着力完善体制机制和提高制度执行力推进生态文明建设

高世楫

(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100010)

习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是推进中国生态文明建设、推动构建人类命运共同体的根本遵循。

习近平总书记指出，“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”[1]，这充分体现了中国共产党以人民为中心的发展思想，体现了共产党执政为民的根本宗旨，体现了总书记深刻的为民情怀。

1 我国生态文明制度体系的“四梁八柱”已经建立

习近平总书记再三强调，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[2]。党的十八届三中全会后，他实事求是地指出，“生态文明领域改革，三中全会明确了改革目标和方向，但基础性制度建设比较薄弱，形成总体方案需要做些功课”[3]。

党的十八届三中全会后，我国进入了全面深化改革的新阶段，生态文明制度建设也逐渐驶入快车道。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环境保护法修订案》，这是我国25年来首次系统全面地修订环保法，并在其后陆续修订和制定了包括气、水、土在内的一系列生态环境保护重要法律法规。今年通过的《民法典》也因为把“绿色原则”作为立法的基本原则而被称为“绿色民法典”。《民法典》不仅把绿色原则作为民法基本原则，还有分布于物权、合同、侵权责任等各编的众多绿色条款，系统构筑了贯彻生态文明理念的绿色法条体系。

2015年9月，为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出到2020年，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。“自然资源资产产权制度”“国土空间开发保护制度”“空间规划体系”“资源总量管理和全面节约制度”“资源有偿使用和生态补偿制度”“环境治理体系”“环境治理和生态保护市场体系”“生态文明绩效评价考核和责任追究制度”这八项制度，覆盖了从产权界定到最终消费和废物回收利用全过程，构成了源头严控、过程严管、违法严惩系统体系。

按照习近平总书记要求，“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道”[4]，我国生态文明制度系统化建设加快推进。在党的十九大后，以习近平同志为核心的党中央，深化党和国家机构改革，整体性推进中央和地方各级各类机构改革，对党和国家组织结构和管理体制进行了一次系统性、整体性的重构。通过这次重构，中央和地方各级生态文明领域的机构设置更加科学，职责更加清晰。在党的十九届四中全会“中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定”中，要求“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”，生态文明领域的国家治理体系和治理能力现代化得到高度重视。

《生态文明体制改革总体方案》所涉及的8个制度领域、47项重要制度，共推出了50多个专项方案，涉及资源、环境、生态、空间和综合等方面生态文明建设和生态环境保护制度。至此，我国生态文明制度体系“四梁八柱”已经建立起来，并仍然在不断地为制度大厦添砖加瓦。

2 要更加重视实施机制，提高制度的执行力

在生态文明领域，习近平总书记高度重视制度法规的执行，他清晰地看到，“法规制度的生命力在于执行”[5]，并针对我国党领导一切的治理体系特征，明确地指出，“生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部”[6]。他不但多次就生态环境保护问题亲自批示，如祁连山自然保护区及秦岭北麓违法违建查处，而且十分重视通过加强领导干部的问责机制建设，让制度真正发挥作用。一个行之有效的做法，就是建立了中央生态环境保护督察制度，通过从督企到督政，建立和完善了制度的执行机制，提高了制度的有效性，充分发挥制度引导和约束所有主体行为的功能。这项制度化的工作经过前期的成功实施，在2019年以《中央生态环境保护督察工作规定》进一步规范化和程序化。

生态文明制度体系涉及生态文明领域的法律法规体系、行政管理体系、市场交易体系和社会规范体系，共同对政府部门、企业组织、社会组织和公众的行为产生约束和影响。要使生态文明制度体系充分发挥效力，需要进一步厘清不同主体的内在激励和行为特征，分析针对政府、企业、社会组织、家庭及个人等不同主体的激励约束机制，确保生态文明制度能够得到有效实施。制度的实施，可以是制度体系自我实施或在外部推动下实施。需要从具体问题出发，差异化、精细化地设计实施机制，针对生态环境保护或生态文明建设的不同任务，为不同行为主体提供激励和实施约束，使其行为结果能够服务于生态文明建设的目标。表1是行为主体维度和制度维度构成的矩阵，对其中每个单元都需要厘清实施机制和外部条件，这样制度就可落实，政策就会有效。

表1 不同行为主体维度和制度维度矩阵表

在良好法治环境下，高质量的立法能够使法律有效地自我实施。出于保护公众、企业或个人的利益或权利的目的，政府、企业、社会组织和个人都能够依照法律法规对造成环境污染的企业提起诉讼，以法治手段实现个人目标并达到合意的社会效果。同样，运行良好的市场机制，能够支持企业或个人为追求利润而与其他企业自由交易，如排污权交易等，使社会保护生态环境的总成本降低等。这有赖于支撑性制度的建立，如环境监测信息供给、排污权的权属界定、生态环境产品的绿色认证等。因此，要不断地改善外部环境、理顺内部机制，使法治、行政、市场、社会规范等不同手段能够及时有效地为保护生态环境、提升人民福祉发挥作用。这是一个持续改进并不断完善的过程。

需要强调的是，由于我国总体法治环境、市场经济体系都在不断改进之中，党领导的各级政府在推动各项制度建设和实施上仍然起主导作用。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，这在推进生态文明体制建设中表现尤为明显。中国国家治理体系与其他国家治理体系的重要区别在于，在中国，党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，党的领导贯穿在所有组织体系中。由于有中国共产党通过党组织对党员的约束，中国的政府组织就有可能避免其他国家政府组织固有的缺陷，真正实现党和政府有效履行执政为民的使命。要坚持以党领政、党政同责、严格问责，用严格制度管权治吏、保护环境，有权必有责、失责必追究，保证党中央生态文明建设决策部署落地生根见效，全力推动资源节约、环境友好、经济繁荣、生态良好、人民幸福的美丽中国建设！

3 加强领导和提高能力，有效发挥政府在生态环境保护中的主导作用

任何现代国家的政府，在生态环境保护中都承担一定的职责。按照现代行政管理的系统分析，政府必须依靠信息、法定权威、财政保障和组织体系四种基本工具有效履职尽责。

信息节点：政府有权收集或获得有关公共利益的信息，通过直接使用这些信息或者向社会公开信息，以助力实现公共目标。在生态文明体系中，生态环境监测体系和大数据平台就是信息节点。

政府权威：《宪法》和包括《环境保护法》等在内的行政法规，赋予了政府或政府部门保护生态环境、促进生态文明发展的法定权威以及报告制定规则和实施监管。

财政保障：中央和地方都制度化地将部分公共财政用于支持生态环境保护和生态文明建设。近几年我国用于生态环境保护，特别是生态环境修复领域的财政支持力度加大。

组织机构：不但中央和地方各级的自然资源、生态环境部门是促进生态文明建设的组织保障，而且各级党委和人民政府更是生态环境保护负总责的组织。就生态环境部门的组织体系而言，中央、省、市、县、乡等各级生态环境部门各类组织机构人员已达23万多人(2015年数据)，但相对于其他发达工业化国家，按人口比例相比，我国生态环境部门的人员规模仍然偏小。

党的十八大以来，我国大力推进国家治理体系与治理能力现代化，在生态文明领域不断完善各类制度、出台众多政策，上述四种“政府工具”也不断完善。

在此，仅以政府作为最大信息节点和信息供应者为例，讨论下一阶段如何进一步加强和完善制度、理顺机制，进一步强化法律保障，完善市场机制，赋权民众参与、实施社会约束，让制度发挥作用。

生态环境监测是生态环境保护的“顶梁柱”和“生命线”。2015年国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》(国办发〔2015〕56号)提出，要按照“全面设点、全国联网、自动预警、依法追责”的原则，到2020年，基本实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖，各级各类监测数据系统互联共享，监测预报预警、信息化能力和保障水平明显提升，监测与监管协同联动，初步建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，使生态环境监测能力与生态文明建设要求相适应。这个建设方案，是世界上最宏大、最完整的生态环境监测网络蓝图。近几年我国稳步推进此方案取得了实效，为提高生态环境治理效能提供了系统支撑和有力保障。相对而言，生态环境部负责的生态环境监测系统建设进展较快，从监测网络建设，到监测资源保障都有显著进步和改善。但是，《生态环境监测网络建设方案》所谋划的生态环境监测网，不只涉及生态环境部及地方各级对应部门，而且涉及自然资源、水利、农业农村、住房和城乡建设等部门。客观而言，各部委之间、各地区之间、中央和地方之间，生态环境监测系统的互联与统筹、监测信息共享还存在一些问题，与建成覆盖全国所有生态环境要素，“上下协同、信息共享”的生态环境监测网络的目标还有一定距离。所以，2020年以后，需要加大国家顶层协调推进的力度，确保尽快建成全覆盖的生态环境监测体系，实现监测信息在政府部门充分共享并依法对社会公开。

在组织体系上，我国不但在中央层级重构了生态环境部、自然资源部等部门，还实施了省以下生态环境监测监察执法垂直管理。但生态环境组织体系仍然需要不断优化，人才队伍仍需更进一步专业化和不断加强。在财政保障上，我国要加快推进现代财政体系建设，明确财政对生态环境保护和生态文明建设的长期支撑与支持。

尤为重要的是，要发挥我们的制度优势，通过强化党的领导、强化党政同责，依法追责、严格问责，使我国生态文明制度体系真正成为一个在外部监督和支持下能够持续有效运行、高效运行的完整系统。

总之，要进一步理顺推进生态文明建设的体制机制，通过有效问责强化实施落实。为此，需要加强中央领导下的部门统筹协调，从机构设置、程序规范、信息整合、人员编制、经费保障等多方面系统谋划、协同发力，以政府为主导，动员各类主体参与生态文明建设，激发所有主体参与的积极性，保障所有主体参与的权利，把提高制度执行力落到实处。这是加快生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化内在要求的有效方式，可以确保生态环境保护取得实效，人民对美好生态环境的需要得以满足，民生福祉得到提高，美丽中国建设取得进展。