办案程序：是形同虚设还是有名无实？

特约撰稿人 罗书平

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本来，现行刑法、刑事诉讼法及相关司法解释都对减刑、假释程序作了明确规定，并郑重重申：“非经法定程序不得减刑、假释。”

然而，在多年来的减刑、假释程序中，缺乏公开透明、有法不依、有章不循的问题，不同程度存在，突出地表现为各地对办理职务罪犯的减刑、假释在法律之外，规定了繁琐的内部审批程序，反而使开庭审理和公开听证基本上流于形式，成了典型的“走程序”。

内部审批繁琐重叠，开庭审理流于形式

这个问题在职务罪犯的刑罚执行案件中尤为突出。

除司法解释已经明确规定对“社会影响重大或者社会关注度高”之类的案件应当开庭审理外，不少地方还规定了许多“特别程序”：如有的规定省级监狱管理机关除依法审核原判无期徒刑和死刑缓期执行服刑人员的提请减刑、假释外，还将“重大案件或者有其他特殊情况的服刑人员”的减刑、假释也纳入审核；还有的规定曾经具有一定级别（如处级以上）的职务罪犯或特定身份的罪犯，必须分别经过检察机关、省级监狱管理机关、省级司法行政机关、省级检察机关审批后，方可再依照法律规定的司法程序，正式向人民法院提请减刑、假释和暂予监外执行。

据了解，有关内部审批的内容，大到对哪一类服刑人员能否刑罚执行、哪一个时期能否办理刑罚执行，小到提请减刑的幅度大小、提请假释的余刑长短、提请因病需要保外就医的鉴定结论等等，都规定为必须实行内部审批。

同时，这些法定程序之外的内部审批的过程都是封闭进行的，服刑人员不知道进行到哪个环节，遇到了什么问题，应该向哪一个办案机关申辩，内部审批需要多长时间，是否会影响到下一次的减刑或假释申报等等，从而既影响到他们的服刑改造，也给服刑人员及其家属和社会公众造成可能存在“暗箱操作”的猜测，从而诱发托人情、走关系、捅后门等不正常现象的发生。

毫无疑问，这种于法无据的内部审批程序，必然导致对减刑、假释案件的开庭审理流于形式，成了名副其实的“未审先判”。

毋庸讳言，有关部门对职务罪犯适用减刑、假释在司法程序之外增加内部审批必经程序的初衷无可非议——旨在防止这些曾经的“贪腐官员”会利用其影响力进行“另类越狱”，防止司法腐败。

那时还不知此君的名字，问同行的文友，文友说叫瓦松，也叫无根草——她家老屋檐角就长着一排，似镇宅的灵兽。

然而，无数事实证明，司法腐败的产生，与是否经过内部审批程序之间，并无必然的内在的联系。例如，很难说法官在独任审判的情况下发生枉法裁判的概率，就一定高于院庭长或审判委员会审批案件。近年来陆续曝光的诸如佘祥林、赵作海和浙江张氏叔侄等重大冤错案件，哪一件不是经过审判委员会集体讨论后作出的决定？正因为如此，党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定中，特别强调要“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。这一要求，对办理减刑、假释案件同样适用！

其实，司法公正与否，并不在于经过了许多流程，有多少部门参与和设定了多少“层报”与“审批”环节——这也是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”的动因所在，更是十年“文革”结束后，在中国首部《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》自1979年7月1日由全国人大通过之后、1980年1月1日生效施行之前，党中央特别发布《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，果断决定取消各级党委审批案件的制度的重大意义所在！

因此，在这个问题上，应当严格执行刑法、刑事诉讼法和司法解释等规范性文件中有关减刑、假释案件的立案条件、书面审理与开庭审理、公开听证、文书制作及送达方式、审理期限等规定，取消内部审批程序，强化公开审理和开庭审理的功能，将中央深化改革的决定中有关“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求贯彻落实到办理减刑、假释案件的程序中，排除对审理减刑、假释案件的干扰，消除人们对开庭审理、书面审理和听证都属于“走形式”甚至“暗箱操作”的误解。

审理期限大大延长，客观导致司法不公

按照刑事诉讼法和相关司法解释，人民法院对减刑、假释案件通常应当在一个月内审理终结，这与审理刑事案件的审理期限是基本吻合的。

可对于经过了内部审批程序的案件而言，办理职务罪犯以及其他“重大案件或者有其他特殊情况”的减刑、假释所需的时间就大幅度延长了，甚至数倍于普通减刑、假释案件，通常需要三五个月乃至更长。

按说，减刑只是对监狱服刑人员服刑期限的适当缩短，因此，审理期限的延长，对其实际服刑期限假释影响不大，但案件的审理期限直接影响到他们的“下一次”申报减刑的“间隔时间”。

所谓“间隔时间”，是指两次减刑之间必须经过的期限。按司法解释规定，有期徒刑服刑人员两次减刑之间一般应当间隔一年以上；服刑人员减刑后又假释的间隔时间，一般为一年，但一次减去二年有期徒刑后决定假释的，间隔时间不能少于二年。同时，司法实践中，这个“间隔时间”的起算点是以“上一次”的减刑裁定书送达之日起开始计算的，所以，无论申报和审理减刑、假释案件花费了多少时间，都不能包含在这个“间隔时间”内。

因此，在此之前被人为耽误的审理期限（包括按内部审批程序所花的时间），直接影响到服刑人员的切身利益，客观导致司法不公。此外，对拟申请适用假释的服刑人员，审理和内部审批时间的延长，则势必意味到其回归社会的时间延后。

因此，必须牢固树立违反程序公正和程序违法也是司法不公的观念，严格执行法律和司法解释中有关申报和审理减刑、假释案件期限的规定。对于刑罚执行机关在提请减刑、假释建议前依法应当报请省级监狱管理机关审核的，也应当制定相应的时间表，而不能将于法无据的内部审批程序作为可以不讲司法效率的口实。

自行限制申报批次，超越法律法外施法

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按照法律规定，对于符合条件的监狱服刑人员都应当及时向人民法院提请减刑、假释，但对于应当在什么时候提请、一年中可以提请多少次则法无明文规定。

但在司法实务中，不少地方就自行规定了申报减刑、假释的时间和批次，即规定在一个年度中，刑罚执行机关对服刑人员提请减刑、假释的次数。由于这个问题在上位法（刑法、刑事诉讼法）中并无授权性或限制性规定，故各地的执行情况不尽一致，有按季度申报的，每年就分为四个批次；有按月申报的，每年就可以达到十二个批次。

2014年4月9日，贵州省高级人民法院办公室发布《关于规范我省三类罪犯减刑幅度及减刑、假释起始时间、间隔时间等问题的通知》，其中不仅在刑法规定之外划定了“三类罪犯”的范围，具体规定了从严把握减刑、假释的起始时间、间隔时间，而且还对适用假释的条件作了“特别限制”，创制了“减刑考验期”（刑法只是规定了“假释考验期”）。

显然，上述做法并不符合刑法、刑事诉讼法规定的适用减刑或者假释的法定条件——无论是修订前还是修订后刑法，抑或是相关的司法解释，对于适用假释的条件，除了规定对累犯和部分制定的犯罪（如暴力犯罪）明确规定“不得假释”和无期徒刑罪犯和有期徒刑罪犯适用假释后实际服刑时间分别不得减刑十三年和原判刑期的二分之一外，并未对适用假释再规定任何其他有关余刑、比例之类的“准入”条件。

然而，问题恰恰发生在这里。正是因为国家的“上位法”（相对于地方做法而言，司法解释也可以被认为“上位法”）没有规定，一些地方司法机关的规定就应运而生。

显然，对减刑、假释申报批次的限制并不符合立法精神，它实际上是对服刑人员依法享有的获得减刑、假释权利的一种限制。而且这种批次的限定，又必然导致人民法院对每一个批次的减刑、假释案件审理时因人少、案多、时间紧、压力大的矛盾，不得不导致审理程序流于形式，影响到司法公开与司法公正原则的实现。

因此，在刑罚执行中，应当坚持在适用减刑、假释时符合条件就应当予以申报的原则，取消年度申报次数的限制，将依法提请减刑、假释的适用作为常态。同时，对两次减刑之间的“间隔时间”，应当将申报和审理的期限计算在内，避免由于内部审批或办事拖拉延长审理期限而影响服刑人员获得刑事奖励。

文书实行委托送达，直接送达有名无实

关于减刑、假释裁定书的送达，按司法解释规定，人民法院作出减刑、假释裁定后，应当在七日内送达提请减刑、假释的执行机关、同级人民检察院以及服刑人员本人。

对此规定，显然应当理解为是“直接送达”，或至少是以直接送达为主。但是司法实践中大都将此程序简化为间接送达即委托送达。如不少地方的司法机关就单独或联合发布规范性文件规定：“减刑、假释裁定书，可以由人民法院直接宣告，也可以委托刑罚执行机关代为宣告。”

由于送达文书也是一种司法行为，因此，如果司法程序的简化，一些服刑人员对裁定书认定事实或裁定内容有异议（如认为减刑后的刑期起止日期计算错误）时却没有机会直接向审判人员陈述，书面反映往往又石沉大海，代为送达的监狱民警无法解答，致使服刑人员的申诉或申辩权利受到一定影响，也使人民法院失去了及时发现和审查纠正失误的机会。

因此，应当坚持对减刑、假释案件由法官“直接宣判”与“直接送达”原则，严格控制委托送达的适用范围，并畅通服刑人员与审判人员沟通和交流的渠道，及时发现和纠正减刑、假释裁定文书中可能出现的错误，避免刑罚执行机关及监狱民警利用受委托送达减刑、假释裁定书的机会损害服刑人员的合法权益。

执行机关权力不当扩张，单方撤回减刑建议

撤回减刑建议，是指刑罚执行机关在向人民法院提请减刑、假释后，发现特殊情况（如被提请减刑、假释的服刑人员有违规违纪行为受到处罚等）而决定将提请减刑、假释建议予以撤回，这种撤回申报是单方行为。

必须指出，这种做法不仅于法无据，而且也是违反程序公正的法制原则的。因为在法院作出裁定之前，即使发现不符合减刑、假释条件的情形，也应当由人民法院依法作出裁定，并给予服刑人员以申辩的平台和机会。

这种做法在最高人民法院曾经制定的司法解释中得到了肯定。但在该司法解释中，并未对刑罚执行机关的撤回条件和人民法院是否裁定准予撤回的标准以及在作出准予撤回的裁定之前是否应当听取当事人（服刑人员）的陈述和申辩作出明确规定，难以体现程序公正，这种现状显然是与以事实为依据、以法律为准绳的社会主义司法原则相悖的。

只有严格规范撤回减刑的适用范围和条件，才能确保服刑人员的申辩权。所以，要明确规定人民法院对刑罚执行机关撤回减刑申报案件的适用范围和条件，特别是要明确规定对决定准予撤回的案件应当开庭审理，确保服刑人员的申辩权；要坚决杜绝刑罚执行机关在受委托送达减刑、假释裁定文书时单方面以种种理由要求人民法院变更减刑幅度甚至收回减刑裁定的做法。

人民法院对于这种利用行政权对抗司法权的做法，应当向有关部门提出司法建议，要求限期纠正并追究相关人员的责任。