实施能源“双控”是打赢打好污染防治攻坚战的制度保障

李俊峰，李广

(1.国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京 100035；2.中国人民大学国际关系学院，北京 100872)

随着经济社会的快速发展，我国已成为世界第一大能源消费国，能源消费总量占世界总量的比重升至约24%。长期以来，“以需定供”的能源生产供应模式，尤其是粗放式化石能源消费所引发的环境污染、生态破坏日趋严重，同时化石能源燃烧所排放的二氧化碳等温室气体，导致了气候变化等问题，已经成为全球可持续发展的重要制约因素。为破解我国经济社会发展面临的资源环境约束，经过十几年探索与尝试，我国逐步摸索出一套适合国情的能源消费总量管理和节约制度，其核心是对能源消费总量和GDP的能源消费强度实施控制，俗称能源“双控”制度。实践证明，实施能源“双控”，可以推动各级政府逐步摒弃片面追求GDP的增长模式，主动调整产业结构，优化产业布局，抑制不合理和奢侈的能源浪费，形成节约型的生活方式和消费模式，控制高污染、高能耗产品出口，进而走出具有中国特色的绿色、低碳、循环发展道路。

1 能源“双控”有效地控制了我国能源消费过快增长

2000年以后，我国经济进入高速发展的快车道，能源消费也突飞猛进，“十五”期间我国能源消费总量增加了11.3亿吨标准煤，煤炭消费量净增12.4亿吨，分别相当于过去50多年增加量的80%和90%。为此，“十一五”开始我国实施能源“双控”，取得了积极效果。“十五”“十一五”“十二五”时期和“十三五”前四年我国能源消费的增量分别是11.4亿吨标煤、9.7亿吨标煤、7.4亿吨标煤、5.6亿吨标煤，与“十五”期间的增量相比较，分别减少了1.5亿吨标煤、3.9亿吨标煤和5.7亿吨标煤，相当于2019年少用能源总量超过11亿吨标煤。同期我国煤炭消费增量分别是12.4亿吨、8.5亿吨、3.3亿吨和1.0亿吨，与“十五”期间的增量相比较，分别减少了3.9亿吨、9.1亿吨和11.4亿吨，相当于2019年少用煤炭24.3亿吨。对改善生态环境质量和大气污染防控做出了重要贡献。

2 能源“双控”有效地推动了我国发展转型

自“十一五”期间采取能源“双控”措施以来，我国的经济发展质量也在不断改善，单位能源消耗的GDP产出不断增加。“十五”“十一五”“十二五”时期和“十三五”前四年，每吨标煤能源增量对应的GDP增量分别是0.8万元、2.2万元、3.6万元和5.9万元人民币，“十三五”期间能源增量的GDP产出率是“十五”期间的8倍多。

能源“双控”政策还推动了我国能源结构转型，“十五”“十一五”“十二五”时期和“十三五”前四年，我国全社会用电量增量大体上都维持在1.5万亿千瓦时～1.7万亿千瓦时之间，增量没有发生大的变化。但是我国能源消费的增量中电能的占比逐步提高，“十五”“十一五”“十二五”时期和“十三五”前四年分别是35%、45%、63%和85%。同期，我国非化石能源的占比也不断提高，从2005年的5%左右提高到2019年的15.3%。这些，尤其是2013年以后煤炭消费的“零增长”，都为我国能源结构优化和大气质量的改善做出了重要的贡献。

3 能源“双控”抑制了我国二氧化碳排放量的过快增长

1992年《联合国气候变化框架公约》签署并生效以来，全球就控制以二氧化碳为核心的温室气体排放达成了共识。但2000年以后，在经济快速发展和能源消费快速增加的前提下，我国二氧化碳排放的增量也十分显著。2000—2005年即“十五”期间我国二氧化碳排放增量高达39亿吨，比我国1949—2000年二氧化碳排放总的增量还高近6亿吨，通过能源“双控”措施，“十一五”“十二五”时期和“十三五”前四年，我国二氧化碳排放的增量分别是29.1亿吨、14.8亿吨和6.8亿吨，分别比“十五”期间的二氧化碳增量减少10亿吨、25亿吨和32亿吨，相当于2019年少排放了30多亿吨二氧化碳，为我国控制二氧化碳过快增长做出了重要的贡献。

4 能源“双控”也是国际惯例

从国际经验看，欧盟发布的《能源气候一揽子计划》、德国公布的《2050能源发展战略转型战略》、法国通过的《能源转型促进绿色发展法案》、日本发布的第五期《能源基本计划》都明确提出了与能源消费相关的控制目标。特别是各国在应对气候变化的承诺中都将碳排放总量作为重要目标，许多国家和地区还采取了目标分解、考核、交易等措施，而碳排放目标与能源消费总量具有较高的一致性，碳减排相关制度与能源消费总量管理和节约制度相得益彰。例如，德国在提出2050年二氧化碳排放比1990年降低80%目标时，将2050年能源消费比1990年降低50%作为实现碳减排目标的前提。根据《巴黎协定》要求，世界各国要向联合国提交面向21世纪中叶的国家低排放战略，从目前已经提交的不同国家的低排放发展战略来看，大多数国家都对2050年碳排放总量建议控制，比较积极的国家其目标是2050年实现“碳中和”，日本、美国、加拿大、澳大利亚、韩国等都是依据不同年份减少80%～85%。为此，欧盟各国、韩国等都制定了减少煤炭消费和淘汰煤电的路线图和时间表。世界各国围绕碳排放目标的监管机制，对我国能源消费总量管理和节约制度的形成和实施提供了宝贵借鉴。我国也在2009年和2014年分别提出了2020年和2030年GDP的碳强度分别比2005年下降40%～45%和60%～65%的控制目标，并提出了2030年左右二氧化碳排放达峰，且尽早达峰的承诺。

5 “十四五”期间应当坚持能源“双控”不动摇

2017年经济下行压力加大以后，我国对能源“双控”政策有所动摇。尤其是2018年和2019年的能源消费，特别是煤炭消费开闸放水，使得2013年以后减少煤炭消费的各项努力几乎清零、2019年煤炭消费量几乎恢复到2013年的高位。2020年新冠肺炎疫情暴发，国际经济发展环境变差，国内经济下行压力持续加大，全国上下放松能源“双控”的呼声十分高涨，甚至有人认为能源“双控”是计划经济的产物，不符合市场化改革的方向。在此背景下，各方面有意放松能源“双控”管理。其实“十四五”是我国高质量发展转型的关键阶段，所谓“高质量”就是逐步摆脱高资源投入、高能源投入的资源依赖型发展模式，能源“双控”仍是其重要抓手。同时，“十四五”期间，我国污染防治攻坚战的任务更加艰巨，更加需要控制能源消费增量的反弹。因此，“十四五”期间，能源“双控”不仅不能放松，而且还应该加强，以利于更有效地促进高质量发展。

6 相关建议

一是继续坚持实施能源“双控”政策不动摇。把控制能源消费总量修正为控制化石能源总量，控制化石能源消费总量既可以控制各种污染物的排放，又可以缓解我国能源供应紧平衡的困境，降低能源对外依存度，确保能源安全。同时，加快能源、环境、气候协同治理的制度建设。国内外的经验都证明，实施能源、气候、环境协同治理可以相互支持，事半功倍。建议国家把能源、气候、环境协同治理作为提高国家治理水平的重要制度，把影响环境质量和温室气体减排的能源品种的消费总量和比重纳入能源环境治理范畴，能源发展规划与环境治理规划、应对气候变化规划相衔接，对重要指标分别进行指导性、警示性和约束性管理，比如对煤炭消费量、石油消费量、天然气消费量、非化石能源消费比重等要进行约束性管理。同时对约束性指标实行弹性管理，若超额完成非化石能源比重调整或可再生能源消纳任务，并超额完成GDP能源强度和碳强度指标控制任务的地区，可以在各类能源消费总量方面适当放宽；对完不成上述目标的地区可以在各类能源消费总量方面适当收紧。富裕的各类能源消费总量指标可以进行交易，为市场机制在资源分配中发挥决定作用提供充分的空间。

二是严格控制超低排放行业的产能和产量扩展。许多行业，尤其是煤电、钢铁和水泥行业，都把超低排放作为产能扩张的护身符。但是必须清醒地认识到，超低排放是对应于国家常规污染物现行排放标准的排放水平，其排放量仍在全国排放总量中占据举足轻重的地位。比如，煤电行业二氧化碳排放占全国排放总量的40%以上，二氧化硫、氮氧化物排放总量占全国排放总量的15%以上。“十四五”期间，进一步提高空气质量的治理措施，尤其是“散乱污”治理工作基本完成之后，这些所谓的“超低排放”行业将成为治理的难点。更为重要的是，超低排放根本未考虑二氧化碳排放控制的问题。因此“十四五”期间，国家应对超低排放行业的产能和产量扩张实行严格控制，防止造成进一步的技术锁定、高碳锁定和投资浪费。

三是能源高质量转型不应受到疫情的影响。由于疫情突发而至，2020年的经济发展受到一定程度的影响，原定的高质量发展和能源高质量转型的方向可能受到干扰。一是2020年煤电建设速度加快，截至2020年5月底，在建和批准建设的项目已达4800万千瓦，是2019年的两倍左右。“十四五”期间计划5年新增用电3万亿千瓦时，安排新增煤电超过2亿千瓦。二是新批准的石油化工建设规模庞大，计划新增石油消费近1.5亿吨。三是各地拟建煤化工基地建设目标过于庞大，预计增加煤炭消费近5亿吨。这些都会对我国“十四五”期间的能源转型步伐形成严重干扰，也不符合经济高质量转型的要求，更会对打好升级版的污染防治攻坚战制造更多的困难。

四是发展势头好的地区应当继续坚持。我国高质量发展有两个好的典型，一个是广东省，另一个是浙江省。2019年这两个省的GDP总量分别超过10万亿和7万亿，而两省的能源消费量分别是3.4亿吨标煤和2.3亿吨标煤，无论是能源结构、GDP的能源强度，还是碳强度都居于全国最好水平。但是“十三五”末期，这两个省的发展趋势应该引起各方面的关注。首先是广东省随着茂名石化和湛江钢铁的投产可能大幅度提高广东的化石能源占比；浙江省则会因为舟山绿色石化以及镇海石化等项目的达产和扩产，大幅度提高其能源消费量。仅已经投产的舟山绿色石化一期工程将会为浙江省带来4000万吨油当量的能源消费量，相当于浙江省的能源消费量增加了30%。如果“十四五”期间舟山石化二期及其他地区其他石化项目投产，将会在“十四五”期末，为浙江增加1亿多吨油当量的能源消费量，折合1.5亿吨标煤，将使浙江省能源消费量增加70%，即使不考虑其他方面的用能增加，能源消费总量将超过3.5亿吨标煤，进入全国高能源消费省份行列。按“十四五”期间浙江省GDP增速6%计算，GDP总量仅增加36%左右，能源消费增加70%，二氧化碳排放增加超过70%以上，必然导致“十四五”期间浙江省GDP的能源强度指标、二氧化碳强度指标和非化石能源占比变差，且形成高碳锁定，导致浙江省二氧化碳达峰的时间推迟。