论新时代公安群众工作的基本问题

刘力皲

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

群众工作是个常说常新的话题，从毛泽东主席的“为人民服务”到胡锦涛总书记的“以人为本”，再到习近平总书记的“我将无我，不负人民”，无不昭示着新中国党和政府历届领导对群众工作的高度重视。在今后相当长的一个历史时期，努力解决发展不平衡不充分等问题、满足人民群众对美好生活的需要是新时代党和政府各项工作的核心。公安机关作为一支特殊的纪律部队，不言而喻，带头贯彻执行党的群众路线是全部公安工作的核心要义。做好新时代公安群众工作，明晰公安群众工作的基本问题是前提和基础。

一、公安群众工作的逻辑起点与概念界定

（一）概念界定

讨论新时代的公安群众工作，有三个核心概念应当明晰，也必须明晰，不能含糊。这三个核心概念就是群众、群众工作和公安群众工作。对这三个概念的界定，应当源于马克思主义的群众观，且一脉相承。

1.群众。“群众”一词源于“民众”，不同学科对其有不同的解读，既可从政治学、哲学等学科视角解读，又可从社会学、管理学、法学等学科视角解读。 比如，《新华词典》认为群众即人民大众。《公安群众工作大辞典》则认为群众在政治层面上是指没有加入共产党、共青团等党团组织的人，在组织层面上即非领导岗位（或管理岗位）的群体或个体。而金山词霸中的《高级汉语词典》则认为群众是指三人以上相聚而成的集体。

就公安学而言，目前有据可查的相关公安群众工作的教材共有6 本，其中，规划教材3 本、工作指南1 本、实训教程1 本、政法干警招录体制改革教材1 本。这6 本书对“群众”这个概念均有各自的表述，梳理、比较他们对“群众”这个概念的表述，整体上又分为两大类，一类是比较专业的表述。比如：吴跃章、崔北方在本科规划教材《公安群众工作》中对“群众”的表述是“公安机关和人民警察在公安工作中需要保护、服务、依靠并且对公安工作进行监督的对象的总称”。[1]郑江涛主编的广东民警教育训练教材《新时期公安群众工作指南》认为“群众”应具备两个基本特征，一是在历史长河中没能留下自己的姓名，二是既使留下了自己的姓名，但并没有烙上明显个人意志；只有同时具备这两个基本特征的人，才属于群众范畴；否则，就是占人类总数极少数的领袖和领军人物。[2]另一类相对而言，对群众的表述则显得模棱两可。如王和、莫得升在招录体制改革教材中将“群众”界定为“既指个人，又指众人，既是单个群体，又是多个群体，是个体与群体、个体与类的统一”。[3]

笔者偏向赞同郑江涛主编的《新时期公安群众工作指南》对“群众”一词的界定，即：群众，是指人类历史发展进程中没有留下姓名或既便留下姓名、但并没能在人类历史进程中烙上明显个人意志印记的大多数人。

2.群众工作。对群众工作的界定，不同学者同样有不同的观点。比如，王和、莫得升认为：群众工作又称民众工作、公众工作。又比如，2013 年东方治主编的、中共党史出版社出版的《群众工作》则认为：群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作……。[4]

笔者认为，群众工作，事实上就是与群众打交道的过程，是群众观点、工作方法和相互关系的有机结合。它既是对群众观的践行，又是对群众路线的落实。其中，群众观点就是对群众的认识和看法。如果把群众看作是被管理者，那么，群众工作者就是以管人者自居。如果把群众看作是社会的主人，那么，群众工作者就是人民公仆。工作方法就是与群众沟通交流的平台、措施和途径。比如，宣传群众、组织群众、服务群众等等。又比如，群众工作站、大走访、大接访、领导接待日等等。相互关系即党群关系、干群关系、政群关系等。在这些关系中，鱼水关系是最基本的关系，而不是油水关系。[5]

3.公安群众工作。有学者认为，公安群众工作本质上是开展各项公安工作的立场、起点、方式和归宿的总称。有学者认为，公安群众工作是县区基层公安机关基于法定责职、历史任务而组织开展的一系列教育、组织和宣传、服务群众的过程与实践……。诸如此类的界定，并没有完全描述公安群众工作所包含的要素。笔者认为，界定公安群众工作，应当基于公安群众工作的主体、客体、主客体关系、载体、目的以及公安群众工作应当解决的基本问题等六要素综合表述。

从我们党和公安群众工作实践历史看，其一，公安群众工作并非基层公安机关及其所属的人民警察所单独承担并组织实施的工作任务，而是从中央到地方、到各警和派出机构等各级公安机关及其所属的人民警察都有群众工作任务，都应当承担群众的职能，因此，公安群众工作的主体应当是公安机关及其所属的人民警察，这里的公安机关是指各级公安机关。其二，工作客体，公安群众工作的客体即工作对象，应当为广大人民群众。这里所讲的广大人民群众，既包括具有中国国籍的中国公民，又包括在中国境内却不具备中国国籍的外国人和无国籍人员，还包括与公安群众工作有关的、不在中国境内的、不具备中国国籍的国外人员。所以，讨论公安群众工作的客体应当统筹国内和国外两个大局综合考量。其三，主客体关系。公安机关是政府的有机组成部分，因此，公安群众工作的主客体关系某种程度上体现了政群关系；公安民警作为公务人员，人人具有干部身份，公安群众工作的主客体关系某种程度上又体现了干群关系；但军是军、警是警、民是民，所以，公安群众工作中主客体相对关系中最核心的还是警民关系。警民关系是公安群众工作中的最基本关系。其四，工作载体。公安机关之所以单列于政府所属的行政职能部门之中，是因为公安机关作为治安行政管理部门，有自身的本职职能。毛泽东主席在建国初期曾经强调，党和政府的所有工作都要走群众路线。因此，公安机关也不能替代其他行政职能部门履行他们各自行政职能，公安群众工作不能“包打天下”，而应立足于自身的本职职能和自身警务活动，即公安群众工作的载体就是公安机关自身的本职职能和日常各项具体警务活动。其五，工作目的。警力有限，民力无穷。开展公安群众工作的终极目的是调动和整合人民群众的治安积极性和治安创造性，因此，群众工作过程中，应当立足于不断密切警民关系、夯实群众基础，从而充分发挥群众的主观能动性和创造性而进行。其六，公安群众工作应解决的基本问题有六个，即：密切群众关系、倾听群众呼声、反映群众意愿、集中群众智慧、夯实群众基础、解决群众合法诉求。

综上所述，公安群众工作的概念可以界定为：公安机关及其所属人民警察在履职过程中，立足于一切依靠群众，一切为了群众，从群众中来，到群众中去，与群众产生紧密联系，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，夯实群众基础，充分发挥群众主观能动性及创造性，使各项决策、举措符合客观实际和群众需求，解决群众合法诉求的总和。[6]

（二）逻辑起点

新中国的社会制度是人民代表大会制度，国家的一切权利来自人民群众，也属于广大人民群众。中国特色社会主义最本质的特征是坚持党的领导。而中国共产党是马克思主义政党，马克思主义的群众观既是中国共产党群众路线的理论渊源，也是中国共产党群众路线的逻辑起点。[7]1945 年，毛泽东同志在中共第七次全国代表大会政治报告中曾经强调“人民，只有人民，才是创造历史的真正动力”。[8]这一科学论断，就是马克思主义群众观中国化的典型表述，它揭示了人民群众在人类历史发展长河中的决定性作用，是认识世界、改造世界、创造社会历史基础性和中坚性力量。1981 年中共中央作出的建国以来“党的若干历史问题” 的决议，开宗明义地将马克思主义中国化的群众观实质化，明确指出群众路线就是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”，科学论述了群众工作“为了谁、相信谁、依靠谁”等本质性问题。[9]中国特色社会主义进入新时代后，习近平总书记高屋建瓴在十八大报告中倡导构建“人类命运共同体”，再次丰富和升华了马克思主义的群众观。同时，也意味着新时代公安群众工作的内涵得到了进一步的拓展。公安群众工作过程中，国内、国外两个大局应当同时把握、有机兼顾。

二、公安群众工作的特点、原则和方法

（一）特点

1.基本特点。公安群众工作的基本特点主要体现在广泛性、平等性、服务性、互惠性、政策性等5 个方面。其一，广泛性。公安群众工作的广泛性主要来自两个方面，一是群众工作需要面向每一个社会公众，二是每项具体的警务活动都需要群众的理解和支持，甚至是参与。两者互为依托、相辅相成。其二，平等性。即警民关系中的警、民双方的权利义务平等，具有对等性。其三，服务性。一方面，警察公权力来自于人民，警民关系首先是服务与被服务的关系；另一方面，公安群众工作必须把满足人民群众对美好生活的需要作为立足点和出发点，全心全意为人民服务是公安群众工作的核心要求。其四，互惠性。对公安机关而言，群众工作做得好与不好，直接关系到公安机关能否有效整合社会上的治安资源为我所用，直接关系到公安工作的社会效能与治安工作社会化；对广大群众而言，公安工作的好坏直接关系到社会治安秩序，事关自己能否安居乐。其五，政策性。一方面，公安群众工作，有严格的法律规范和很强的政策要求，应当摒弃土办法和自以为是；另一方面，党和政府的经济、法律、民族、宗教、对外等各种方针政策都在工作过程中得到体现。

2.新特点。新时代公安群众工作的新特点主要体现在三个方面：一是工作对象日趋泛化。随着经济全球化、政治多极化、世界网络化的发展，当今世界面临百年未有之大变局，新时代公安群众工作的工作对象也在发生深刻变化，既有国内工作对象，又有国外工作对象；既有传统现实社会中的自然人，又有虚拟网络社会的网民；既有正向人群，又有反向人群，更有敌对势力、民族分裂势力成员。二是工作领域不断拓展。随着互联网、物联网、人工智能等应用普及，传统的现实社会与虚拟的网络社会深度融合，人们话在网上说、事在网上办己成为社会常态，网络成为公安群众工作的新阵地，公安群众工作需要“面对面”与“键对键”有机结合。三是工作要求越来越高。信息爆炸时代与网络社会中，外来意识形态对中国社会产生不断冲击，人民群众的价值取向日趋多元，公安工作不再神秘，民不告官己成为过去，群众法制意识、参与意识、监督意识明显增强，从前单靠政治力量、动员群众为社会尽义务的手段显然行不通了，善治己成为社会治理的主旋律，这些都对公安群众工作提出了更高的要求。

（二）原则

原则，是每一个公安群众工作者所必须恪守的基本职业道德和行为准则。笔者认为，新时代背景下，公安群众工作的基本原则主要体现在六个方面：

1.坚持党和政府领导的原则。党对一切工作的绝对领导要求公安机关必须自觉保持绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。因此，新时代公安群众工作必须遵循的首要原则就是公安群众工作必须坚持、自觉置于党的绝对领导之下。同时，也只有在党委、政府的领导下，才能确保公安群众工作的正确方向；也只有在党委、政府统一领导下，才能全面发动、各方动员、步调一致地做好公安群众工作。

2.谁主管、谁负责的原则。在其位必须谋其政。坚持谁主管、谁负责，也是公安群众工作中，落实工作责任制和责任追究制的最佳途径。因此，一地区、单位、警种部门、岗位乃至每一项具体警务活动的责任人，均应对本地区、本单位、本部门、本岗位、本项具体警务工作的群众工作负起绝对责任。

3.严格执行法律、政策的原则。公安工作本质上是行政执法工作，必须严格执行好现行的各项法律、政策，严格把握好群众工作与群众运动的区别（法治与人治的区别）。同时，依法行政、执法为民是法治社会对公安工作的基本要求。公安群众工作过程中，应当严禁个人意志、感情代替政策法律，尤其是涉及到有关外事侨务、涉工涉农涉法、宗教统战、民族与对台等方面的警务活动，更要依法依规谨慎行事，切忌以个人感情代替政策、法律，甚至是“发明”那些不符合政策、不符合现行法律和不符合社会公德的“土办法”。

4.群众自愿原则。广大人民群众拥护的，就是公安群众工作应当坚持的。选择、执行公安群众工作的措施与方法过程中，当群众还缺乏主动参与的自觉性时，切忌拨苗助长、急于求成，不能采取命令主义甚至滥用职权强迫人民群众做不愿意做的事，应当循循善诱、启发引导，最后促成其真心实意、自觉自愿。

5.科学有效原则。开展公安群众工作过程中，应当立足于政策法律和人民群众的治安实际需求，因事而异，择优措施，力争以最小的警务成本，达到事半功倍的群众工作效果。

6.立足警务职能、持久深入的原则。公安机关专门工作与群众工作相结合，是公安工作基本方针，开展群众工作应以日常警务活动为主要载体，并树立全局观念、长远观念，避免孤军作战、单枪匹马，防止单纯的业务观点，更不要有需求就利用群众，需求一旦得到满足就抛开群众。

（三）方法

基于全国各地公安机关多年来的公安群众工作实践与经验，公安群众工作的具体方法应当包括了解群众、熟悉群众、发动群众、组织群众、宣传群众、教育群众、管理群众、调和群众、保护群众和服务群众等十个方面。这十个方面的方法互有交叉与重叠，其中，熟悉是对了解的强化，组织是对发动的整合，教育是更高一级的宣传，调和是管理的目的，保护与服务应当同步进行和融为一体。因此，笔者认为，十个常用的具体方法可以归结为五个方面。

1.了解熟悉群众。了解是前提，熟悉是更深层次的了解。日常公安群众工作中，了解熟悉群众应当重点关注以下四个方面：一是了解相关人文习俗。包括与工作范围内群众息息相关的生活、社会交往、生产、情感、节庆等带地域特色的日常习俗。二是了解对象群体的人员构成。包括总人数、男女比例、年龄层次、文化素养、民族类别、从业情况以及宗族渊源、相互关系等。三是了解与群众日常生产、生活相关的政策法律常识。通过认真了解、熟悉与群众工作相关的法律法规和方针政策，真正做到在群众工作过程中依法决策、依法行政、依法解决群众中存在的矛盾问题，确保群众利益不受损害。四是了解群众的关注点。关注点中最主要的是群众满意什么、不满意什么，群体有什么治安诉求、个体又遇到了什么治安实际需要，从满意的地方做起，从不满意的地方改起。

2. 发动组织群众。发动组织群众是一个系统工作，其中，发动，是通过宣传、教育对群众进行思想调动，将群众拥护、协助、参与治安维护工作的主动性、积极性调动起来。其基本要求是进得了门、谈得上话、交得上心。组织，是指按一定目的、任务和形式将群众加以编制，更好地服务于公安群众工作。群众发动起来后，不能任其一盘散沙，要通过各种形式把群众按一定的核心组合在一起，形成凝聚力和向心力。发动组织群众，成功与否的标准是看群众是否能自己教育自己，自己管理自己，自己的事自己去办。

3.宣传教育群众。即公安机关及其所属人民警察应当通过各种途径、手段，面向群众，对国家方针政策、法律法规、公安执法范围、公安工作执行情况、公安工作效益、公安为民服务、安全防范知识与技能等方面的宣传。一方面让人民群众了解公安机关和公安工作；另一方面又积极引导群众不断强化自身的安全认知、养成良好的安全习惯、提升安全自防能力，不断强化群众的治安积极性，积极协助公安机关维护社会治安秩序和公共安全的工作。同时，在宣传教育的过程中，应当注重灌输法（书写宣传标语、举办专题展览与讲座，利用媒体公益广告、手机短信，高频率、大密度地宣传）、疏导法（个别谈心、召开座谈会等形式 ，耐心、诚恳地以理服人，摆事实、讲道理，对症下药，循循善诱）、交友法（提供优质警事服务，做群众的贴心人和知心朋友 ）、示范法 （树立正、反典型，抓两头、促中间）等常见方法的综合运用。

4.管理调和群众。 首先是依法管理，包括依法开展治安行政管理、及时依法严厉打击各类刑事犯罪、及时依法开展专项整治行动等。其次是及时调和。基于辖区治安实际和日常警务活动的安排，经常组织开展安全检查和治安隐患排查，充分依靠群众力量，最大限度的减少社会治安秩序中的不和谐因素，预防和化解好各类治安风险。

5.保护服务群众。立警为公、执法为民，要求各级公安机关必须始终把维护和实现最广大人民的根本利益作为公安工作的根本出发点和落脚点。公安群众工作过程中，应当立足窗口接待、行政审批、接处警、办理案件、社区警务、道路交通管理以及其它警事服务，依法决策、依法行政，严防侵犯公民的合法权益，坚决制止和打击侵害公民人身安全、人身自由和合法财产安全的违法犯罪活动 ，积极救助处于危难境地中的公民和积极参加抢险救灾等工作，力所能及地立足本职为人民群众提供其它综合服务。

三、公安群众工作的基本要求和运作机制

（一）基本要求

公安部曾对公安群众工作提出过“三懂四会”的具体要求，整体而言，公安群众工作还应当牢牢把握以下四个方面的基本要求。

1.牢固树立群众观念。主要是做到“五个强化”，即：强化为人民服务是公安工作唯一宗旨的意识，强化人民警察的一切权利是人民群众赋予的意识，强化向人民群众学习的意识，强化毫不动摇依靠群众、相信群众的意识，强化对党负责、对人民负责、对法律负责相一致的意识。

2.多渠道密切联系群众。具体工作中，切实改变脱离群众的不良作风，立足于走访长效机制、爱民月活动和日常业务工作，走进千家万户，广泛深入地接触各种阶层的群众，不仅要与治保干部、治安积极分子保持密切联系，而且还要与广大基本群众保持密切的联系，哪怕是违法犯罪人员家属、轻微违法人员，也要保持一定的接触，不能采取鄙视和疏远的态度。

3.学会做群众工作的方法。最起码的标准就是公安部2009 年1 月20 日在《关于进一步加强和谐警民关系建设的指导意见》中提出的“三懂四会”： 懂群众语言、懂沟通技巧、懂群众心理，会调处纠纷、会化解矛盾、会宣传发动、会主动服务。

4.自觉接受人民群众的监督。人民群众满不满意，是衡量公安工作的唯一标准。自觉接受群众监督的常见形式包括：悬挂警民联系箱、聘请警风监督员、开设蓝盾监督岗、实行警务公开、接受行风监督员监督、设立执法监督员、设立廉政建设监督员、开展民情调查、开展警务调查、开通门户网群众信箱、网络公布监督电话、接受群众网络投诉等等。

（二）运作机制

公安群众工作的运作机制主要包括三大类，即：日常工作机制、激励机制和监督评估机制。

1.日常工作机制。最常用的日常工作机制主要有八个方面：（1）警民联系制度。包括警民联系卡、警民联系信箱、领导电子信箱、网上便民问答、民警经常性地下责任区工作制、向群众报告工作制度、领导接待日制度等。（2）爱民月活动制度。即各级公安机关每年元旦春节期间刚性规定、普遍开展的以听取群众意见、检查群众工作纪律、立足警种岗位为人民群众办好事、办实事等为主要内容的集中性专项实践活动。（3）公开办事制度。包括传统的公示栏、宣传窗中公开、纸质媒体公开、广播电视媒体公开、网络媒体公开等。（4）法制辅导员制度。即民警应聘辖区中小学的法制辅导员、法制副校长，定期到学校上法制教育课，到社区、行政村举办法制讲座等。（5）信访工作制度。设立信访平台、畅通信访渠道，广泛接受公民、法人或其他组织的书信、电子邮件、传真、电话、来访，收集、处理好群众的建议、意见或者投诉请求。（6）警务文明规范用语制度。即使用和推广警务文明规范用语（工作用语、工作忌语）。（7）走访制度。组织民警带着责任，带着感情，深入社区，深入群众，了解治安动态，倾听群众呼声,积极主动地为群众做好事、办实事、解难事，深化 “法治型、服务型、民生型”警务创建活动。（8）警民共建制度。包括平安路段、交通安全村、治安模范村、安全文明社区、安全文明单位、无毒社区、平安校园、平安社区等创建活动。

2.激励机制。通过激励，更好地激发公安民警开展群众工作的积极性和创造性。（1）进一步深化和健全公安机关内部的激励机制。包括积极组织民警参与公安部的“十大忠诚卫士”“全国优秀人民警察”“创建枫桥式派出所”等评选活动，参与各省公安厅所属警种和地级公安机关的“我最喜受的十大人民警察”“全省优秀人民警察”“十佳社区民警”“优秀社区民警”“优秀户籍民警”“十佳破案能手”等评选活动，参与省级其他政法综治部门 “十佳政法基层单位”“十佳政法干警”“ 帼国文明示范岗”“规范执法示范岗”等评选活动，参与县级基层“先进基层党支部”“普法先进单位”“青年文明号”“政法综治工作先进单位”“优秀党员”“先进个人”“优秀内勤”“优秀户籍员”“优秀法制副校长”及“十佳警嫂”“优秀贤内助”等评选活动。（2）积极组织开展面向群众的激励机制。包括省、地、县三级政法综治部门“安全文明小区”“安全文明村”“治安模范单位”“治安模范村”“优秀治保会”“先进内保单位”的评选，乡镇党委、政府的“双文明户”“五好家庭”评选，综治部门的“见义勇为”称号的授予等评选，县级公安治安部门和派出所的“优秀治保主任”“优秀内保干部”等评选。

3. 监督评估机制。通过监督，不断完善各级公安机关的日常群众工作和拓展群众工作效能。（1）进一步落实公安机关内部的监督评估机制。如公安部、省厅警务调查，各级公安机关纪监、警务督察的监督，末位民警管理制度等。（2）进一步落实来自社会各界的外部监督评估机制。如县级以上人民政府民调中心的民情调查制度、人大评议公安工作制度、政协评议公安工作制度、行业作风监督制度、执法形象监督员制度、社会志愿者监督、网络监督制度、第三方调查、党政纪律检查制度等。

余论

公安群众工作的主体是中央到地方各级公安机关及其所属民警，载体是是公安机关的本职职能和日常警务活动；群众工作的运作机制包括日常工作机制、激励机制和监督评估机制三个方面；牢固树立群众观念、多渠道密切联系群众，学会做群众工作方法和自觉接受群众监督是其基本要求；开展群众工作应当面向群众妥善解决好倾听其呼声、密切其关系、集中其智慧、夯实其基础、反映其意愿、解决其合法诉求等涉众型基本问题；只有熟练掌握、充分运用好了解熟悉群众、宣传教育群众、发动组织群众、管理调和群众和服务保护群众等工作措施，才能真正赢得公安群众工作的实效。