我国“绿水青山就是金山银山”实践模式与成效评估研究

张惠远

(中国环境科学研究院生态文明中心，北京 100012)

“绿水青山就是金山银山”重要理念是习近平生态文明思想的重要组成部分，是在深入思考发展与保护关系的基础上提出的重大理论创新，是马克思主义理论中国化的重大理论成果，体现了发展理念与发展方式的重要转折与变革，阐明了生态环境保护与经济社会发展之间辩证统一的关系，并旗帜鲜明地指明了两者存在协同共赢的路径，创造性地指出保护生态环境就是保护生产力，是保护自然价值和增值自然资本，也是保护经济社会发展的潜力和后劲，为推进绿色发展、建设美丽中国提供了根本遵循和行动指南[1-3]。

“两山”理念最早于2005年由时任浙江省委书记的习近平同志在调研浙江安吉余村时提出[4]。2013年9月，习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时指出“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”[5]，对“两山”理念进行了全面、系统的阐述。2015年“两山”理念被列入《关于加快推进生态文明建设的意见》，被正式写入中央文件。2017年10月，“两山”理念被写入党的十九大报告和党章，逐步成为指导全国生态环境保护和社会经济发展的重要指南和推动全国生态文明建设的指导思想[6]。2020年以来，习近平总书记先后到浙江、陕西、陕西、吉林等地考察调研，强调要保护好“绿水青山”，走绿色发展之路，体现了习近平总书记对“两山”理念一以贯之的高度重视。

当前，“两山”理念已经成为全党全社会的共识和行动[7]，成为正确处理生态环境保护与经济发展关系，破解我国当前资源环境约束难题，协同推进高质量发展和高水平保护的重要指导思想[8]。但在实践中，也存在着不会转化、建设成效不明确、建设方向把握不准等问题。开展“两山”实践路径模式总结、梳理和成效评估，对于推进全国“两山”实践探索具有重要意义。

1 “两山”实践主要进展

“两山”实践是各地积极践行习近平生态文明思想，推动绿色发展的重要举措[8-10]，其中以生态环境部推动各地开展的“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设工作最具典型性和代表性。

1.1 形成了以点带面的“两山”实践新格局

自2017年起，生态环境部先后组织命名了3批52个“两山”实践创新基地，涵盖山区、平原、林区、牧区、沿海、海岛、少数民族地区等不同资源禀赋、区位条件、发展定位以及地市、县区、乡镇、村以及林场等不同主体，为全国“两山”实践提供了丰富多样的参考样本。

1.2 生态环境保护与社会经济发展协同推进成效显著

各地依托“两山”基地建设，在夯实“绿水青山”本底、壮大绿色发展动能、探索“两山”转化机制、培育生态文化和推动绿色惠民方面取得积极进展。如山西右玉、浙江新昌等一批过去生态或环境质量较差地区实现由坏到好的转变；安徽旌德、江西靖安等一批生态优良、发展较为落后地区培育形成全域旅游、有机农业等绿色增长点；浙江省丽水市生态产品价值实现机制入围改革开放40年地方改革创新案例；塞罕坝、浙江“千村示范、万村整治”获得联合国环境署的地球卫士奖。

1.3 “两山”建设更加规范，“两山”理念指导作用更加凸显

为规范“两山”建设活动，生态环境部制定了“两山”实践创新基地管理规程，形成“两山”实践创新基地建设的顶层设计和总体部署。同时，把生态环保扶贫、乡村生态振兴、农村环境综合整治等工作与“两山”实践结合，推动农村地区“两山”实践水平提升。已命名的“两山”实践创新基地中，国家扶贫开发工作重点县占比约25%，为贫困地区探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子积累了丰富经验，为贫困地区经济、社会、生态方面的良性互动提供了示范样板。

2 “两山”实践的典型模式

结合生态环境部命名的3批52个“两山”实践创新基地的实践探索和典型经验，归纳形成六种典型模式。

2.1 以实现保护者受益为根本的“生态补偿”型

生态功能极为重要、生态环境敏感脆弱的地区，借助国家重点生态功能区转移支付等各级财政资金及各方生态补偿政策，协调推进生态环境保护与经济社会发展，确保“谁保护、谁受益”。如，西藏工布江达、贵州赤水等地，对因保护生态环境损失发展机会的社区不断提高补偿标准，同时设置生态公益岗位，拓宽就业渠道和增收方式，实现农牧民脱贫增收与生态环境保护共赢，生态效益与经济效益统一。

2.2 以夯实“绿水青山”根基为重点的“绿色银行”型

生态环境脆弱、本底较差的地区，按照优先实施生态治理修复的思路，坚持不懈改善生态环境，实现生态环境复绿增绿与生态资产储值增值。如，塞罕坝机械林场、山西右玉县、内蒙古库布其沙漠等地区，几代人发扬久久为功精神，推动黄沙变绿洲、贫川变良田，实现生态环境历史性转变的同时，依托林木资源发展林下经济、苗木产业、生态旅游等，推动保护与发展双赢。

2.3 以探索靠山吃山、靠水吃水新路径为主导的“山歌水经”型

生态环境优良、资源特色突出的地区，围绕自身环境特点和资源优势，因地制宜发展特色农业、生态旅游，探索生态优势向发展优势转变的新路径。如，云南元阳哈尼梯田遗产保护区依托梯田文化探索发展“稻鱼鸭综合种养+旅游”模式，内蒙古阿尔山依托优美林草景观资源、江西婺源和四川稻城依托独特山川人文风光，实现一方水土“富养”一方人。

2.4 以打造生态品牌提质增效为主导的“品牌引领”型

以农业为主导功能的地区，按照借力生态、品牌赋能的思路，推动生态种养业规模化、品牌化、高端化，不断扩大绿色、有机、无公害、地理标志产品生产规模，培育打造特色生态品牌，提高产品附加值，实现生态与发展协同互促。如，安徽岳西、河南栾川等地，发展“三品一标”产品生产基地，打造生态农场、田园综合体，促进经济与生态效益双提升。

2.5 以“生态+”多业态融合为主体的“复合业态”型

生态资源禀赋与产业基础较好的地区、资源开发强度较大或资源利用枯竭的地区，以产业链条纵向延伸和“生态+”业态横向拓展为目标，通过培育资源节约、环境友好的生态产业，实现新业态多元融合发展，形成产业合力效应。如，吉林集安围绕特色人参资源，打造集种植、生产、加工、物流、研发、示范、服务、旅游为一体的人参全产业链；贵阳乌当以生态大数据为基础，协同推动都市农业、休闲旅游、康养运动、健康养生发展。

2.6 以推动生态产品市场交易为牵引的“市场带动”型

生态资源丰富、制度建设完备的地区，以构建生态产品及其价值实现的市场化运作和市场交易体系为重点，探索运用股权化、证券化、债券化、基金化等金融化、资本化手段以及排污权等环境权益交易平台，变生态资产为真金白银。如，浙江丽水探索建立生态信用制度体系，推动绿色债券、农产品收益保险和绿色企业贷款保证保险。

3 “两山”建设成效评估体系构建

典型模式总结研究解决了地方“两山”实践中不会建设、不会转化的问题。构建“两山”建设成效评估体系则有助于解决建设成效不明、建设方向把握不准的问题，为定量评价地方“两山”建设水平，引导地方明确“两山”建设目标、方向和重点任务，推动实现绿色发展提供重要依据。

3.1 构建“两山”建设成效评估体系的基本考虑

评估体系要立足于“两山”理念内涵。“绿水青山就是金山银山”是包括生态环境、经济、社会、人等多个方面的复杂综合系统，构成要素之间相互联系、相互作用。单一指标的变化并不能反映生态环境和社会经济的整体状况，评估体系要综合考虑多要素、多任务、多层级，紧紧抓住能够反映整体状况的关键性指标，全面体现了山水林田湖草生命共同体的系统性思维。

评估体系要着重考虑区域差异和动态变化。一方面要考虑不同地区生态本底特征、资源环境承载力、社会经济发展等方面的差异，提高评估方法的适用性，保障评估结果的客观性和公正性；另一方面要重点关注建设过程中的努力程度，避免由于基础差异而导致的“输在起跑线”和“躺赢”等情况的发生。

评估体系要能够评估、诊断、校准、引导地方“两山”实践。一方面可用于横向分析比较建设成效，客观反映地区间差异，以评估结果为依据，剖析建设水平，总结转化路径和经验模式等；另一方面要能够用于纵向诊断把脉建设进程，分析年际变化情况，及时发现问题和不足，动态优化调整“两山”建设任务，引导“两山”建设不断向好。

3.2 “两山指数”及其构成

结合“两山”实践创新基地建设和管理实际，在参考国内外相关研究的基础上，从构筑“绿水青山”、推动“两山转化”、建立长效机制3个维度构建了“两山指数”。

“两山指数”(“Lucid Waters and Lush Mountains are Invaluable Assets” Evaluate Index，简称LLEI)是反映区域生态环境质量与生态资产状况、“绿水青山”向“金山银山”的转化程度、“两山”保障程度以及“两山”转化路径，量化表征“两山”建设水平和成效，引导推动绿色发展的综合性指数，又进一步分为“绿水青山”指数、“两山转化”指数和“两山保障”指数，共包含环境质量、生态状况、民生福祉、生态经济、生态补偿、社会效益、制度创新和资金保障8项任务20个具体指标，其中：

“绿水青山”指数着重考虑区域生态环境优势和生态资产情况，对应守护“绿水青山”，提高生态产品供给，保值增值自然资本等方面内容。

“两山转化”指数着重考虑“绿水青山”向“金山银山”转化的路径、效益及转化程度，对应绿色发展水平和不同主体福祉的提升。主要包括民生福祉、生态经济、生态补偿、社会效益4项任务。

“两山保障”指数着重考虑制度创新和资金投入对“绿水青山”保护和“两山转化”的保障程度。

图1 “两山指数”评估体系

3.3 “两山指数”的应用

“两山指数”作为评估、诊断、校准、引导“两山”实践的综合分析工具和“两山”实践创新基地后评估管理的重要参考依据，其应用主要体现在以下三个方面：

一是横向比较分析建设成效。根据“两山指数”及三个分指数评估结果，开展不同地方横向间差异、趋同和成效比较分析，客观反映“两山”建设成效，并以评估结果为依据，按照相近原则开展归类研究，梳理剖析建设水平、转化路径和经验模式等。同时可选取评分较高的地方作为典型案例、样板案例，进一步凝练“两山”转化的路径模式，分析总结适用范围、转化条件和经验启示等。

二是纵向诊断把脉建设进程。地方可逐年或按照“两山”管理规程以三年为周期开展“两山”建设成效自评估，全面分析“两山指数”及各分指数的年际变化情况，及时发现“两山”实践过程中存在的问题和不足，深入剖析变化机制与发展趋势，以评估结果作为动态优化调整“两山”建设的重要依据，引导“两山”建设不断向好。

三是科学指导地方实践应用。地方在开展“两山”实践探索，推进“两山”实践创新基地建设以及具体制定实施方案、行动计划、年度工作计划等过程中，可参考“两山指数”设定特色目标指标，明确“绿水青山”保护、“金山银山”转化、长效机制保障、绿色惠民共享等方面任务，引导地方处理好保护与发展的关系，保护经济社会发展潜力和后劲，推动形成绿色发展方式，探索绿色高质量发展道路。

4 对策与建议

“两山”理念是推进我国生态文明建设的重要理念。加快推进“两山”实践要坚持以习近平生态文明思想为指引，保持战略定力，推动我国生态环境保护与社会经济发展协同推进，主要建议如下：

4.1 进一步发挥“两山”实践创新基地的示范引领作用，强化美丽中国支撑

持续开展“两山”实践创新基地建设，稳步提高示范建设数量规模，进一步以示范建设筑牢美丽中国基础。针对我国幅员辽阔、自然条件复杂多样、区域差异大等特点，进一步优化两山实践创新基地建设布局，提高差异化探索力度，丰富“两山”建设的区域模式。进一步加强乡村生态振兴和“两山”实践的政策衔接，推动乡村振兴、农村环境整治与“两山”实践良性互动。

4.2 加强经验模式的推广完善，全方位推动我国“两山”实践进程

以地方“两山”实践经验为基础，不断总结梳理，持续凝练和完善“两山”实践典型模式，对其适用范围、条件、成效等方面开展评估，并积极利用典型案例汇编、新闻媒体专题报道、制作专题纪录片、引导公众走进“两山”建设地区等多种形式，加大对“两山”建设成功经验、有效模式的宣传推广，为其他地方“两山”实践提供借鉴与示范。

4.3 推动“两山指数”的规范化与实践应用，定量指导“两山”实践探索

研究制定“两山指数”评估技术导则，进一步明确规范性引用文件、涉及的术语定义、评估原则、工作程序、评估方法以及技术要求等，规范引导评估管理。同时，加强“两山指数”应用，靶向推动“两山”建设。适时开展成效评估和动态管理，查找问题和不足、横向比较差异、纵向比较进程，动态调整优化建设任务，补足建设短板，共同提升“两山”实践水平。