广泛民主参与背景下人民政协的优势与效能提升

张桂芳

（山东政法学院，山东 济南 250014）

党的十八大以来，协商民主在中国共产党的领导下被作为战略部署在全社会推进和开展，与此同时，借由网络技术的发展与普及，网络政治参与也在如火如荼的开展。人民政协作为民主参与的重要形式之一，自成立以来为新中国的发展作出了重要贡献。随着时代背景的变化，人民政协的内涵与职能也在不断地调整。其性质决定了它在新时代推进协商民主中的优势，但这种优势的充分体现需要进一步改进人民政协的工作、提升其参政议政的效能。

一、新时代民主参与的新特征

党的十八大以来,民主参与在全社会呈现出新的特征，一是在党的领导下协商民主在全社会各个层面得到广泛的开展；二是自发的民主参与随着网络的普及日益广泛和深入。广泛的民主参与成为新时代民主参与的突出特征。

党的十八大提出 “完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，从制度建设的高度定位了“协商民主”。十八届三中全会进一步提出“在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，突出了协商民主应贯彻于决策的全过程。十九大则指出要“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”，对协商的各种形式给予了详细的表述。在中国共产党的领导和推动下，社会主义协商民主逐步在全社会推行开来，形成了由众多民主协商层面、领域、机构、方式构成的社会主义民主协商系统。

在有组织的协商民主开展的同时，民众自发的民主参与也因网络的普及越来越广泛。吏治反腐、公共管理、军事外交、社会问题等方面的舆论热点频发。自发的民主参与尽管显示了民众参与的积极性，在舆论监督方面卓有成效，但这种自发的参与因为民众很难达到民主协商对主体的要求，且缺乏组织性，往往很难展开理性的公共讨论，也很难达成共识。相反，谣言、调侃、非理性言论常常夹杂在网络自发的民主参与过程中，以致围绕公共问题展开的网络参与陷入网络狂欢。有学者将这种网络参与视为民粹主义的非理性政治参与，并试图通过开辟网络民主协商渠道或平台，来整合或者治理网络民粹主义，但徐兰兰的研究表明，协商民主的门槛太高，大多数人并不具备进行民主协商的能力，更有不愿或不能参与协商的群体存在，这意味着协商民主并不能有效解决网络参与的民粹主义特征。[1]

二、人民政协的职能及其协商内涵的变迁

人民政协从代行全国人民代表大会的职权，到专门的政治协商机构，进而从政治协商到民主监督再到参政议政的发展，其协商民主的内涵在变化中不断丰富。

1948 年4 月30 日，中国共产党中央委员会发布纪念“五一”劳动节口号，提出召开新的政治协商会议、成立民主联合政府的号召，得到各民主党派、各人民团体、无党派民主人士的积极响应。

1949 年，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，根据《共同纲领》第13 条的规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”会议选举产生了政协全国委员会和中央人民政府，宣告了新中国成立。此时的人民政协兼具政治协商与全国人大制宪立法、选举的职权。

1954 年，随着第一届全国人民代表大会的召开与《中华人民共和国宪法》的制定，人民政协停止其代行国家最高权力的职权，但作为中国共产党领导的人民民主统一战线的组织继续存在，其主要职能转向政治协商。

1982 年修订的政协章程将人民政协的主要职能扩展为政治协商和民主监督，即“根据中国共产党同各民主党派和无党派人士长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”。

1994 年修订的政协章程正式将参政议政纳入政协职能，在总则第二条指出“中国人民政治协商会议的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。”

2018 年修订的政协章程进一步明确了人民政协的协商民主内涵，并从协商民主的角度对人民政协政治协商、民主监督、参政议政三大职能进行了细化。修改后的章程指出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，要聚焦国家中心任务，把协商民主贯穿履行职能全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结，在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的作用。”“政治协商是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策实施之中进行协商。”“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况，涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况，国家机关及其工作人员的工作等，通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”“参政议政是对政治、经济、文化、社会生活和生态环境等方面的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”此外，此次修订后的章程还对协商的方式也进行了细化，指出“要综合运用各种形式，集协商、监督、参与、合作于一体，完善以全体会议为龙头，以专题议政性常务委员会会议和专题协商会为重点，以协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局。”[2]

从人民政协的发展历程可以看到，人民政协作为中国特色社会主义民主特有的协商民主形式，在中国共产党的领导下，其协商民主的内涵不断得到扩展，围绕新中国的建设事业，人民政协的职能不仅仅包含了宏观层面大政方针与重要问题、重要举措的政治协商，也包含了对公共权力及其组织实施过程的全面监督，更包含了就中观与微观层面各类问题的协商讨论、提供意见与建议。

三、人民政协作为民主参与方式的优势

作为民主参与的一种形式，人民政协既区别于人民代表大会的选举民主，也区别于网络参与的民粹特征，同时还区别于其他协商民主形式的局部性特征。

首先，人民政协所体现的协商民主是对人大所体现的选举民主的一种补充。在我国的政治制度设计中，人民代表大会制度和人民政协制度是体现社会主义民主的两种重要形式。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，我国的人民代表大会是按照代议制原则普选产生的，但考虑到我国的具体情况，在全国人民代表大会的组织构成中加入了“科层制”的因素。这在一定程度上弱化了代议制所要求的选民与代表的直接联系，使其在功能上不能直接将选民的意志和利益诉求反映到国家权力体系中去。而人民政协是按照党派和界别原则组织构成的，在中国社会中具有广泛的代表性，其成员来自各行业、领域的精英，他们并不代表具体的选民，但他们自身是各民主党派和社会行业的“天然代表”，因而在一定程度上弥补了代议制功能的不足。[3]习近平总书记深刻地指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”[4]

其次，人民政协作为协商民主的重要形式，与其他形式相比，在协商范围上涵盖了宏观、中观与微观三个层面，在协商主体上也更具有广泛性。有学者将中国协商民主分为三个层次：宏观的政治协商、中观的政策协商、微观的社会协商。[5]人民政协进行政治协商、民主监督、参政议政的三大职能既涵盖了对大政方针、重要议题等宏观层面的政治协商，也涵盖了对政策的制定与执行情况、涉及群众切身利益问题的中观层面与微观层面的监督和协商。人民政协的协商主体来自各党派、各人民团体、各族各界、各阶层、各行各业，代表了广泛的利益诉求。在人民政协之外推行开来的其他民主协商形式——社会协商、人大协商、政府协商、基层协商以及社会组织协商等，在协商内容上强调了在立法、决策、社区治理等方面的民主协商，议题和范围主要侧重于中观与微观层面，在协商主体上强调了普通民众的民主参与，但针对具体议题和特定范围的协商，参与的主体本身就是有局限的。另外，普通民众的参与在协商民主的实施过程中仍然是以代表的形式出现的，这些参与主体如何具有广泛的代表性和正当性仍然是个难题。[6]从理论上而言，协商民主要求参与的主体具有排他性，即要求主体具有理性辩论的能力，从而将情绪化的表达排除在外；在现实中，协商民主不可能面向所有公民，而且有些公民对民主协商活动也并不感兴趣。因此，在协商民主中如何通过参与主体使得多元利益获得充分表达的问题并没有得到解决。相比较而言，人民政协的协商方式因为其参与主体的自主性以及多元利益的代表性，在各种协商民主的具体形式中，最具代表的广泛性和正当性。

第三，人民政协更能体现协商民主“慎思”的特点，这也是由人民政协的参与主体所决定的。人民政协作为社会主义民主协商的重要形式，随着社会主义民主协商逐渐借鉴吸收了源自西方的协商民主（deliberative democracy），人民政协的协商内容也在中国共产党领导下的多党合作与政治协商基础上增加了民主监督与参政议政的内容，在其协商的内涵上也在原有的“咨询”（consultation）含义上增加了“审议”（deliberation）含义。所谓“审议”即理性的审慎的讨论，协商民主（deliberative democracy）不仅强调了公众的自主参与，而且强调了公众就涉及公共利益问题在理性讨论的基础上达成共识。由此反观我国具有协商性质的民主参与的各种形式，网络参与体现了民众的自主参与，但这种参与掺杂了民粹主义非理性成分，而其他如政府协商、人大协商与基层协商等有特定机构和组织开展的协商活动，往往存在参与主体代表性与自主性不足的问题。而如前所述，人民政协的协商主体则不仅具有自主性而且具有广泛的代表性，同时因为其由来自各界的精英人士构成，因此避免了参与过程中的民粹主义的非理性，满足了协商民主对于协商主体具有理性讨论能力的要求，“使其提案和建议更能达到协商民主所要求的‘慎思’。”[7]

四、如何进一步发挥人民政协在社会主义协商民主中的功能

尽管人民政协与其他民主参与形式相比具有重要作用与优势，但为了更好地发挥其民主协商功能，无论是从理论层面还是实践层面都需要进一步改进人民政协的工作。从理论上而言，人民政协的参与主体随着利益群体的分化与新利益群体的出现不断调整和扩充，以达到尽可能广泛地体现不同群体的利益诉求，但毕竟能参与到政协协商的均属于各界的精英阶层，精英是否能够以及如何才能传递普通民众的声音仍是个问题。此外，人民政协作为专门定期活动的民主协商机构，它如何能够及时有效地参与到决策过程中，如何以参政党与无党派人士的身份对执政党进行有力的民主监督，仍需进一步完善保障措施与机制。从实践层面而言，人民政协仍存在参政议政效能不足、民主监督乏力等现实问题。实践层面的问题与理论层面的问题是密切相连的，实践层面的问题是理论层面的问题的具体表现，因此，充分发挥人民政协的职能，推动人民政协在社会主义协商民主中的作用，需要理论联系实际，从问题出发来确定改进的方案。

首先，应加强人民政协组织与组织外部普通民众的互动和沟通。鉴于人民政协的参与主体——政协委员均为来自各界的精英群体，政协委员如何才能传达群众的声音是人民政协发挥其协商民主作用的关键，对此有学者提出政协委员深入群众、扎实调研的建议。这样的建议强调了人民政协参与主体如何主动了解并反映群众的声音，如果没有组织层面的推动，这样的基于个体自觉的建议很容易落为空谈，并且这样的方式仍然是从精英视角出发的单向的。目前呈现于人民政协的提案在形成的过程中并未经过与普通公众的互动，往往出现提案质量不高、脱离群众实际的问题，尽管在提交人民政协的提案只是建议案，是用来讨论的，但提案的质量影响到后续的讨论和决策。因此在提案形成过程中有必要借助大众媒体或新媒体的形式，与界别之内甚至更广泛的民众展开互动，充分吸纳民众的建议。此外，在提案提交各级人民政协之后，也需要借助媒体对各提案以及讨论过程进行公开，倾听并吸纳民众的声音，目前这一环节在全国人民政协层面体现得较为充分，但在基层人民政协仍然缺乏面向民众的公开。通过将人民政协的整体工作向民众公开的方式，变组织内部的精英群体的协商为民众参与和监督的协商，实现组织内部与组织外部、精英与普通民众的互动，人民政协可以弥补其主体构成的不足，真正从理论和实践上使更广泛的利益群体的声音得到表现。

其次，应加强人民政协组织与党和政府组织间的互动和沟通，提升参政议政效能。人民政协作为专门的协商机构和渠道，它通过协商达成的共识只有作用于决策机构与权力机构才能产生影响。但目前人民政协主要采取定期参政的形式，这样的形式适用于对国家大政方针以及重要问题的民主协商，对于在社会各层面正在进行的决策制定、实施及过程中存在的问题，却缺乏及时的参与和监督。因此有必要建立人民政协与权力机构、决策机构间的日常互动机制和渠道，使人民政协可以突破既定的会期，可以灵活地就相关决策和问题进行讨论，并将讨论生成的建议进一步与决策机构、权力机构进行民主协商，充分发挥其参政议政、民主监督等职能。

第三，加强人民政协内部各界别层级间的沟通和互动。人民政协是由不同党派、不同团体、不同界别构成的，各党派团体具有自己的垂直组织系统，并借鉴了科层制的组织方式，尽管这种科层制的组织方式在人民政协各党派团体中表现得相对松散，但运作的基本方式相同，基层组织接受上层组织的领导和指令开展调研活动或提交议案，上层组织选拔任命基层组织负责人，筛选基层组织成员提交的议案。层级间的关系为相对松散的指导与被指导的关系，缺乏自下而上的层级间的沟通和互动。因此有必要在政协会议之外，各党派团体间需要加强各组织内部的民主协商活动，增强各分支组织间，基层分支组织与上层组织间的沟通和交流，推动组织内部的协商民主。