村级集体经济发展困境与优化路径研究——以合肥为例

夏明珠

（合肥市委党校，安徽 合肥 230031）

实施乡村振兴，最终要实现农业强、农村美、农民富，促使农村的各项制度日益完善。村级集体经济是农村经济发展成就的生动体现[1]，是农村基层治理的重要保障， 更是实现乡村振兴的关键所在。创新制度性供给矫正市场的能力，以资源要素投入为切口，夯实村级集体经济，探索出一条乡村振兴的模式路径。

一、文献回顾与综述

学界的专家学者主要关注三个方面的领域。

（一）发展村级集体经济，要深化农村集体产权制度改革

李宽、熊万胜认为要明晰集体资产的产权，完善各项权能，以股份合作社的形式，采取农龄和土地份额相结合的配比方式，将全部资产量化到人，激活农村各类生产要素的潜能， 改善集体经济的运营机制[2]。 孔祥智、高强认为中国农村集体经济面临一系列制度瓶颈， 亟需进一步深化农村集体产权制度改革，探索集体经济有效实现形式[3]。 高鸣、 芦千文认为农村集体产权制度改革要切实保障农民根本利益，集体资产要确权到户，保障农民的权益，建议规范集体经济股份全能化发展[4]。

（二）村级集体经济是完善农村基层治理的重要保障

乡村振兴战略提出“治理有效”，村级集体经济的多寡对农村基层治理具有重要影响。 李年俊基于云南怒江州的实证研究， 建议从村集体的内因和外因两个层面来壮大边远贫困地区村级集体经济，增强农村基层社会治理能力[5]。仝志辉、韦潇竹认为通过农村集体产权制度改革， 厘清治理资源效应、治理主体效应和治理体制机制效应，这将成为乡村振兴战略中实现乡村善治的枢纽环节[6]。

表1 合肥市村集体经营性经济收入情况

（三）壮大村集体经济，是促进后发地区农村贫困人口致富奔小康的关键

乡村振兴战略提出“生活富裕”，提振村级集体经济，以家庭经营为基础，开展合作经营，增加就业机会[7]。 申鹏、李明昊认为整村扶贫开发是现阶段实施脱贫攻坚战略的必然选择， 深化农村集体产权制度改革， 形成后发地区脱贫致富奔小康的合力[8]。 郑千千认为要进一步加强政府对农村集体经济组织的引导、完善相关法律法规、提高农村教育水平和实现集体经济发展模式的多样化，从而强化农村集体经济在扶贫开发中的制度优势[9]。 刘红梅等认为产业发展、农村劳动力就业非农化等能显著增强农民综合满意度[10]。

集体经济是增强村级自我发展和自我保障能力、实现共同富裕的物质基础。合肥村级集体经济收入来源主要是财政等有关部门发放的补助性收入和其他收入， 村级集体资产资源的发包和经营收入占的比例不高，村级集体经济基础比较薄弱。搜索中国知网的文献资料， 对合肥村级集体经济分析文章鲜见。 课题组就“发展壮大村级集体经济”课题开展专项调研，召开有关部门座谈会，听取情况介绍，并到合肥市所辖肥东县、庐江县、长丰县和包河区不同类型村实地调研， 对合肥村级集体经济发展情况进行重点解剖， 以此来探寻安徽发展村级集体经济的途径。

二、村级集体经济发展现状

2012 年合肥有1442 个村（居），后因政策性拆迁等多种原因， 截至2018 年合肥有1311 个村（含农村社区）。2012 年合肥村级集体经营性经济收入10 万元以下、10-50 万元、50 万元以上的村分别占比88.4%、9.6%、2.0%，2018 年占比分别达72.2%、23.4%、4.4%（表1）。纵向比，合肥近几年村级集体经济收入呈稳步增长的态势， 尤其是通过盘活资产、土地流转、专业合作、化债奖补、产权改革等措施，大力消除了空壳村。

（一）盘活存量，发包租赁资产资源增加集体收入

对集体闲置资产资源用好用活， 对村集体山场、水面、滩涂等资源开发利用是村集体获得经济收入的来源之一。村（居）撤并后，农村中小学亦规划调整，从实地调研情况看，合肥大部分村（居）拥有数量不等的闲置办公场所和学校场地。比如，庐江县泥河镇胜岗村将位于黄陂湖旁1 亿多亩水面流转给养殖大户养蟹，2018 年村集体仅此项获得发包收入70 余万元，主要用于村集体公益事业建设； 肥东县石塘镇新展村也是将撤并后原村集体闲置的办公室出租，年租金收入1 万元，用于补贴村办公费用支出。

（二）组织协调，开展土地流转服务增加收入

大多数村在土地规模流转过程中， 发挥土地流转双方纽带作用，为流转双方牵线搭桥，开展土地流转或委托服务，获得流转工作经费。还有不少村（居）在开展土地规模流转服务中，农户承包地以外的集体机动地和荒滩沟埂也随之一并对外租赁发包，从而获得了集体经济收入。如新站区全区集中反租农户手中土地，再对外发包，并按航测土地流转面积10%的承包费标准，拨付给村集体作为土地流转工作经费。 磨店乡群制村流转农户土地1800 亩，就获得了180 亩流转土地（每亩750元）的承包费补贴，村集体增加收入13.5 万元。 庐江县出台政策，对乡镇、村当年组织连片流转耕地达到一定规模以上的， 给予一次性的工作经费补助，鼓励乡镇、村开展土地流转服务，增加集体收入。

（三）组建合作社，拓宽集体收入渠道

依托各地特色产业和资源， 以村组干部牵头成立农民合作社， 合作社在带动本地农民增收的同时，也增加了集体收入。 积极推进“双任双促”工作开展，促进发展体制突破。在安徽省首创农民专业合作社党员负责人兼任村支部副书记、 村党组织负责人（大学生村官）兼任农民专业合作社党组织第一书记（副理事长）的“双任双促”活动，首批有100 多家合作社开展了“双任双促”，村社联手带领农民开辟了发展生产、增加收入的新路子，农民专业合作社的地位和作用得到进一步提高和发挥。据统计，合肥合作社成员年增收平均水平超过当地非成员农户22%。 肥东建华农业专业合作社，采取“合作社+土地流转+资金互助”的综合模式，入股土地3736 亩，每户农民依托合作社增收700 多元，已带动1500 多户农户从传统农业向现代农业和旅游农业方向转变， 村干部在领头创办合作社服务农户的同时， 也增加了集体发包收入8.86 万元。

（四）实施化债奖补，保障村组织正常运转

为了保障村级组织正常运行， 针对村级债务负担较重的问题，合肥出台了《关于进一步做好村级债务化解工作的意见》及《关于印发〈合肥市村级债务化解财政以奖代补实施办法〉 的通知》，对市级实施奖补的对象、范围、标准和用途、债务核实与锁定、 资金的申报与拨付等作了进一步明确的规定。 财政对各村化解债务按30%比例进行奖补， 鼓励各地优先化解村级集体组织因基础设施建设等农村公益事业及垫交税费形成的债务，逐步解决村（居）债务负担，保障村级各项工作正常运转，为壮大村集体经济增强造血功能。

（五）建立产权交易制度，维护集体利益

立足“阳光村务工程”建设常态化、规范化需要，各县区进一步完善了“三资”管理、农村集体产权交易和建设工程招投标、监督委建设、村级事务流程化管理等相应的配套制度，切实加强农村“三资”管理工作，维护了集体经济利益，增强发展活力。 长丰组建全国首个县级农村综合产权交易管理服务中心，下设农村土地承包权交易部、农村小型水利设施交易部、林权交易部、农村养殖水面承包权交易部，实行统一集中办公、统一交易规则、统一把关指导、 统一管理台帐、 统一交易鉴证的“五统一”模式。通过中心“牵线搭桥”，不仅实现了农村资产资源保值增值， 而且促进了城乡之间生产要素有序流动，优化了城乡资源配置。在经济总量大、资产资源多、产权交易频繁的地区，探索建立乡镇村（居）集体产权交易、建设工程招投标管理中心与“三资”委托代理服务中心，具体负责村（居）集体产权委托代理交易、建设工程招投标等。这不仅节省了大量资金，增加社会效益，最重要的是实行阳光操作，堵塞了漏洞，杜绝腐败的根子，取信于民，提高基层组织的凝聚力和威望。

三、村级集体经济发展困境

2018 年， 合肥村集体经营性收入10—50 万元的村有307 个， 占比23.4%，50 万元以上的村58 个，占比4.4%（见表1）。 村集体经营性收入结构总体呈金字塔状，水平偏低。

（一）村集体经济发展不平衡

就合肥整体情况而言，近郊的村（居），区位优势明显， 集体经济发展较快， 特别是三产发展较好，租赁物业收入丰厚，经济实力较为雄厚。 而县一级偏远的村（居），由于地理位置较为偏僻、交通不太方便、信息不够通畅，发展相对滞后，集体经济较薄弱。 有的村甚至是空白村，无自然资源、无闲置资产、无资金来源，仅靠上级补助收入维持正常运转，发展村级集体经济信心不足。从县区收入对比情况看，县级村平均经营性收入为6.1 万元，区级村平均经营性收入63.5 万元，区级经营性收入是县级的10.4 倍。 可见，城区村级集体经济较发达，县级村集体经济较薄弱，全市村级集体经济发展不平衡。

（二）村干部发展集体经济主观意识不强

20 世纪90 年代初期，合肥实施村集体“脱壳村”治理，对集体经济薄弱村支持一万元，鼓励其创办村集体企业，发展集体经济，增强造血功能，帮助经济薄弱村彻底甩掉贫困帽子。但是，随着后期农村各项达标升级活动的开展， 农民负担越来越重，村集体为完成各项任务不惜借钱搞达标，从而使原本经济就薄弱的“脱壳村”不仅没脱掉壳还背上了沉重的债务负担。 随着农村税费改革的实施，特别是近年来不断加大各项惠农、支农、补农政策的力度，村集体支出由财政转移支付承担，部分村干部思想僵化，开拓创新意识不强，“等、靠、要” 的思想严重。 有相当一部分村领导班子凝聚力、战斗力不强，对新时代发展村集体经济缺乏正确认识，影响着村集体组织的决策能力，多数人只顾眼前利益，缺乏长远考虑。

（三）发展集体经济缺乏发展资金和项目

从合肥村级集体经济发展现状看， 很多村主要依靠上级财政补助维持基本运转， 更谈不上发展村级集体经济。在村级资产中，大部分是非经营性固定资产，如村办公大楼、电灌站、学校等，难以形成资本创造效益。 各级政府对农村发展集体经济的引导不够， 缺乏明确和系统的扶持措施和优惠政策鼓励农村集体经济发展； 村级刚性支出逐年攀升，部分村级组织不堪重负，一些村为兴办集体公益事业，旧债未减又添新债，村级经济自身造血功能进一步弱化。

（四）村集体“三资”管理工作不规范

在“三资”委托代理服务方面，存在代理中心审核把关不严、账务处理不规范、一次性集中报账招待费数额过大、跨年度支出报账等现象。财务公开内容过于笼统，群众看不明白，村务监督委监督不到位。 在村（居）集体资产、资源管理方面，资产和资源未实现动态监测，仍有漏登、漏统现象；有的地方资产、资源已发包，但监管平台上合同管理并未反映，谐农软件的到期提醒等功能形同虚设，管理监督不到位； 集体产权交易和建设工程招投标工作也有待进一步规范，一些村级集体资产、资源招标、发包不规范、不透明，承包租赁费偏低，有的村过去把村集体资源一次性长期发包出去，收取的承包费过低， 造成了村集体资产的流失。 此外，有的村村级债务负担沉重，为获得上级化债奖补资金，村级收入大都用于化债，使集体发展资金严重不足，极大地制约了村集体经济的发展壮大。

四、发展壮大村级集体经济的优化路径

（一）因地制宜，创新村级集体经济发展模式[11]

发展村级集体经济， 关键是要选准一条好的路子，培育起集体经济的增长点。结合各村的资源禀赋和已有的产业优势确定发展项目， 制定发展规划[12]。 按照市场经济发展的要求，积极探索适合本地实际的经济发展模式， 不能一刀切， 一哄而上。 对集体闲置的房屋、机械设备、水利设施等资产，采取股份合作、所有权有偿转让、租赁等形式，兴办政策允许的各类经营项目， 实现集体资产的保值、增值。对城区周边和城镇驻地的村集体经济组织依托区位优势兴办市场、厂房等产业载体，开展物业租赁经营，增加集体收入。地理位置偏远的村考虑盘活土地资源，对具备一定旅游资源的村，通过发展农家乐、休闲观光农业等，增加村级集体资源开发收入和服务经营收入。

（二）党建引领，激发壮大村级集体经济的正能量

强化村级班子建设。 通过选派农民专业合作社党员负责人兼任村支部副书记、 村党组织负责人（大学生村官）兼任农民专业合作社党组织第一书记（副理事长），把最优秀的人才充实到村级领导班子中，优化班子结构，突破固有体制。 加强学习，牢固树立法治观念，追求科技兴农的理念，提升带领群众致富奔小康的领导力和协调力。同时，要建立发展村级集体经济工作目标责任制， 把发展村级集体经济纳入对县、乡考核的内容，并作为县、 乡党委落实基层党建工作责任制的重要内容纳入年度述职。完善村级组织考评机制，将村干部经济待遇与村级集体经济发展、 集体资产保值增值挂钩， 对村级集体经济发展成效显著的给予精神和物质奖励。 对符合条件的村级组织带头人要优先招考录用进基层公务员和事业单位队伍，激发农村干部发展集体经济的正能量。

（三）重点扶持，促进村级集体经济发展壮大

建议各级政府围绕农村集体经济发展制定扶持、优惠政策，对经济薄弱村发展集体经济，在资金、项目、人才、技术上实行重点倾斜，培育壮大村级集体经济。重点在加大财政、项目扶持和减轻村级负担等方面提出具体的政策规定。 进一步加大村级集体经济发展资金扶持力度， 扶持经济薄弱村发展集体经济[13]。 在项目扶持上，对有利于村级集体经济发展的农业产业化、农业基础设施、土地整理、宅基地复垦、扶贫开发、农业综合开发等项目要优先予以立项和安排， 并按规定给予税费减免； 财政支农资金要优先给予集体经济薄弱村发展集体经济项目的立项补助[14]。 加大财政转移支付力度，切实减轻村级组织开支压力，明确在推进公共服务和基础设施向农村延伸时， 应由政府承担的事项不得转嫁给村承担， 严格禁止面向村级的各种乱集资、乱摊派、乱收费行为，减轻村级负担，确保村级有限资金用于发展村级集体经济。

（四）强化管理，规范村级集体经济运行体制机制

强化农村集体“三资”规范管理，建立健全“三资”管理制度，完善农村“三资”委托代理服务，规范操作程序。 一是要进一步完善和落实村级财务收入管理，开支审批、收支预决算、财务审计监管等工作，堵塞村级财务管理漏洞。 积极化解村级债务，严格控制村级新增举债的发生[15]。严格压缩村级非生产性开支，杜绝侵占、挪用、截留集体资产的现象和行为。 二是要建立集体资产、资源动态监测，加强对谐农软件功能的优化与完善，更好地满足和服务于“三资”管理工作需要。 同时，做好软件二次开发，实现村（居）集体“三资”管理的微机化和监督的网络化，切实提高“三资”管理科学化水平。 三是健全完善发展村级集体经济的民主决策机制，村级重大投资和建设项目要按照“四议两公开”和村级事务流程化管理的要求进行决策，实施全程监督。 四是要建立农村集体产权交易制度。 全面建立乡镇农村集体产权交易和建设工程招投标管理中心， 把农村集体资产出让、租赁、 承包和资源开发利用以及建设工程招投标引入市场竞争机制，实行公开竞价和招标投标，最大限度地提高“三资”效益。 积极鼓励经济总量大、资产资源多、产权交易频繁的村（居）开展农村集体产权制度改革，引导各地合理利用集体资源、盘活集体资产、经营集体资金，实现保值增值，达到农村“三资”效益的最大化。

总之，发展壮大村级集体经济是一项长期而艰巨的任务。 坚持农业农村优先发展，进一步提高发展壮大村级集体经济的认识，扎实做好农业农村各项工作，助力乡村振兴战略实施。 本文仅以合肥作为个案研究，分析方法、观察视角和得出的结论不失一般性，从而以望对探索发展壮大村级集体经济提供一定的借鉴意义。