污染防治攻坚战进展和“两个正面清单”实践情况分析——以全国78个省市县和16个样本点调研结果为例

刘越，常方，张凌杰

(1.生态环境部环境与经济政策研究中心生态文明理论与实践研究中心，北京 100029；2.四川省环境政策研究与规划院，成都 610000)

2013年4月，习近平总书记在海南省考察工作结束时首次提出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是普惠的民生福祉。对人的生存来说，“金山银山”固然重要，但“绿水青山”是人民幸福生活的重要内容，是金钱不能代替的。你挣到了钱，但空气、饮用水都不合格，哪有什么幸福可言”[1]。生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题，保护生态环境的出发点是为了人民，落脚点是实现人民福祉。

党的十八大以来，党和国家在处理生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“五位一体”总体布局的相互融合过程中，均会将民生作为重要的决定因素。如在处理环境与经济关系方面，2013年4月，习近平总书记在十八届中央政治局常委会上指出“人民群众不是对国内生产总值增长速度不满，而是对生态环境不好有更多不满。我们一定要取舍，到底要什么？从老百姓满意不满意、答应不答应出发，生态环境非常重要；从改善民生的着力点看，也是这点最重要”[2]；在处理环境与政治的关系方面，2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。广大人民群众热切期盼加快提高生态环境质量。我们要积极回应人民群众所想、所盼、所急，大力推进生态文明建设，提供更多优质生态产品，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要”[3]；在处理环境与文化的关系方面，2017年1月，习近平总书记在河北省张家口市考察时提到“保护生态环境和文物古迹，让现代建筑与自然山水、历史文化交相辉映，成为值得传承、造福人民的优质资产，成为城市新名片”[4]；在处理环境与社会的关系方面，2013年5月，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出“人民群众对环境问题高度关注，可以说生态环境在群众生活幸福指数中的地位必然会不断凸显。随着经济社会发展和人民生活水平不断提高，环境问题往往最容易引起群众不满，弄得不好也往往最容易引发群体性事件”[5]，等等。可以看出，习近平生态文明思想拓宽了民生概念的范畴，从“五位一体”总体布局的全方位角度看待环境对人民幸福生活的作用是其基本民生观的重要特征。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[6]，良好的生态环境也成为提高人民群众生活质量的重要衡量指标和增长点，因此也就成为我们党执政的重要着力点和必须补齐的任务短板。这是时代的要求，是人民群众的需要，更是我们党初心和使命的根本体现。从具体实践来看，短期内顺利完成污染防治攻坚战阶段性目标、长期间处理好生态环境保护与经济社会发展，均是践行习近平生态文明思想基本民生观的重要表现。鉴于此，自2019年末至今，生态环境部环境与经济政策研究中心(简称生态环境部政研中心)课题组针对全国各省(区、市)、计划单列市、部分重点地级市以及生态环境政策地方联络样本中的市、县围绕污染防治攻坚战进展以及“两个正面清单”的实践情况进行了多次访谈和问卷调研，并对地方的经验做法、存在的主要问题进行了梳理和分析，提出了相关建议思路。

1 污染防治攻坚战经验做法和主要问题

打赢打好污染防治攻坚战，补齐生态环境短板，是实现全面建成小康社会、践行习近平生态文明思想基本民生观的核心任务和重要组成部分。在习近平生态文明思想的指导下，各地形成了不少典型做法，但同时也存在一定程度的短期和长期问题亟待解决。2019年底至2020年上半年，生态环境部政研中心课题组通过调研获得了全国78个省(区、市)、市、县(区、市)的反馈，其中包括28个省(区、市)、31个城市以及19个生态环境政策地方联络样本点的相关信息。

1.1 经验做法

各地在理念意识、组织体系、战略部署、打法举措、法治建设、政策制度、保障支撑等方面均有不同的创新尝试和成果做法，其中特别值得注意的是在“三个治污”方面形成的共性高、效果好的打法举措以及在政策制度上的实践方法。

1.1.1 精准治污方面

在污染防治攻坚战的推进过程中，各地以问题为导向，进行精准施策，这其中包括治理问题精准、时间精准、区位精准、对象精准和措施精准。在治理问题和对象精准上，部分地区根据实际情况，因地制宜将水、气、土等不同领域进行问题的细化，相应开展重点的专项治理行动，以重点突破带动污染防治攻坚战全面推进。如根据实际情况，在“打赢蓝天保卫战”上强化“控煤、控气、控车、控尘、控烧”五控措施；在“打好碧水保卫战”上围绕“工业、城镇、农业农村、船舶港口、饮用水水源地”实施“五治”；在“推进净土保卫战”上突出重点区域和行业监管，推进废铅蓄电池和中小微企业危险废物收集、转运两项试点，等等。

在治理区位和措施精准上，各地根据不同区位特征、不同河段特征等在重点河湖实施“一河(湖)一策”“一市一策一专班”，建设用地土壤污染状况“一图一表一报告”，针对工业园区(工业集聚区)、生活小区、镇街“六小”等区域服务业“污水零直排区”建设，等等。

在治理时间精准上，地方紧盯重点时段，部分地区实施蓝天保卫月攻坚行动，开展环境应急和差异化管控；部分地区根据实际情况，组织开展冬春季水环境整治专项行动，解决冬春季污水治理设施运行不稳定的问题。

1.1.2 科学治污方面

在污染防治攻坚战推进过程中，核心是以运用技术手段实现科学治污。部分地区建立全省大气环境监管大数据平台和环境执法指挥调度系统，研发环境移动执法APP，开展秸秆禁烧视频监控和红外报警系统建设，实现精准搜集问题线索、精准锁定违法问题；实施打赢蓝天保卫战“一微克”行动计划，围绕燃煤、机动车、扬尘、秸秆焚烧、工业企业等细颗粒物主要来源，聚焦大气污染治理重点领域和重点环节，科学合理测算、精准量化措施、分类差异管理，将治理效果具体到“一微克”；建成大气环境大数据平台，围绕重点区域、重点行业、重点时段深化源清单、源解析，着力提升精细化治理水平；集成主要流域机理模型及统计模型，结合全省流域水质“一张图”、涵盖12条干流及600余条小流域的“流域脉络图”等，实现对水污染的扩散模拟、溯源分析，为污染源排查治理提供精准服务。

1.1.3 依法治污方面

在污染防治攻坚战推进过程中，各地一方面完善法规建设，如部分地区先后出台大气污染防治条例、水污染防治条例、土壤污染防治条例以及燃煤电厂大气污染物排放标准、《关于建立固体废物污染防控长效机制的意见》等具体领域的法规标准或指导意见，另一方面健全行政执法和刑事司法衔接，部分地区设立“公安进驻环保工作组”，出台了《关于办理污染环境刑事案件若干问题的意见》；实现省、市、县三级生态司法机构全覆盖；出台《关于加强人民法院生态环境司法保护工作的意见》，深化生态环境保护联动司法工作，等等。

1.1.4 政策制度方面

在污染防治攻坚战推进过程中，各地推行的政策制度方面的经验重点可以包括以下三个方面：一是管理型政策，主要有生态环境质量排名通报制度，并结合实行“靠后区”补偿“排前区”；排污许可与环境税征收等相结合；对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制；取消和弱化重点生态功能区相关地区GDP考核；部分行业“以渣定产”等。二是经济型政策，主要有生态环境损害赔偿、生态环境“以奖代补”；创新生态补偿机制，扩大生态补偿到地表水、空气、湿地、林地等领域，拓展建立生态补偿体系；大力发展绿色金融。三是社会型政策，强化帮扶指导，“万名环保干部进万企”“千名专家进百县帮万企”，开展“企业服务日”活动等；成立重点行业绿色发展协会，开展绿色发展评价。

1.2 问题分析

通过分析各地的反馈材料发现，总体而言，在目前复杂的国内外经济社会发展背景下，基层普遍预计能够完成污染防治攻坚战目标要求，但也存在一定难度且部分领域仍是亟待解决的短板问题。具体而言：

一是约束性指标预计能够顺利完成但能源结构调整仍是重点、难点。部分地区认为碳减排的目标完成存在一定难度，主要原因集中在能源刚性增长较快、能源结构优化调整较难、碳强度基数偏低等，地方预计碳排放强度还未出现拐点，仍处于消化增量阶段。

二是任务型指标完成存在较大难度。在调研中，多数地方反映各省(区、市)制定的蓝天、碧水、净土保卫战工作方案或污染防治攻坚战重点任务中涉及部分工程类、改造类项目，如清洁能源改造工程、年度截污纳管工作、污水处理设施建设等，在新冠肺炎疫情影响下任务完成进度仍较为缓慢。

三是基础设施建设、自然条件本身制约、各责任主体思想认识、制度完善和机制落实等也成为制约生态环境质量持续好转的主要因素。一方面从基础设施和客观条件而言，过半地区反映城区、城乡接合部无污水收集管网或污水管网不完善，部分污水配套管网没有同步建设，大部分农村生活污水未经处理直排；污水管网建设滞后、已建管网维护较差等现象普遍存在，部分城镇生活污水直排雨水管网。过半的地区提到了自然因素的影响导致了攻坚成效并不稳固，如超强厄尔尼诺现象影响导致PM2.5平均浓度上升、输入型沙尘、大范围静稳天气系统频发、河流季节性明显且冬季冰封期较长等都有很大影响。

另一方面，从制度建设和思想认识上看，有些地区反映地方实践工作中还是存在责任和压力传导层层衰减现象，一些部门承担的年度治污任务进展缓慢、一些企业自觉守法意识差、部分群众的参与积极主动性不够，共治共建共享的局面尚未真正形成；立法上，土壤领域普遍还是短板；尚未建立统筹上下游水资源、水环境治理的流域考核体系，等等。

2 “两个正面清单”实践进展和主要问题

为统筹疫情防控、经济社会发展和生态环境保护工作，2020年3月，生态环境部制定实施了“两个正面清单”，即环境影响评价审批正面清单和监督执法正面清单，旨在精准助力企业复工复产，是解决民生的一项创新手段，也为推动生态环境保护工作和经济社会发展协调统一提供了一个重要突破口。2020年5月至7月，课题组针对16个生态环境政策地方联络样本点进行了一对一访谈和问卷调研，对实施成效和问题进行了分析。

2.1 实施成效

总体而言，从地方反馈来看，“两个正面清单”体现了生态环境部门对实体经济发展的关注和支持，在经济社会发展方面释放了积极信号，契合从事前审批转向事中事后监管的“放管服”趋势，有利于落实企业主体责任，是可以考虑长期适用的创新型管理模式。具体而言：

在环评审批正面清单实施效果方面，环评审批正面清单极大地简化了项目审批手续，缩短了审批时限。部分市、县(区、市)将项目采取告知承诺制后的审批时限由原来的15个工作日减少到5个工作日；部分市、县(区、市)将环评报告书审批时限压缩至15个工作日，报告表压缩至7个工作日。部分城市告知承诺制审批项目数量占审批总量50%以上。此外，在《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》基础上，部分地区还进一步梳理扩大环评审批正面清单服务范围、大力推行“不见面审批”、优化环评办理手续(如对重大项目、民生工程或污染影响较小项目实行“容缺受理”)、强化部门联动(如在建设项目招商、选址、可行性研究等阶段协同多部门工作，开展环评提前介入，从环境影响角度论证项目可行性，力促项目进程)，等等。

在监督执法正面清单实施效果方面，部分东部沿海发达城市有上千家企业被纳入监督执法正面清单，部分县市级地区也有超过50多家企业被纳入正面清单中。在落实过程中，部分地区的正面清单会征求不同部门意见，最终由省级部门统一发布；建立动态调整机制，根据实际情况及时调整正面清单及执法方式；优化“双随机、一公开”监管方式，推进部门联合工作，合并监管任务；强调科技执法，利用遥感、无人机巡查、在线监控、大数据分析等科技手段进行精准执法；规范行使行政处罚自由裁量权，对因受疫情防控直接影响、环境违法行为轻微并及时纠正且未造成环境危害的免予处罚，督促其尽快整改；加大政策宣传，通过电话、短信、微信、报纸、网站等渠道，广泛宣传正面清单的正面激励效应。

2.2 问题分析

各地在积极落实过程中，也遇到部分问题需要进一步解决。其中，在落实环评审批正面清单方面，各地主要反映了以下三方面问题。一是希望能够进一步扩大环评审批正面清单覆盖面；二是企业在办理其他手续时，依旧存在将环评手续作为审批前置条件的情况；三是企业对豁免和告知承诺制项目后期是否存在监管风险，对具体的政策了解程度还不够，对政策的实施期限和配套措施也还没有清晰的认识。

在落实监督执法正面清单方面，各地主要反映了四方面问题。一是监督执法正面清单与“双随机、一公开”名单、有关专项行动名单统筹不够；二是监督执法正面清单上下级不衔接；三是部分监督执法正面清单内企业仍存在违法行为；四是高科技执法能力建设不足，部分地区缺乏相关科技手段，且部分科技执法缺乏相应法律支撑。

3 建议思路

基于以上对污染防治攻坚战目标完成情况和“两个正面清单”进展和存在问题的分析，对下一步补齐生态环境短板，真正从民生角度出发做好生态环境保护和经济社会发展统筹工作提出如下思路性建议：

一是针对污染防治攻坚战目标完成问题，建议协同解决传统污染物下降的同时臭氧浓度上升的问题。加强研究支持，降低不利气象条件对空气质量的影响。推进完成大气复合污染综合观测和来源解析、大气污染源清单编制、重点行业挥发性有机物调查和减排对策研究等工作。探索制定和实施差异化碳排放考核政策。

二是完善制度政策与法规标准体系，加强制度设计和制度融合，促进工作协同和区域合作、联防联控联治。着力推动排污许可与环评审批、总量控制、排污权交易、环境税征收等有机结合。进一步修改完善大气、水、土壤、海洋方面环境质量标准，出台与《土壤污染防治法》配套的法规制度。推进水产和规模以下畜禽养殖行业环境管理法制化等。

三是针对环评审批正面清单的落实推进，建议在《建设项目环境影响分类管理名录》中将实行豁免和告知承诺制的行业根据工艺差别进一步细化分类，并明确“环评豁免管理试点范围”和“环评告知承诺制审批改革试点范围”，将环评审批正面清单机制长期化，并建立部门告知联动机制，畅通信息互通渠道。进一步加强政策的宣传力度。

四是针对监督执法正面清单的落实推进，建议加强不同职能部门间的工作沟通协调，共同制定可操作性更强的清单；建立监督执法正面清单动态信息库，因时、因势、因事动态更新清单；加强对科技手段和信息化手段的应用。

五是下一步建议在“两个正面清单”基础上，进一步加强对企业的支持力度，以“四加四减”助力“六保”“六稳”任务。以生态环保“送服务”为企业“减困难”。监管与服务并重，寓管理于服务，监管重点放在问题查找和整改落实上，力求力度与温度统一，提高服务的积极性、主动性、精准性，多送技术、送方案、送政策，多送指导、送关心、送提醒，为企业排忧解难。以生态环保“增效率”为企业“减时间”。进一步优化精简生态环保行政管理流程和环节，持续用好环评审批正面清单，以信息化手段规范管理，提高便捷性、高效性、智慧化。加快办事速度，缩短办事时间，在符合生态环保要求的前提下，助力企业加快项目建设。以生态环保“优监管”为企业“减干扰”。在企业和第三方服务市场上都要“两手抓”，突出“奖优罚劣”，强化警示作用，维护市场规范和秩序，营造良好的营商环境，有效解决“劣币驱逐良币”问题。进一步优化生态环保监管执法方式，加大线上监管手段的应用，守法无事不扰与违法利剑高悬并重。同时又要抓排污反面典型、第三方服务不到位的典型，将其纳入环保信用联合惩戒机制，严厉打击惩处。以生态环保“强支持”为企业“减成本”。进一步充分发挥生态环境部门和相关部门的联动作用，深化绿色金融服务，加强治污技改支持，以奖补政策促进企业主动治污，使企业的环保投入转化为一种利益获得，从而降低企业发展总体成本。