以“激活主体”推进学校治理现代化

湛卫清

摘   要  推进学校治理体系和治理能力现代化，既是教育对落实推进国家治理体系和治理能力现代化的及时回应，也是完成《国家中长期教育改革和发展规划纲要》最后一年规定任务的重要举措。推进学校治理体系和治理能力现代化，激活主体是关键。包括以“分治”保障学校办学的自主性，以“法治”保障学校运行的规范性，以“专治”激发教育家治校的创造性，以“共治”激发多元参与的积极性，以“自治”发挥学生自主管理的能动性。

关键词  激活主体  学校治理   治理能力   现代化

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署。这一重大决定，必将深刻影响国家和社会治理的各个领域，教育也不例外。推进学校治理体系和治理能力的现代化，既是教育对落实《决定》的及时回应，也是完成《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）年》（以下简称《纲要》）最后一年规定任务的重要举措。

推进学校治理体系和治理能力现代化，尊重主体地位，发挥主体自主性、创造性、积极性、能动性，激活主体是关键。这里的主体，既包括校长、教师、学生、家长等类主体，也包括学校、第三方评价机构、社会服务机构等主体。激活主体，必须落实“五治”。

一、以“分治”保障学校办学的自主性

建设现代学校制度是推进学校治理体系和治理能力现代化的核心。《纲要》明确提出建设现代学校制度，要推进政校分开、管办分离，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的治理架构，构建政府、学校、社会之间的新型关系。本文的“分治”，指形成分而治之或分层治理的格局，主要指政府对学校的放权或赋权，包括人权、财权、事权，其中又以“人”权最为紧迫、最为关键，也是最大的瓶颈。“人”权主要包括两个方面。

1.干部任用权

干部是各类治理的首要因素，干部的任用质量直接关涉治理的效能。而干部任用的不自主问题，已成为当下制约不少公立学校发展的瓶颈问题，如果长期得不到解决，势必影响学校治理能力和治理水平的提升。以某公立学校为例，该学校的行政级别为正处级，中层为科级。由于历史原因，中层干部年龄老化现象严重，平均年龄超过五十五周岁。组织编制部门对学校科级、处级干部有严格的职数和任职年限限定（副科到正科、正科到副处必须至少分别满三年），一些优秀的骨干教师、中层副职和正职，短期内没有上升的空间。据估算，该校要完成干部队伍年龄优化并形成梯队，需要上十年的时间，干部工作的积极性受到极大影响。对人员组成以专业技术职称为主体的事业单位，如何既遵循党政领导干部任用的基本规则，又创新符合事业单位实际的用人机制，需要加快探索步伐。建议探索中层管理岗位任职要求与专业技术职称相结合的办法。如，中学副校长任职，在中层正职管理岗位任职不满三年，且具有中学高级教师职称或中级职称任职满三年以上者，可以作为选拔对象。中层副职到正职的晋升，也可类推。同时，学校要有自主设立内设机构的权力，随着教育现代化的不断推进，信息技术中心、课程研发中心、教师发展与培训中心等新的职能需要新的内设机构配套履职，编制机构核定的传统职能部门已经不能适应教育改革的需求，该适时调整了。没有干部队伍的活力，就没有教育事业发展的活力。

2.教师聘用权

人社部门作为政府的职能部门，从区域事业发展的全局出发，对公立事业单位的人事编制限定和管理是必要的。当前，县管校聘的改革举措给了学校较大的用人自主权，包括下放给学校专招（人社部门核定拟招聘数，由用人单位根据需求直接到高校招聘、考核）的权力，体现了教师招聘制度的不小进步。但人社部门在公招（人社部门组织统一笔试，再按一定比例组织面试）中管得过细、权力下放不充分的问题，尚待进一步改进。突出的问题是，应试能力较强的与教学能力较强的毕业生往往错位，部分通过公招走上讲台的毕业生往往很难胜任学科教学工作，与专招情况形成较大反差。因此，建议将教师招聘权全部下放给教育行政部门统筹管理，教育行政部门直接赋权给学校，学校负责具体的招聘、考核，并建立严格、规范的考评、监督、追责制度，维护学校用人的公平、公正。当然，这就需要政府相关部门能克服路径依赖的惯性，树立大局意识，突破利益、权力的藩篱，以切实履行服务职能为己任，保障学校的用人自主权。

如果说，赋权教师聘用权是为了将真正优秀的人才选拔到教师队伍中来，以调动学校用人的积极性的话，那么还必须加强顶层设计，跟进下放事业单位人事工资制度改革的权力，以调动教师教书育人的积极性。从政策的顶层设计上，要转变教师身份，变“学校人”为“社会人”，借鉴日本教师全员定期流动的经验，促进学校均衡发展。在收入分配上，实行“工资总额包干”，放权学校“评聘分开、高职低聘、低职高聘;因事设岗、岗薪结合、一岗一薪”，特别要改革当前部分地区存在的“大锅饭”绩效管理办法，真正建立优质优酬、多劳多得的激励机制。

二、以“法治”保障学校运行的规范性

要以法治而不是人治来保障学校运行的规范性。人治在一定范围和一定时期，确有维护大多数人的利益、呈现出人性化和从众性的一面，但历史和逻辑地看，人治依然会存在相当的危险和风险，因为，即使再高明的领导者，很难始终如一地保持决策的公平公正、理性科学和价值中立。要落实依法办学，除严格执行国家相关法律法规外，章程是学校治理走向法治的法理依據。当前，章程的制定执行有些流于形式，要解决这一问题，至少要从以下三个方面着力。

1.凝聚对章程法理地位的共识

章程是一所学校的“宪法”，是学校依法办学、自主管理最直接的依据。其主要内容包括学校文化、管理体制、教育教学规程、干部人事管理、学生管理、安全管理、财务管理、学校与家庭和社会的关系、学校与教育行政部门和政府的关系等。它集中反映了学校内外的价值共识、制度积淀、办学特色和师生的基本遵循。“章程应承载学校校长、教师作为办学者对学校宗旨、定位、发展路径、办学特色的共同认识，反映学校的办学历史和文化传承。”[1]要形成师生对章程的认同，章程的制订必须体现程序正义和民主参与;执行要体现公开透明和公平公正;内容的修订、完善，应体现现代治理理念和信息化、国际化趋势;文本表述要体现以人为本，切不可处处充斥着强制、命令的口吻。“一些学校在章程制定的过程中，处处体现出一种‘长官意志，比如在关于教师和学生管理的条款中，常常要求教职工和学生‘不准……‘不得……，从这些表述中，很难体现出作为学校主人的教师和学生应该享有的权利，也体现不出学校教育、教学过程中的人本意蕴和民主意识。”[2]

当学校形成有事找章程、行事依章程、评判靠章程的治理氛围时，章程才形成了各方的價值共识，才能成为有公信力的治理依据。

2.形成以章程为核心的制度体系

制度体系是治理体系的基础。“大”制度（章程）要“小”制度支撑，因为章程如同“树干”，更多的是宏观表达、纲领性陈述。只有生发众多“枝叶”，才能枝繁叶茂、生机勃勃。章程要落地生根，必须形成制度体系，方能彰显生机与活力。这些制度体系，包括更为具体的绩效奖励方案、经费使用制度、校务公开制度、教育教学制度、学生会管理制度等。如，某省级示范高中将“尊重主体、崇尚民主”的办学理念纳入章程“学校文化”这一章节，并出台了一系列配套制度，包括《校务公开程序》《校务公开责任追究制度》《教师申诉暂行条例》《提案征集及回复制度》《学生会（团委）干部直选办法》《学生会（团委）干部自主管理服务制度》等。该校章程有完备的制度体系支撑，具有很强的可操作性，为学校治理提供了充分的法理依据，在实施中发挥了很好的治理工具的作用。

“学校章程的制定和完善，指导和推进学校一般规章制度的发展。”[2]一般制度的执行和完善，也能促进章程的实施和完善。可见，章程与一般规章制度是相互影响、相互补充的关系，二者不可相互替代。

3.将章程纳入政府教育督导评估体系

政府教育督导评估机构因具有“督政”与“督学”的双重职能，在一定程度上既可以督查教育行政部门与学校、政府之间的权力及责任边界是否清晰合理，如是否存在教育行政部门对学校管得过多、过死、过细的问题，是否执行负面清单管理;又可以评估学校内部是否在依章办学，内部治理结构是否完善，校务委员会、家长委员会、教职工代表大会等制度是否有效落实。在教育教学管理、课程改革、保障师生权益等方面是否体现制度创新。在一定意义上，政府教育督导是学校章程实施的外部支持力量，章程只有“具备外部支持和内部共识的条件，才能在实践中更有效地发挥作用”[1]。

三、以“专治”激发教育家治校的创造性

“专治”是指以学校专业化为引领，以教育家办学、专业型机构为特征的自主治理。“只有当学校能够专业化治理时，学校的活力才能被充分激发出来。”[3]具体而言，包括如下两方面内容。

1.坚持教育家办学

坚持选拔具有一定教育情怀、教育思想、较高专业水平和较强管理能力、群众认可的行家里手担任校长，包括学校的管理团队也应由一线教学骨干组成。注重教师的专业化发展，引导教师从任务型、经验性走向专家型和教育家型。无论是校长，还是教师队伍，要成为教育家型的专业尖兵，必须具有现代教育理念，较强的课程领导力、教育科研能力和现代信息技术素养，能熟练运用大数据、信息技术等现代治理工具。教育的专业性、复杂性和创造性要求学校必须推行教育家办学，外行办教育，不熟悉教育内在的规律，很难激发学校的办学活力;经验型教师从教，缺乏高远的教育视野和对学科本质的把握，按部就班，激发不了学生成长的动力。只有当教育家型的校长，引领一群勤于反思、乐于研究、师德高尚的教育家型教师，形成生机勃发的学习共同体时，学校才能呈现出良好的学术生态和教育生态。

坚持教育家办学，与加快推行校长职级制和学校去行政化改革是紧密相连的。校长职级制改革是根据校长的办学水平和学校的进步程度，给予校长相应的职级和待遇。由于学校与政府的“行政级别”桥梁被抽离，政府官员与学校管理者之间的双向流动没有依据和路径，反过来有利于校长潜心办学，矢志成为教育家型校长。

2.重构专业化制度

有了教育家型的校长和教师团体，必须要有与之匹配的制度（含机构）。美国著名经济学家、制度学派的早期代表人物康芒斯认为，制度的“静态概念就是‘团体，动态概念就是‘运行中的机构”[4]。与专业性团队对应的制度和机构，必须体现较强的专业特征，具有较强的专业保障。在制度方面，要重构专业技术成果奖励制度、课程开发制度、发展性评价制度等;在机构设置方面，建立健全学术委员会、课程研发中心、教师发展与培训中心、教育质量指导中心等专业性、学术型机构。学术型机构可以有效避免学校可能出现的技术性的官僚作风。学术委员会就是学校重要的学术型机构，它往往比行政会议作出的判断更专业、更具有说服力，还可降低行政决策成本，缓冲干群矛盾。

四、以“共治”激发多元参与的积极性

多元参与，对学校内部而言，可以最大限度地调动多方面参与学校管理的积极性、主动性和创造性，从而保证学校决策的民主性和科学性;对外部而言，可以调动社会各类型组织的积极性，让治理责任社会化，转移学校承担不了或承担不好的责任，减轻学校治理的压力和存在的“不专业”问题。从“一元”到“多元”，必须坚持的核心理念是“共治”，主要包含三个方面的参与。

1.教师及社会人士的参与

多元参与是让学校更多的利益相关者参与学校的管理，除教师、学生的参与，还包括专家学者、家长、社会人士等。如某校章程制订后，除教师代表外，学校还请来了校级、年级、班级三级家委会代表、法律顾问、教育行政部门负责人、科研专家等广泛参与论证，修改达一百多处之多，最终形成了较为完善、具有广泛共识的学校章程。在学校日常管理中，某校创新干部值周制度，实行“值周校长责任制”，每周由一名教师担任值周校长，行使校长职责，包括以一把手的身份参加上级部门的会议，而校长只在关键时候提醒，不插手具体事务。某校成立了学校教育董事会，董事15人由学校举办方（教体局）、社区、社会贤达及企业家、教育专家、家长、教师、管理干部和校长共八个方面的代表参与组成，学校发展规划、重大决定常常问计教育董事会，形成了良好的“共治”局面。

2.学生的参与

在学校教育现场，参与的主体除了校长、教师和家长，还有学生。食堂饭菜的价格、品种、卫生等情况，学生最有发言权。要提升食堂的服务水平，听取学生的意见与建议，是最直接的办法;什么款式、颜色的校服，符合学生的身份、喜好和审美，学生有自己的主见;校园人工湖、主干道、建筑物的命名，学生中有“高手”;对教师课堂教学的评教，学生掌握着最直接、最全面的“第一手材料”。这种参与型的学生治理方式，体现了对学生的尊重、信任，对利益相关者的关切。受到尊重和信任的他们，会在参与型的文化场域中，表达诉求，提出见解，贡献智慧，这对培养学生主人翁意识、参与公众事务的能力和社会责任感具有深远的意义。

3.第三方的参与

学校后勤服務社会化是社会参与学校管理的主要形式。不少义务段寄宿制学校食堂工作人员、生活管理人员和校园安保人员的管理，一度成为学校的难题。如何加强对这类人员的管理，解决好其工资、绩效、医疗、保险等问题，包括处理各种劳资纠纷，常常令学校感到棘手甚至力不从心。如果学校大包大揽，一定存在精力不济且承担不了也承担不好管理责任。因此，实施后勤服务社会化，通过公开招投标，购买第三方服务，是很好的减负办法。学校将这部分理应由政府承担的责任社会化，以集中精力抓好教育教学工作。

五、以“自治”发挥学生自主管理的能动性

让学生“自治”是教育由“他律”走向“自律”的重要体现，也是学生治理现代化的重要表征。其主要内容包括两个方面。

1.培育自治主体

以民主选举的办法产生和培养学生干部，是培育自治主体、发挥“头雁”效应的有效举措。“民主”既是社会主义核心价值观的重要内容，培养学生的民主素养，也是立德树人的基本要求。教育的民主是通过民主的教育来实现的，它本身也是对学生“真善美”的教育。

前面提到的某省级示范高中《学生会（团委）干部直选办法》第十一条、十二条规定：“候选人可在第一教学楼黑板、第一教学楼展板两处以海报形式进行自我宣传活动……候选人应积极准备个人竞选演讲，选举日学校将通过电视向全校学生播出竞选实况。”选举日当天，全校停课，全校学生参与到竞选、投票活动中来。实践证明，新当选的学生会干部认可度高、工作充满活力、自治主体作用发挥充分，其“领导才能”、民主素养也得到很好的培养。

2.形成自治文化

人们常说，最有效的教育是自我教育，最有效的管理是自主管理。压制、强制、怀疑，不仅达不到教育的效果，甚至走向教育的反面。如果说，培育自治主体是实现自主管理的前提，那么形成自治文化则是实现自主管理的目的。所谓自治文化，就是不依赖外在的监督，靠行为主体的普遍自律，达成某种期待的秩序效果，并成为一种行为习惯。上述自治主体是自治文化形成的“头雁”力量。某高中推行“诚信超市”，一段时期后盘点发现，没有营业员值守的超市，售货金额不仅没有减少，反而略有增加（经了解，部分学生没要找零）。某初中诚信考场里，既没有教师监考，也没有远程监控，全凭学生的自觉和诚信。从考试现场和考后阅卷情况看，没有出现违纪情况，也没有发现答案雷同卷。学生感言：“被监督变成被信任，这感觉很好！”自治主体的示范效应，对学生的充分信任，是发挥学生自主管理能动性的重要因素。

有效的治理涉及三个基本问题，即谁治理、如何治理、依靠什么治理。“这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理工具。相应地，政府官员的素质、政府治理的制度和政府治理的技术，便成为影响国家治理现代化的三个基本变量。”[5]这三个基本变量也直接影响学校治理能力现代化，其中，治理主体是首要和最为关键的变量。从这个意义上讲，影响学校治理的三个基本变量，是互为渗透、不可分割的统一体。激活了治理主体，才能形成有效的治理机制和治理工具。

参考文献

[1] 王大泉.学校章程助力中小学建设现代学校制度[N].中国教育报，2015-12-10（006）.

[2] 朱小蔓主编.基础教育阶段现代学校制度的理论与实验研究[M].北京：教育科学出版社，2008.

[3] 程红兵.教育治理现代化进程中学校治理体系变革研究——以深圳明德实验学校为例[J].全球教育展望，2017（11）.

[4] 康芒斯.制度经济学（上）[M].赵睿，译.北京：华夏出版社，2013.

[5] 俞可平.中国的治理改革（1978-2018）[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2018（05）.

【责任编辑  关燕云】