行政机关负责人出庭应诉与法治政府建设

顾双彦，李店标

(1.大庆市中级人民法院，黑龙江 大庆 163311；2.大庆师范学院 法学院，黑龙江 大庆 163712)

2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第3条新增行政机关负责人出庭应诉的规定，2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第128条至第132条对上述规定予以细化。“从某种意义上说，行政机关负责人出庭应诉制度的高调写入，与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关‘坚持从中国实际出发’的法治建构原则是完全契合的。”[1]149但目前理论界关于这一问题的研究成果并不多见，而且大部分文章仍然停留在价值引导、规范宣传和实效赞誉层面，功能反思、实践检讨和制度完善的视角比较匮乏。实际上，行政机关负责人出庭应诉的研究不仅要结合价值、规范、实践三个层面，而且应当明确该制度的重要价值在于助力法治政府建设。

一、规范与价值：行政机关负责人出庭应诉对法治政府建设之回应

任何一项制度都有其基本价值取向，也离不开现实政治、经济、社会和文化背景的支撑。作为“实践智慧、本土经验和中国特色”的一项制度，行政机关负责人出庭应诉在我国确立经历一个自下而上、由边缘到中心的演进过程，并伴随着对法治政府建设的回应而不断成长。

1.地方实践先行：行政机关负责人出庭应诉的经验积累

需要明确的是，我国行政机关负责人出庭应诉制度的建立并非起步于中央层面的立法，而是地方法制实践和经验积累的产物。1988年全国首例“民告官”案件，温州市苍南县县长黄德余参加了诉讼，使行政机关负责人出庭应诉制度走上了地方先行的路径。这种通过地方创新性的实践，在一定程度上弥补了《行政诉讼法》的不足，从而掀起了一场自下而上的制度变革热潮。行政机关负责人出庭应诉制度萌芽于20世纪90年代的三个事件：一是1996年浙江省平阳县人民政府发布的《行政首长出庭应诉工作暂行办法》；二是1998年陕西省合阳县人民法院向县委、县政府提交的行政机关负责人出庭应诉的司法建议；三是1999年陕西省合阳县人民政府和人民法院联合下发的《关于“贯彻行政首长出庭应诉制度”的实施意见》。进入21世纪后，行政机关负责人出庭应诉制度在我国普遍推开，北京、上海、广东、浙江等地相继颁布行政机关负责人出庭应诉规定。据学者不完全统计，至2014年11月1日新《行政诉讼法》通过之日，全国各地共颁布230多个有关行政机关负责人出庭应诉问题的规范性文件[2]。江苏省所产生的示范意义最大，被最高人民法院副院长江必新称为“海安样本、南通现象、江苏经验，具有标本意义”。回顾这场形式多样、悄然兴起、传播迅速和影响深远的行政机关负责人出庭应诉制度演进过程会发现，由于该制度本身蕴含着多元法治价值，才使其体现出顽强的生命力和广泛的认同度。也正是由于地方法律意识的确立、法治思维的提升、权利意识的增强，使制度满足了法治发展的需求和回应了人民的呼声。

2.立法和司法解释：行政机关负责人出庭应诉的制度定型

在现代法治社会，一项国家制度的正式确立往往以立法确认为标志。2014年《行政诉讼法》修改正是行政机关负责人出庭应诉制度完善的时机，但在修改过程中颇具周折。全国人大常委会法工委起草的一审稿、二审稿比较保守和谨慎，正式通过的三审稿变化很大[3]。在草案一审稿中，没有“行政机关负责人出庭应诉”的表述，仅在总则中体现“行政机关应当依法应诉”字样；在草案二审稿中，有现行《行政诉讼法》第3条第3款内容类似的表述，即“被诉行政机关负责人应当出庭，不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭”；在草案三审稿审议过程中，不少学者对草案二审稿规定的上述内容提出质疑，并提出修改建议，最终在全国人大常委会委员主持下对上述条款进行修改，并增设相应的监督措施。但是，《行政诉讼法》上述规定过于原则，尤其作为最核心内容的第3条第3款，并没有明确行政机关负责人的范围、出庭的条件、应诉的要求等关键内容，这导致实践操作的不统一、不规范等问题，在理论界也引发较大争议。2018年施行的《行政诉讼法解释》,在一定程度上完善了行政机关负责人出庭应诉制度。通过独立部分，用5条内容(第128条至132条)，分别对涉及的出庭人员范围、应当出庭的情形、相应工作人员的范围、出庭提供材料要求、不出庭的后果进行明确规定。尽管《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》相关规定在某些方面还有待于进一步细化，但总体上从国家层面重构了较为完善的行政机关负责人出庭应诉制度，对全面依法治国起到了积极的推动作用。

3.法治政府建设：行政机关负责人出庭应诉的价值取向

在《行政诉讼法》修改和实施过程中，行政机关负责人出庭应诉制度被寄予厚望，其中对于法治政府建设的价值追求最为强烈。因为法治对于政府而言就是要维护和执行法律与秩序，而且政府本身也要服从法律规则[4]。法治政府建设是一个内外兼修的过程，也是动力和压力双重作用的产物，而行政机关负责人出庭应诉无疑可以作为突破口和着力点。行政机关负责人出庭应诉助力法治政府建设，主要体现在提供引导力和推动力两个方面，具体分为四个环节：一是开庭前认真学法，为应诉工作做好充分准备，掌握法律知识和提高法治思维；二是庭审时模范守法，按照法定程序参与庭审，就事实、证据和法律适用发表意见；三是庭审后科学用法，及时整改执法过程中出现的问题，预防和控制执法过程中的矛盾纠纷；四是结案后带头崇法，自觉落实法院裁判文书的内容，维护司法的权威性和提升司法的公信力。这四个环节分别立足于掌握法律知识、树立法治观念、吸收经验教训和落实应诉成果，每个环节都是法治政府建设必不可少的内容。在国家政策层面，《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》《关于加强和改进行政审判工作的意见》《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》等系列文件进一步明确法治政府建设的目标，而且将法治政府建设与行政诉讼或者行政机关负责人出庭应诉有机结合起来。在地方规范层面，各地相关规定在制定目的上都明确助力法治政府建设，如河南省、湖北省孝感市、黑龙江省大庆市和伊春市出台的相关政府文件，分别规定“促进法治政府建设”“加快建设法治政府”“深入推进法治政府建设”和“为全面推进依法行政，加快法治政府建设”等内容。

二、理想与现实：行政机关负责人出庭应诉助力法治政府建设之回视

在全面依法治国背景下，行政机关负责人出庭制度由边缘走向中心，成为“新宠”并正名的缘由在于其蕴含着丰富的法治价值[1]149。那么，以行政机关负责人出庭应诉助力法治政府建设在理想与现实之间是否会存在差距呢？

1.行政机关负责人出庭应诉功能上的认识冲突

在《行政诉讼法》修改之前，行政机关负责人出庭应诉被当作推进法治政府建设一项重要举措。但在《行政诉讼法》修改过程中，对这一制度设立却存在极大争议，争议的焦点之一就是这项制度能否达到助力法治政府建设的目的。从目前情况来看，行政机关负责人出庭应诉对于法治政府建设的功能认识冲突主要限于制度的可行性，即功能大小问题，而非功能有无问题。笔者认为，导致上述争议的原因主要包括：第一，从新《行政诉讼法》立法目的来看，相比旧法条文表述，体现一改、一增和一删：改写“正确”为“公正”，增加“解决行政争议”表述，删去“维护”表述，而立法目的的修改难免会导致认识的不同或者转变。第二，从地方有关行政机关负责人出庭应诉的规范文件来看，虽然大部分明确以推进法治政府建设为目的，但也存在“贯彻和实施《行政诉讼法》”“促进社会和谐稳定”“提高行政应诉水平”等不同表述，在规范文件表述上呈现出认识的不同。第三，从现实诉讼情况来看，虽然有些地方实施情况较好，但一些地方并没有呈现线性上升趋势，反而有“高开低走”的危险，如湖北恩施州2016年第一季度9个市县的行政机关负责人出庭应诉率最低为21%，最高为71%[5]。

2.行政机关负责人出庭应诉规范上的利弊兼具

在新《行政诉讼法》出台后，一些人曾就该法关于行政机关负责人出庭应诉的两款规定进行探讨，而《行政诉讼法解释》的施行在一定程度上弥补了立法的不足，增强了针对性和可操作性。事实上，在我国立法思路“宜粗不宜细”影响下，任何立法都不可能事无巨细，在具体实施过程中都需要配套的规定加以辅助，而具有法律效力的司法解释则以其独特的优势承担这一主要职责。《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》关于行政机关负责人出庭应诉的规定尚存在可讨论的空间，如行政机关负责人出庭可以另行委托诉讼代理人的意义和目的何在，“重大公共利益、社会高度关注”的判断标准是什么，“正当理由”包括什么，“阻止案件的效果”如何理解？但总体上看，该制度优点在于：规范了行政审判工作，明确了法治价值导向，解决了“告官不见官”司法难题，强化了纠纷解决力度，提高了干部责任意识等；不足之处在于：赋予了司法机关自由裁量权，加剧了行政案件的增长，指标式考核容易被异化，部分案件出庭的形式大于实质等。

3.行政机关负责人出庭应诉理论上的肯否交织

当前理论界对行政机关负责人出庭应诉是否助力法治政府建设存在肯定论和否定论两种对立观点，而且并没有因为《行政诉讼法》的修改而终止。肯定论认为有助于缓解对方情绪，化解实质争议，增强依法行政意识，改进执法方式，是尊重司法和崇尚法治的象征。如有学者认为，该制度的预期功能包括预防与化解行政争议、提升法治政府建设与依法行政能力、优化行政审判司法环境[6]。否定论认为很大程度上这是“走秀”，实际问题很难解决，而且可能给法院带来压力和麻烦，好看但不中用。如有学者认为，行政诉讼参与双方的主体地位是平等的，该制度的设计导致了程序上的权利义务不平等，不能将首长负责制的管理方式等同于凡事必须负责人亲躬[7]。其实，上述分歧的根源在于对行政机关负责人出庭应诉功能的认识，双方分析问题的立足点不同，都能在现实中找到相应的例证。笔者认为，理论争议的存在有其合理性，理论研究的出发点在于通过对制度和现实的分析，从而寻求解决问题的答案。如果盲目追随相关的政策导向，而不进行客观全面的思考，会丧失研究者的精神独立性和立场中立性，长远来看对国家和社会的发展也不利。当然，行政机关负责人出庭应诉功能上的认识冲突容易影响该制度的实施效果，对法治政府建设所起的作用也会不同。

4.行政机关负责人出庭应诉实践中的虚实共存

行政机关负责人出庭应诉从文义上理解应当包含“出庭”和“应诉”两个层次，前者是形式要求，后者是实质要求。但从不少地方的报道来看，很多地方行政机关负责人出庭应诉，仅仅是宣读由下属事先准备好的答辩状和陈述意见，在法庭调查、法庭辩论环节极少发言。甚至有些行政机关负责人在法庭上纹丝不动、一言不发，即便在审判人员明确询问其是否有意见发表时仍然表示不做任何发言，从而导致行政机关负责人应诉制度在一些地方实践过程中流于形式，国家的法律规定被“虚置”，没有实现制度设计的初衷，也无法实现助力法治政府建设的目的。此外，从出庭层面来看，各地对制度的落实差别很大。例如，陕西安康铁路运输法院发布的《2016—2017年行政案件司法审查报告》显示：全年244起行政诉讼案件仅有100人次行政机关负责人出庭应诉，仅1人次是正职，其余均为副职负责人，甚至部分行政机关基本全年无负责人出庭[8]。而2017年4月至10月，黑龙江省法院行政机关负责人出庭应诉率最低为64.68%，最高为99.03%，平均为91.24%，其中3个地市法院已经连续7个月出庭应诉率达到100%[9]。

三、解析与建构：行政机关负责人出庭应诉助力法治政府建设之回归

行政机关负责人出庭应诉在我国很有争议，它的产生原因必须放在中国情境中才能理解，而它的实际效果有待观察[10]。基于行政机关负责人出庭应诉助力法治政府建设的理想与现实之间存在一定差距，有必要分析当前实现两者契合所面临的障碍，并建构可行的回归路径。

1.行政机关负责人出庭应诉助力法治政府建设的主要障碍

一是法治观念不强。很多行政机关负责人基于身份的特殊性以及法律知识和法治思维的欠缺，对出庭应诉持抵触或者排斥情绪，不仅不愿意放下身段，而且惧怕出庭和败诉有损形象。尤其在新闻媒体报道、电视转播直播的情况下，更是宁愿敬而远之。二是行政事务繁忙。必须承认的是，行政机关负责人承担着本单位的各项具体工作，日常行政事务较为繁杂、工作压力也较大，出庭应诉需要投入大量的时间和精力，需要抽出时间系统学习出庭应诉知识和了解具体案情。三是联动机制缺乏。不少法院由于担忧行政机关干预司法而不能正确对待行政诉讼案件，导致法院与行政机关缺乏常规性的沟通和协调，也难以相互支持。四是考核流于形式。不少地方在行政机关负责人出庭应诉制度设计上只将出庭应诉纳入依法行政考核的范围，即对“出庭”进行考核，而无对“应诉”情况进行衡量。“很多地方政府为了推进所谓的法治政府建设，制定了依法行政考核指标体系或法治政府建设指标体系，但我们实在看不到这些做法对于法治政府建设产生了什么积极作用，反倒更像是地方官员制造政绩的表现形式。”[11]五是定位认识偏差。行政机关负责人出庭应诉定位应当与《行政诉讼法》立法目的保持一致，即保障权利和监督行政机关依法行政，而不能强制赋予行政机关负责人过多的义务，这在实质上有悖于诉讼平等原则，也不符合权利和义务的对等性。

2.行政机关负责人出庭应诉助力法治政府建设的基本原则

一是出庭原则。《行政诉讼法解释》中的“委托相应工作人员”和“有正当理由”规定，为行政机关负责人逃避出庭应诉提供了相应的依据，尤其是“委托相应工作人员”规定造成制度内部规范和目的冲突，因为相应工作人员并不是行政机关负责人。因此，在制度落实过程中，尽量限制“委托相应工作人员”和“有正当理由”条款的使用，确保正职和分管副职负责人出庭应诉。二是出声原则。这里所言的“出声”并非简单地宣读答辩状和陈述最后意见，而应根据证据质证、法定程序和适用法律发表有针对性的意见。行政机关负责人出庭应诉“出声”，必须加强自身能力建设，做好开庭准备工作，不委托诉讼代理人。三是出实效原则。这就要求被告出庭数据“实”，把提高行政机关负责人出庭比例和应诉效果作为制度落实的关键；原告认可口碑“实”，行政机关负责人要积极答辩、释法阐理、平等对话和尊重司法；纠纷解决成果“实”，既要关注纠纷解决的效率性和公平性，又要本着对群众和政府双重负责的态度平稳处理争议；发现问题整改“实”，在庭审中发现本单位行政执法中的问题要积极整改，对群众关心的问题要妥善处理。

3.行政机关负责人出庭应诉助力法治政府建设的具体措施

第一，培养法治观念。行政机关负责人出庭应诉要做到出庭、出声和出实效，注重法治观念的培养，将信仰法治、坚守法治、践行法治作为行政机关负责人出庭应诉助力法治政府建设的重要价值追求。第二，完善制度规范。要使行政机关负责人出庭应诉成为常态，应当努力建构工作操作指南：(1)细化出庭事项范围，行政负责人必须出庭应诉的案件包括涉及社会公共利益、民生、港澳台地区及外国人、有重大社会影响、具体行政行为引起的诉讼，有较大影响或有特殊宣传教育意义、上级明示下级出庭、建议行政机关负责人出庭的案件[12]；(2)明确出庭最低次数或者比例，彰显制度实施的刚性，避免为“正当理由”开脱，使负责人出庭应诉成为自觉的常态；(3)规范庭审过程中的言行，对时间、礼仪、纪律、参与环节和相关责任进一步明确；(4)地方规范性文件应当根据《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》及时调整内容，保持制度体系内部规范的协调性和一致性。第三，搭建互动平台。目前，各地采用的法院和行政机关联席会议制度值得进一步推广，行政机关负责人出庭“台账”通报、应诉培训、应诉通知、庭审旁听、典型案例发布等形式也具有重要的价值，“行政审判白皮书、法院工作报告、法制新闻播报、新媒体网上公示、当地党委或人大常委会专题汇报会等渠道”[13]也值得参考和借鉴。第四，健全配套机制。(1)健全案件排期机制，就开庭时间等问题事先与行政机关负责人和原被告进行沟通协调，确保应诉双方都能按时参审；(2)加强审判公开机制，对行政机关负责人施加出庭应诉压力和提供形象塑造动力，以增强出庭应诉的效果；(3)推行行政诉讼案件旁听制度，邀请其他行政机关负责人、行政复议工作人员、下属事业单位工作人员参与旁听，扩大案件的影响范围；(4)落实履职问责机制，把行政机关负责人出庭应诉情况纳入法治政府和执法责任考核体系，对其存在的问题出具司法建议和向纪检监察部门通报，对行政机关负责人未出庭、未举证导致败诉的案件及时追责，涉及违法犯罪案件依法移送司法机关。

本文通过回应、回视和回归三个视角，分析行政机关负责人出庭应诉与法治政府建设的关系。如果说旧《行政诉讼法》标志着我国法治政府建设进入实质发展阶段[14]，那么新《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》所确立的行政机关负责人出庭应诉制度，则预示着全面推进我国法治政府建设步伐在不断加快。需要进一步指出的是，观念转变、立法跟进、政府努力、司法重视、群众呼应、学术界关注都将不断推进行政机关负责人出庭应诉的发展，从而助力法治政府建设目的的实现。