的本领和能力，以更好地担负起新时期凝聚共识、推动发展和构建和谐稳定关系的重任，已成为统一战线服务全面依法治国的重要保证和必然要求。

一、法治思维与法治方式

（一）基本内涵与共同特征

法治，作为法律制度运行的原则，是一定的社会经济、政治和思想文化条件的产物。简言之，法治就是“法律至上”，即法律具有至高无上的权威，任何公民、团体、执政人员必须切实遵从法律[2]。法治思维指的是用“法理法规来治理”的思维方式，通过法律的准则、规则及手段来推进治理，实现公平、正义、自由、法治的目标。而法治方式则是基于法治思维而产生的外在行为方式及处理程序等，主要是指在法治理念和法治精神的统领下，在实践运用的各个环节，充分运用法治规范、制度、机制、程序等解决、处理问题和冲突的方法与措施，体现了法治思维在实践操作层面的运用。因而法治思维具有实践基础上法治理念的指导性，是推进法治化的思想基础；法治方式则更注重实施层面的解决问题的能力，以及如何确保法治理念在合理合法的框架下实现的行为。法治思维和法治方式具有至少三个方面的共同特征,即以公平正义为价值追求、以法律至上为立足前提、以规则思维为内在要求。

（二）两者关系与统战实践

法治思维的培养是前提，法治方式的运用是关键，法治能力的提升是根本[3]。法治思维最基本的是具有合法性，同时也兼及工具理性的特征。运用法治思维看待、分析统战工作中所出现的问题和各种冲突，提升用法治方式解决问题的能力才能适用当下的改革和发展的需要，促进统战工作顺利开展[4]。法治思维与法治方式是实现法治的方法论基础，也是统战干部运用法治思维和法治方式解决实际问题、推进统战工作的素质要求。一是法治思维是实施法治方式的思想基础。思维先于行为。法治思维要求统战干部实现从行政思维向法律思维转变，从法律视角思考问题，善于运用法治方式来协调和处理好各方利益关系。法治思维作为一种规范性思维，带有强烈的规范性和程序性特点[5]。因而统战干部需要从日常治理细节入手，从关键环节入手，在统战工作中形成办事依法、遇事用法的法治思维常态。二是法治方式是法治思维支配的行为方式。法治方式不同于人治方式，是法治思维实际作用于人的行为的外在表现，受法律规定的规范和指引。将其运用到工作与生活中可以有效实现法律的不确定性到确定性的转变。统战干部要善于将法治方式充分应用到日常工作中去，做到重法律权威、重法治手段，更要注重法治规则的制定与实施。三是法治思维和法治方式决定了权利与权力之间的平衡关系。法治思维和法治方式二者相互统一，不可分割，为此，统战干部要增强依法办事的能力和履职的工作效率，将行政思维转向法治思维，以权利本位代替权力本位，以“法治” 来统领统战工作，推进统一战线各领域工作的法治化发展。

二、新时期统战工作法治化进程的掣肘和制约

法治建设要求不同阶级、阶层、集团、党派乃至民族、国家等社会政治力量，围绕法治建设这个共同的利益和要求而组成政治联盟，进行联合行动[6]，而这正是统一战线的大团结大联合的意蕴所在。因而运用法治思维与法治方式开展统战工作是统战干部的必行之路。所以必须正视当前统一战线干部队伍的法治化能力推进过程中存在的一些制约问题。

（一）法治思维尚未真正形成

法治社会是法律话语盛行的地方，法律话语应是人们进行思维决策所使用的主流话语，平等的对话、商谈、论辩是常态。思想指导行动，而思维意识则是话语和行动的内在支配力，法治思维的建立至关重要。统战部门不是狭义上的执法机关，但是由于其工作面对的事务政策性强、内容和形式纷繁复杂等现实情况，要求统战干部在开展相关工作时必须运用好法治话语和法治行为方式。因此，统战干部能否在推动统战工作过程中善于运用法治思维和法治方式，关键不在于能否掌握多少法治理论、法律条文，而在于能否运用法治的思维和意识进行分析思考，并以此指导形成法律话语，进而形成处理有关问题和事务的法治行为方式。这里的法治意识形态指的是以法治为目标的意识形态，是指一个人或群体并非基于纯粹法律知识的理由所秉持的一组法律信仰和法律价值所构成的话语体系。在法治思维之下，它不仅仅包括权力意识形态，还有权利意识形态[7]。同时，不少干部对统战理论学习的积极性、主动性不高，对统战历史、方针政策、工作方法等缺乏系统了解，也使得法治思维难以系统形成[8]。

（二）法治能力系统建设不够

改革开放以来，我国长期保持较高经济增长和社会稳定状态，但随之而来的是经济社会利益多元化、社会群体多样化、思想意识多样化日趋激烈。由于每个人所处社会地位不同，对财富和资源的占有度和占有渠道不同，各个阶层和各个群体间利益分化加剧，社会矛盾更趋复杂。面对这一新形势，统战工作如何依法依规做好“大团结大联合”，如何妥善协调落实各方利益，如何平稳有序开展思想引领，这都是对统战干部综合素养，特别是法治素养提出的更高的要求。如推动构建人类命运共同体和“一带一路”建设中的统战作用发挥、构建新型政商关系、完善大统战格局和工作机制等等；如面对当前纷繁复杂的国内外形势和层出不穷的社会事物发展新态势，如何以强有力的法治鉴别力和法治处理能力做好新的社会阶层人士统战工作、民族宗教工作等。一方面，在法治层面的保障和支撑体系还不够完善的情况下，有些同志法治思维淡薄，法治能力不强；另一方面有的同志认为“做统战工作出不了大成绩，不做统战工作出不了大问题”[9]，对于学习提升统战工作法治素养的主动性积极性不够。因此，统战干部在提升政治素养和理论修养、组织沟通协调能力和基础工作能力之时，还应系统强化和提升法治素养和能力。

（三）法律法规体系不够健全

党的十九届四中全会指出，我国国家制度和国家治理体系具有的十三个显著优势之一，就是全面依法治国，并业已形成以宪法为依据、以《突发事件应对法》为龙头、以专项法律法规为补充的应急法制保障体系。虽然党和国家将法治思维融入统战工作之中，但统战领域法律法规体系不够健全，“数量不多、范围有限，实施不尽如人意”仍是需要解决的一个现状[10]。当前，我国统战工作的法治体系主要包括三大部分，一是《中国共产党统一战线工作条例(试行)》（以下简称“《条例》”），这是统战工作的党内根本法规，从宏观层面原则性地明确了新时期统战工作的工作范围和对象、工作职责和相关领域工作的基本遵循；二是涉及到统战工作部分具体事物的法规条文，如《宗教事务条例》等；三是关于统一战线各领域的政策制度。总体来说法治体系还有待完善。例如，网络统战工作大多仍以领导小组和协调机制来行使管理权力，亟需规范层级负责、信息互通、监管执纪等机制，掌握舆论主动权和话语权，规范网络问政等新兴参与形式；多元利益格局下新阶层人士的利益诉求法治化缺失等等。可以说，具体到目前新形势下的一些统战工作制度体系，由于很多政策和制度安排都是宏观的、偏行政性的，一些单位缺乏配套的制度设计，导致有的工作无法可依[11]。而在法律层面缺失的情况下，临时性的措施或政策，有时又可能会引发一些其他方面不可预知的影响。

三、提升统战工作法治思维与法治方式的有效路径

统战干部法治思维和法制能力的强弱，直接关系到战线工作的成效，也直接影响到新时期统一战线工作能不能更好地实现自身科学发展和规范前进，更好地适应新时期大统战格局的构建与完善，更好地服务于中华民族伟大复兴的历史使命。习近平总书记说过“打铁还需自身硬”，根据当前统战干部队伍在法治化建设上的问题现状，迫切需要采取多种渠道与多种方式提升统战干部队伍自身能力素质，立足全面加强统战工作法治机制的完善，提高统战干部队伍对新时期统战工作的整体驾驭能力，努力打造出具备良好法治思维和法治行为方式的统战干部队伍。

（一）强化法治思维和法治意识

习近平总书记指出：我们的党政领导干部，不管在什么岗位工作都要具备基本的知识体系，法律就是其中基本组成部分[12]。而恩格斯则强调，人民遵守法律的首要条件是其他国家权力机关不越出法律的范围，也就是说法律是社会一切成员和机构不可逾越的底线，这是社会契约论最核心的观点，也是每个人树立法治思维的首要条件[13]。可以说，在干部队伍的法治化建设中，首要的就是树立法律底线意识，要具备对法律法规心存敬畏的基本观念。其次，是要强化法治意识，特别是法治行为意识。一切行动循法而依。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，每名干部都要努力争做制度和法律的忠实践行者，从思想意识根源上树立“法立，有犯而必施；令出，惟行而不返”理念。具体到新形势下纷繁复杂的统一战线工作而言，如何正确处理一致性和多样性的关系，如何处理好宗教事务、涉港澳台事务，如何构建“亲”“清”政商关系，如何有效照顾好同盟者利益等等，都要求统战干部在谋划工作中学会运用法治思维，处理问题要熟练运用法治方式，不断加强法治思维的培养训练，把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式。特别是应对突发事件时，法治思维和法治意识就是处理好有关工作的基本要求，统战干部要时时刻刻把法律置于权威的位置，在思想上牢固树立法治思维，把法治学习摆在突出位置，才能有效地坚守法律底线，确保依法行使权力，更好地履行统战干部职责。

（二）强化法治综合能力提升

在具备基本法治思维的基础上，统战干部队伍执法用法能力建设是关系整个统战政策法规能否顺利开展以及统战工作能否全面完善落实的重要环节[14]。首先是增强制度执行力。做法律制度的忠实践行者，必须强化制度的执行力。“纵有良法美意，非其人而行之，反成弊政”，制度的生命力在于执行，要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把制度优势转化为治理效能，各级党委及领导干部要增强制度意识，善于在制度的轨道上推进各项事业，广大党员干部要做制度执行的表率引领全社会增强制度意识，自觉按制度办事，领导干部必须带头遵守法律，敬畏法律，了解法律，掌握法律，捍卫法治，厉行法治，依法办事。其次是提升规则意识和程序意识。习近平总书记指出，人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠最稳定的治理。如何依法，怎么依法，其根本含义在于如何按照法律规定的范围和规则程序开展工作，根本核心是着力破除领导意志对法律执行的扭曲、利益与纠纷的法外解决乱象、重结果轻程序的目标侧倾等与法治不相称的现象。因此，要在统战工作法治化进程中不断强化和坚持规则程序意识，实现党领导立法、保证执法、依规守法，强化问责机制。当然，强化规则意识和程序意识，绝不是机械执行、照抄照搬，也并非要成为浩如烟海的法律条文专家、完全对标；而是要遵循法治理念、精神与原则，在面对相关领域和事件时，在法治思维前提下以法治作为源头，了解相关概念底线，明晰相关准则要义，能切实有效、科学合理地引领行为方式，特别是对于统一战线这一兼具政策性和灵活性的领域。这是对统战干部包括法治能力在内的系统能力建设提出的明确要求。

（三）丰富健全法律配套体系

法律乃治国之重器，完善的法律制度能够对领导干部的行为产生约束，迫使他们不得不在法律界定范围之内，或是岗位工作制度之内开展工作[15]。党的十九大报告提出，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。要做好建章立制，工作要紧随新时代，扎根新时代，服务新时代，为提高党的执政能力和领导水平，提供坚强法律制度保证。2015 年施行的《条例》是中国共产党的首部重要统战法规，是党的统战工作规范化的重要里程碑。除此之外，当前统一战线领域政策法律体系的范畴主要涵盖民族、宗教、港澳台等领域，如民族区域自治制度、宗教事务管理条例以及“一国两制”方针[16]等，亟需在新兴领域和新兴服务对象方面加大立法力度。完善统一战线政策法制体系还应当着力推动统战政策向法律法规的转化工作，以强化法治的保障功能和政策与法律的相互转化问题，并进一步重视和加强薄弱环节和重点领域法律法规建设。以宪法为依据，以部门法为重点，新增、修订与统一战线有关的法律法规，以提高统战领域的制度化、规范化、程序化水平。根据统战工作具体实施层面中建设发展的新变化加以细化和完善，使其更具可操作性，更符合实际工作特点和需要。此外，各级党委也应把能不能遵守法律、依法办事作为统战干部考核的重要标准之一，将法治建设成效作为衡量有关干部工作实绩的重要内容。惟有这样，才能确保统战工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；才能更好地约束好权力、承担好责任、履行好职责。

（四）建设理论与实践体系

法治不仅需要一套健全优良的静态法律体系，更需要让制度体系运行起来的保障机制。党的十九届四中全会明确提出，在以宪法为统领的基础上，建设中国特色社会主义法治体系还要加快形成有力的法治保障体系。这里所提及的法治保障体系，其中较为核心的就是“学”和“用”两个层面的保障。如何确保统战干部学用得当、知行合一，就是要着力加强统战干部法治理论教育培训体系和实践锻炼体系的建设与完善。习近平总书记曾多次强调，干部教育培训是建设高素质干部队伍的先导性、基础性、战略性工程，在推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程中，具有不可替代的重要作用[17]。建设和完善理论教育培训体系，要做好三个层面的工作：一是要充分运用好各级社会主义学院、高校教育培训资源，网络教育平台，组织专家学者，对新时期统战工作的法治体系建设，进行系统专门的研究，开发具有理论性、系统性、实践化的培训课程和体系。二是分类分级全员培训，把教育培训的普遍性要求与不同类别不同层次不同岗位干部的特殊需要结合，如开展统战政策拓展、统战实务系列或主题班次、网络教育研修等，加入案例式、沉浸式教学环节，增强统战领域针对性。三是建立健全干部教育培训法规制度，强化统战领域专项业务考核与巡查机制，依法依规开展教育培训，形成一整套从国家到地方、基层的，完备科学的培训制度体系。知行合一，才能经世致用。为了解决理论与实践结合的问题，还要努力构建和完善统战干部法治能力提升的实践锻炼体系。在现有国家干部挂职锻炼培养体系中，注重统战干部队伍的挂职岗位、挂职比例等，实现各个层级的不同选派挂职渠道，从中央机关到地方一线，从党群部门到事业单位，开展不同的实践锻炼，提升统战干部面对复杂情况、有效运用法治解决工作问题的能力。只有通过一线实践，不断真正锻炼统战干部的党性品质和法治能力，使之养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维习惯和法治行为方式。