生态文明制度执行力与制度理论研究需求

殷培红

(生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

生态文明建设是理念、制度和行动的综合，即通过科学理念指引制度设计，通过制度规范和引导行动，从而构成一个完整的治理体系。以实现国家治理体系和治理能力现代化为全面深化改革总体目标，构建系统完整的生态文明制度体系，坚持用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，是建设生态文明、实现美丽中国梦的重要保障和长效机制。

1 生态文明制度建设进展

自党的十八届三中全会提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系…，用制度保护生态环境”以来，党和国家把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，生态文明建设理论体系日益成熟，规范化和常态化推进生态文明建设步入快速轨道，生态文明制度建设进展明显，体现但不限于以下几方面：

一是完成顶层设计，生态文明制度体系系统性、完备性大幅度提升。2015年出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》(以下简称总体方案)，提出了自然资源产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、总量管理和节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护的市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八大类制度体系，47个具体改革任务顶层设计任务逐一落实。截至2020年6月30日，陆续密集出台了60多件规范性文件，集中配套、细化落实，逐步构建起了源头预防、过程严管和结果严惩的生态文明制度体系。

二是生态文明建设领导责任体系建设进展明显。实行生态环境损害赔偿制度与责任追究制度，推进自然资源离任审计制度，开展中央生态环保督察，推动“党政同责、一岗双责”制度落实。继2018年政府机构改革后，2020年又配套出台中共中央办公厅、国务院办公厅《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》、国务院办公厅《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，进一步明确了有关部门的责任边界、财政事权和支出责任，为制度执行和组织体系运行夯实了制度基础。各级地方党委、政府将生态文明建设列入重要工作日程重点推动，党政一把手带头，有关职能部门齐抓共建，合力建设生态文明的良好工作氛围正在形成。

三是优化组织体系，提高了生态文明建设的制度执行力。组织体系是制度执行的基本载体，组织机构履职能力是制度执行的基础条件。制度设计理念、目标的最终落实与实现，需要通过执行有力的组织体系来推动。2018年政府机构改革，通过组织体系优化和职能调整，资源环境领域政府机构职能初步实现了生态文明领域改革《总体方案》中提到的十个方面职责统一的要求，提高了组织机构的履职能力；通过环境保护法修订、中央生态环保督察制度建设、环境监察监测执法垂直改革、区域流域机构改革、生态环境综合行政执法改革等一系列改革措施，生态环境领域监管的统一性、权威性明显提高，为监督政府落实生态环保责任、提高制度执行力提供了有力的组织保障。

四是生态文明建设法治化水平进展加速。截至2020年6月30日，全国已有5个省份、8个地级市颁布了生态文明建设单行法规，见表1。2013年以来，国家层面生态环境领域立法进行了全面完善，根据生态环境部网站行政法规库统计，新制定3件法律、3件行政法规、1部党内法规；修订/修正法律8件、行政法规15件。2015年，立法法将立法权限扩大至设区地级市，环境保护法修订实施。在上位法立法制修订活跃的带动下地方生态环境保护立法进入爆发期，地方性法规立、改、废活动十分活跃。截至2019年12月31日，据不完全统计，现行有效的生态环境保护领域地方性立法1247件。其中，市级立法更为活跃，占总数的54.7%。党的十八大以来生态环境领域地方性法规和政府规章制修订数量占到总数的67.7%，其中新制定的地方性法规、地方政府规章数量分别占其总数的57.5%和37.2%。

表1 生态文明建设地方立法情况

如果从制度执行角度再认识生态文明制度体系构成及进展，还可以发现，已颁布实施的生态文明制度体系涵盖了影响制度执行的关键环节，在完善领导责任体系、优化资源环境领域组织体系、推进法治化建设水平、提高监管统一性和权威性等方面的进展更为突出。生态文明制度建设进展表现出的一个明显特点，即制度体系建设与制度执行力建设同步推进，以问题为导向，以制度治理效能实现为目标，以明责、履责、考责为主线，构建责权统一的责任体系和统一、权威的责任监督体系保证制度建设落地实施，这些生态文明制度建设突出进展集中体现了国家治理过程中制度和制度执行能力两者相辅相成的内在逻辑。随着生态文明建设的“四梁八柱”基本制度框架设计任务基本完成，2019年7月，习近平总书记又进一步强调：“处理好建章立制和落地见效的关系，制度制定很重要，制度执行更重要[1]”。这为今后深入推进生态文明建设指明方向。

2 同步提升制度执行力的重要性

制度的生命力在于执行。制度只有执行实施才能发挥其引导、规范、激励和服务等作用，只有通过高效、有力的制度执行力，将生态文明体制改革的制度设计理念、目标要求落到实处，才能真正充分发挥制度优势，并转化治理效能。习近平总书记一向重视制度执行能力建设。早在2004年，习近平同志在任职浙江省委书记、省人大常委会主任时就曾强调，“各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当‘稻草人’摆设，而应落实在实际行动上，体现在具体工作中”[2]。2014年在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。…在提高国家治理能力上需要下更大气力。只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转”。他还强调“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”。当前，“制度休眠”、制度执行不到位、选择性执行、执行偏差、敷衍执行等多种制度执行问题还不同程度地存在于国家治理的现实中。因此，全面深化生态文明体制改革，实现国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总体目标要求，迫切需要深入探究查找影响制度执行的原因，同步推进制度体系和制度执行力建设。

3 加强制度理论研究与应用的方向

制度执行力不足是我国长期存在的短板弱项。这其中有社会文化传统习惯的原因，也有对制度及执行力等基础理论研究不足，导致对制度的设计、运行、执行等机制认识不深等多方面深层次的原因。理论界对制度执行力的内涵、构成、分类也无明确界定，行政法学、管理学、公共政策、制度经济学等不同学科对制度执行的影响因素也尚未形成理论共识，制度执行力的评价方法研究存在空白。理论储备不足，影响着制度设计的科学性和实践可操作性，也制约了制度执行和制度效能的实现，迫切需要深入研究制度基础理论。为此，建议加强制度和制度执行力的基本内涵、制度设计的利益协调机制，执行力度量标准与评价方法、制度的适应性管理(行为调控)机制等方面的制度理论研究和应用。

3.1 制度和制度执行力的基本内涵

从制度经济学角度看，制度是决定人们相互关系而设定的一系列社会规则，包括人际交往中的规则及社会组织的结构和机制。康芒斯把制度解释为一种“集体的行为”，解决冲突的“秩序”。诺斯认为制度是调节人类行为的准则，舒尔茨认为“制度是一种行为规则”。

“制度具有引导、规制、激励和服务等功能”，其关键功能是增进秩序，防止和化解冲突。合理的制度设计在对人们行为真正具有约束力的情况下，可以提高对人的行为的预见性，减少交易成本、提高效益。因此，从制度经济学角度看，制度也是社会资本的重要组成部分，是经济社会发展的“软件”，是一种长效机制。

制度执行的本质是个人或组织的一系列执行行动的集合。因此，制度执行的直观表现为制度执行主体是为有效推进制度的落实而采取的一系列手段和技术、开展的一系列的执行活动，例如，制度的发布与宣传、命令与劝说、检查与督促、监测与评价、奖励与处罚等活动。没有执行行动，制度是不可能自动得到执行的。如果执行主体是国家或地方政府，执行力也可以理解为执政能力、机构履职能力等。

3.2 制度设计的利益协调机制

提高制度的可执行性，需要重视制度设计中的利益协调机制设计。从生态危机的本质上看，很多环境问题、“公地悲剧”从表面看是人与自然的冲突，其背后是人和人之间在资源分配方面的利益冲突问题。因此，在某种意义上说，生态危机的根源不仅仅是人类发展的技术缺陷问题，更是一种制度危机和文化危机。只有对人类社会体制和价值观作根本的变革，技术才能从根本上解决生态危机问题。只有通过健全自然资源资产产权制度、实行资源环境有偿使用制度、生态补偿制度等一系列社会利益再分配机制，消除因生态保护引起的社会不公现象，才能真正解决人与人、人与社会在资源分配和环境保护等方面利益分配问题，才能更好地协调人与自然之间的关系。

生态文明制度执行是一个多因素多动力推动的执行系统。需要在强有力的组织领导下，通过宣传教育机制让生态文明理念在全社会深入人心，形成集体行动的生态理性；建立良好的互动和沟通、协商机制、利益补偿机制、利益冲突调处机制，形成制度执行的社会共识基础，建立惠益共享、责任共担的合作机制；公共利益的集体行动通常不会自发产生，还需要通过外在的约束激励机制、责任监督机制加以引导和推动。建立在广泛社会共识基础上的制度体系，在全部治理主体共同参与下，可以减少制度执行当中的阻力，提高制度执行的效力，并保证制度执行的公平性。

图1 制度设计要素及制度执行动力结构图

3.3 制度的适应性管理(行为调控)机制

提高制度的适应性管理能力，是实现制度治理效能的重要保证。其中制度实施的监测评估、反馈自我纠偏机制是一个评价机制，是机制建设中的重要环节，它是制度激励、制度约束、制度监控的重要依据，也是提高制度执行效能的重要手段。建立执行评估反馈系统，对制度执行过程进行动态管理，及时发现制度执行偏差，从制度设计、制度执行条件等多角度分析执行偏差的原因，及时完善制度内容、填补制度漏洞，补齐执行能力短板和弱项，通过这种适应性管理方式，既坚持了制度的刚性约束又做到了制度执行的适度灵活性，从而适应问题解决过程不断变化的情况，不断提高制度的治理效能。

3.4 制度执行力的度量标准与评价方法

评价机制的有效运行，需要以科学度量制度执行的理论与方法研究为基础。从行为科学和制度经济学角度看，制度相关角色规定、行为规则、度量标准和奖惩措施是一项完整的制度必须具备的四个不可或缺的要素。制度的有效性可理解为对制度约束对象的行为产生导向作用。因此，考察制度执行与否、是否执行到位，关键是要考量执行行动的发生、行为模式、行为变化所导致的效果与制度设计目标的匹配度。行为变化与制度目标偏离越大，说明制度执行偏差越大，制度执行的有效性越低。有学者也用执行“效力”来描述某一具体制度执行的水平和效果，即通过实施某项制度在多大程度上塑造或影响执行对象的社会行为[3]。通过行为变化评价制度的有效性，以制度的有效性考量执行力的水平，这种评价可归为行为控制范式。

也有学者以“能力”来直接描述制度执行力，以执行过程中所表现出来的技能水平来度量执行力水平，以执行能力作为制度执行有效的保障条件。如将执行能力分为“制度设定力、标准设定力、时间规划力、岗位明确力、过程控制力、结果评估力六个层次”[4]，能力六个层次在不同管理层级上的构成是有差异的。此外，协调能力也是一个重要的执行能力。但是，由于制度执行力是执行意愿、执行能力和执行资源支持的函数。制度执行力既取决于执行主体的执行意愿与能力，也取决于执行对象自愿遵行的意愿强度。评价执行力时，通常都会同时进行执行意愿评价(如价值观、利益倾向、重视度、认知程度等)，以及执行者的权力和权威、可调动使用的资金、人员、物质条件以及信息等制度执行的资源条件等。相对于行为控制范式评价，这种能力范式度量方式多以主观评价方式为主，评价难度更高。

综上，建设生态文明就是提高全社会生态理性的过程，是一种重大的社会变迁和集体行动，而公共利益的集体行动通常不会自发产生，因此，推进制度实施，必须加强制度设计的科学性，充分发挥制度的引导、规制、激励和服务等功能，只有实行最严格的制度，才能为生态文明建设提供可靠保障。