关于“两山”及其转化模式与工具的辨析

谷树忠，杨艳，李维明，焦晓东，靳乐山

(1.国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100010；2.中国农业大学中国生态补偿政策研究中心，北京 100094)

党的十九大以来，包括“绿水青山就是金山银山”[1]在内的习近平生态文明思想已深入人心并广泛付诸实践。然而，关于“两山”的内涵及其相互关系还存在若干模糊认识，关于“两山”转化的先进适用模式、政策工具等还需要进一步明晰。模式和工具，直接关系着“两山”转化的实际推进及其效果。为此，本文将重点围绕“两山”及其转化、“两山”转化主体模式、“两山”转化促进工具进行重点讨论。

1 关于“两山”及其转化的基本辨析

1.1 概念辨析

1.1.1 对“绿水青山”和“金山银山”的辨析

综合各方面的认识，我们认为“绿水青山”就是对良好生态环境的形象化比喻，泛指良好的生态产品与生态系统服务。从理论上讲，“绿水青山”包括生态服务、生态产品和生态空间三种既相互联系又相互区别的物质形态。

“金山银山”是对金钱的通俗化描述，是对经济增长或经济发展成果的简要概括，是对广大人民群众富裕生活的形象化说明；是“富强中国”的根本体现。“金山银山”就是要让城乡居民收入水平越来越高，广大人民群众生活越来越富裕，尽早摆脱贫困、实现小康、向富裕迈进。

1.1.2 对生态服务和生态产品的辨析

所谓生态系统服务，是指生态系统的基本功能、初始功能和主要功能。生态系统的主要服务内容包括为人类生存和发展提供食物、木材、燃料、纤维、饮水等产品，提供释放氧气、涵养水源、防灾减灾、休憩观光以及保育土壤、保护生物多样性等服务[2]。

所谓生态产品，是生态系统之生态服务功能的有形化、具体化，直接为人类提供木材、水、食物、纤维、燃料等。由此，生态产品是生态服务的重要组成部分[3]。

1.1.3 对“绿水青山”价值的辨析

“绿水青山”的价值是多元的，既包括经济价值，即为经济发展和人民生活提供必要的物质资料，为公民、企业和团体所带来的经济收益。同时，也包括生态价值、社会价值、文化价值、科学价值等。这些价值形式有着巨大差异，既有显性的价值如经济价值，也有隐性的价值如社会价值、文化价值等；既有短期可见的价值如经济价值，亦有长期可见的价值如生态价值、社会价值、文化价值和科学价值等。从这个意义上看，可以区分为以显性和短期为主要特征的经济价值，以及以长期和隐性为主要特征的非经济价值。

1.2 关系辨析

1.2.1 对“就是”的解析

在此，“就是”有双重含义。其一，“就是”意味着价值观的转变，也就是说“绿水青山”是财富，而且是真正意义上的财富，是广义的财富，是人类生存和发展不可或缺的财富，是自然资源资产或自然资本(与人造资本相对应)。在这个意义上讲，保护好“绿水青山”就是增加财富。其二，“就是”意味着“成为”或“转化成”，即“绿水青山”要成为“金山银山”，要转化为“金山银山”，这实质上就是生态产品和生态服务的价值实现，尤其是指生态产品和服务要实现其应有的经济价值。

1.2.2 对“两山”转化的辨析

“两山”转化有三个维度。第一个维度是“绿水青山”向“金山银山”的转化，也就是说让优良的生态环境得到相应的经济回报，“金饭碗”里要有饭菜而且是好吃的饭菜。此种转化主要发生在生态环境优美、生态功能重要的地方。第二个维度是“金山银山”向“绿水青山”的转化，即增加生态环境保护修复治理的投入，甚至要牺牲一定的经济增长，以增加生态产品和服务的有效供给，满足人民日益增长的对优美生态环境的需求。此种转化主要发生在生态环境状况较差但经济发展水平较高的地方。第三个维度是双向转化，即既推进“绿水青山”向“金山银山”的转化，又推进“金山银山”向“绿水青山”的转化，既注意实现优良生态环境的经济价值，又注意投资于生态环境、改善生态环境状况。此种转化主要发生在生态环境状况好中有差或差中有好的地方，此类地区在我国占大多数。

1.2.3 关于“两山”转化的调控

不难发现，转化既有转化方向的调控问题，亦有转化速度、转化规模的调控问题。转化方向是指在“绿水青山”向“金山银山”转化或者“金山银山”向“绿水青山”转化的选择或调控，这主要取决于一个地区的生态环境质量及其变化趋势、经济发展水平及其基本态势，或者说取决于一个地区的资源环境承载能力或者经济发展动力，在生态环境状况较好、资源环境承载能力较强的地区，可以选择以“绿水青山”向“金山银山”转化为主；反之，在生态环境状况较差而再投资能力较强的地区，则应选择以“金山银山”向“绿水青山”转化。同理，转化的速度和规模亦主要取决于生态环境状况或自然资本存量、经济发展状况或投资资本存量。

2 关于“两山”转化主体模式的解析

当前“两山”转化还面临诸多问题[5]，关键是要明确转化的适用模式。结合对各地最新出现的若干新探索、新尝试，将“绿水青山”向“金山银山”转化的主体模式进一步梳理、总结可知，一般包括生态补偿、转移支付、生态旅游、生态农业、生态康养、碳汇交易、绿色债券等模式。

2.1 生态补偿模式

生态补偿模式是目前最为常见的模式之一，在流域生态补偿方面较为流行，尤其是下游对上游的生态补偿。这是上游“绿水青山”通过下游补偿得以转化成“金山银山”，这是地区之间的横向补偿，核心是由生态服务受益者(下游)向生态服务提供者(上游)进行必要的付费或补偿，其“金山银山”表现为补偿款。

2.2 转移支付模式

转移支付模式是目前最为常见的模式之一，尤其适用于中央政府通过中央财政对特定生态功能区进行必要的扶持，核心是由中央政府代表广大生态服务受益者向生态服务提供者(重要生态功能区)进行必要补偿或付费，其“金山银山”表现为中央一般性及专项财政转移支付。这种模式可望向包括国家公园在内的自然保护地进一步差异化延伸，其中国家公园可望得到中央财政的更大支持。

2.3 生态旅游模式

生态旅游模式是在生态环境独特、优良地区常见的模式，尤其在广大西部地区往往以发展生态旅游作为其“绿水青山”转化为“金山银山”的主导模式，并取得了初步成效。这实际上是旅游地提供生态服务、旅游者付费的典型模式。随着旅游业态的升级，生态旅游更多地被注入文化的元素，形成生态+文化的旅游形态，进一步提升了生态价值和文化价值的实现能力与水平。

2.4 生态农业模式

生态农业是农业发展的方向，其核心要义是依托优良的生态环境，发展资源节约、环境友好、生态保育、产品优质的有机绿色农产品，满足人民群众日益增长的优质农产品需求，提高食物安全保障能力与水平。绿色食品、有机食品和地理标志制度，是发展生态农业的制度基础。

2.5 生态康养模式

随着我国中等收入阶层(中产阶层)的不断壮大，以及老龄人口群体的不断扩大，社会对天蓝、地绿、水清、景秀、居美和宁静、悠闲、恬适、安逸的人居环境的需求与日俱增，生态康养产业可望有较快的发展。生态康养产业的发展为“绿水青山”转化为“金山银山”提供重要路径，而生态康养产业也可望成为重要的发展模式之一。

2.6 碳汇交易模式

从应对气候变化的角度看，碳汇也是十分重要的生态服务，是“绿水青山”的重要形态。我国碳汇交易发展较为迟缓，与我国作为碳排放第一大国、碳汇碳源不平衡的国情和需求严重不相符，更与作为全球应对气候变化的引领者的地位不相符。相信随着制度的不断健全和技术的不断提升，碳汇交易会得到快速发展，并可望成为“绿水青山”转化为“金山银山”的重要路径和主导模式之一。当然，首先要加快碳交易市场体系和交易规划等方面的建设。

2.7 绿色债券模式

“绿水青山”是重要的自然资源资产，是重要的自然资本，而且是保值、增值能力较强的资产、资本。随着金融体制改革，金融产品种类不断增多，其中以自然资源资产为依托(质押)的绿色债券(信贷)是重要的新型金融产品。当然，绿色债券不仅仅包括以绿色资产或绿色资本为质押的信贷或债券，还包括为节能节水及污染治理、生态修复等绿色发展所发放的债券或信贷，前者依托于“绿水青山”，后者则贡献于“绿水青山”。但无论是依托于还是贡献于“绿水青山”，都是有利于“绿水青山”的保护和建设的，都可以视作绿色债券。

2.8 其他可用模式

包括以湿地银行为代表的生态银行模式，以出租承包和特许经营为代表的“绿水青山”特殊经营模式，等等，都可为“绿水青山”转化为“金山银山”提供可用的路径和模式。

3 关于“两山转化”政策工具的解构

“绿水青山”向“金山银山”转化，是一个政策性很强的过程，需要强有力的政策工具。根据国内外比较分析，我们认为在当下及可预见的未来，我国“绿水青山”向“金山银山”转化的政策工具箱，应主要包括法律工具、行政工具、经济工具、信息工具和技术工具等政策工具。

3.1 法律工具

法律工具是促进生态产品价值实现的基础性工具。特别是随着我国依法治国进程的加快，该工具在引导和规范生态产品有效供给与消费过程中将发挥无可替代的重要作用。它主要包括已有相关法律与政策性文件、可预期的法律法规、规范执法等。

3.1.1 已有相关法律与政策性文件

即已颁布实施的涉及生态产品供给与绿色消费的各项法律法规与政策性文件。比如法律方面有《水法》《森林法》《草原法》《土地管理法》《环境保护法》《海洋环境保护法》《节约能源法》《可再生能源法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》《环境保护税法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等；行政法规有《消费税暂行条例》《政府采购法实施条例》《野生植物保护条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》《城镇排水与污水处理条例》等；部门规章如《城市生活垃圾管理办法》等，政策性文件如《关于促进绿色消费的指导意见》等。

3.1.2 可预期的法律法规

随着经济社会快速发展和社会主要矛盾的变化，为了充分发挥法律的指引、评价、教育功能，引导和规范绿色生产与消费，促进生态产品有效供给与价值实现，未来需要加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向。例如，可制定专门的“生态文明促进法”或“绿色生产和消费促进法”，进一步完善政府生态(绿色)采购制度等。

3.1.3 规范执法

继续推进生态环境损害赔偿、责任追究等相关制度建设，对于破坏资源环境、假冒生态产品等案件，严格依法惩处，并确保每个判决结果能达到法律、社会、政治、道德四个效果有机统一。

3.2 行政工具

生态产品具有很强的正外部性，其价值实现离不开政府的顶层设计。行政工具作为促进生态产品价值实现中最常使用的手段，主要包括国土空间规划、生态产业发展规划、生态规制与认证等。

3.2.1 国土空间规划

国土空间规划是在原来土地利用总体规划、城乡规划等空间属性规划融合的基础上，基于主体功能区制度而制定的战略性、综合性、约束性空间规划。根据国土空间规划编制与实施的基本要求，将国土空间分为生态空间、生活空间和生产空间，或者分为城市空间、农业空间和生态空间。其中，生态空间的保护与发展有着严格的准入条件和标准，以保护和修复生态为主要功能，因此而牺牲的经济增长或经济利益，应得到相应的补偿，包括财政转移支付。因此，国土空间规划是明晰生态功能定位与任务的主要依据，从而也是明确“绿水青山”功能、地位、目标与方向的重要依据。“绿水青山”向“金山银山”转化必须依照国土空间规划有序地差异化推进。

3.2.2 生态产业发展规划

主要包括农业现代化发展规划、生态旅游发展规划、现代服务业发展规划、循环经济发展规划、工业绿色发展规划等。未来要进一步推进乡村振兴规划，做好农村土地资源管理和各种资源投入的布局和管理。同时，要集合不同类型生态产品优势，将生态农业、生态工业、生态旅游等产业融合起来，发展生态产业链，有效挖掘生态产品价值。

3.2.3 生态规制与认证

生态规制与认证旨在促进生态产品的有效供给与需求。主要包括：(1)通过设定最低或最高的限制标准，加强生态产品的有效供给与消费。例如用水总量控制红线、水功能区纳污控制红线、大气污染红线、碳排放红线、湿地保护红线、污染物排放标准、用水效率标准、用水行业准入标准等。(2)重点生态功能区实行产业准入负面清单制度，推动形成绿色生产和消费方式。(3)实行生态标识与认证。如国内有“三品一标”产品、地理标志产品、生态原产地产品标志、低碳产品认证、森林认证、节能产品认证、生态旅游认证、环境标识系列认证等。国际上，有欧盟生态标签制度、德国的“蓝色天使”计划、北欧的“白天鹅标志”计划、加拿大的“环境选择计划”等。未来，应整合认证资源，建立一套系统的、全国统一的、面向国际的生态产品标准认证体系，对各个产业代谢链条上的企业进行生态规制，增强生态产品国际竞争力。

3.3 经济工具

随着市场经济的发展与完善，经济工具开始广泛应用于生态产品价值实现中，且不断得到创新和丰富。经济工具主要包括市场与价格工具、交易与贸易工具、绿色财政工具、绿色金融工具、产业发展工具、拓展价值工具等。

3.3.1 市场与价格工具

在生态产品市场方面，目前我国已建立了有机农产品市场、水权交易市场、碳交易市场、排污权交易市场等。未来还需重点建设自然资本产权交易市场，包括一级市场如承包市场、租赁市场和拍卖市场等，以及二级市场如转让市场、抵质押市场、信托市场、储存与借贷市场、股权市场等。在生态产品价格方面，我国实行了北方地区清洁供暖价格、高耗能高污染产能严重过剩行业差别化电价、居民用电/水/气阶梯价格等，同时完善了水资源费、污水处理费、垃圾处理费等。未来还需按照《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，加快建立健全能够充分反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和环境损害成本的资源环境价格机制。

3.3.2 交易与贸易工具

市场交易与贸易通过培育市场、明晰产权、促使价格合理形成，实现生态产品外部性内部化，从而确保生态产品供给的高效性、公平性和可持续性。目前，我国已推进碳排放权、水权、排污权等方面的交易制度建设，并在不同地区建立试点并取得一定成效。未来，还需建立全面、合理的生态产品市场交易机制，强化资源利用和污染物排放的配额管理，进一步加大生态保护指标交易，如耕地占补平衡、河道水权回购、地下水缓解交易、生物多样性缓解等。

3.3.3 绿色财政工具

绿色财政作为一种新型财政，有利于促进生态产品有效供给与引导绿色消费。它主要包括：(1)生态转移支付。如针对天然林保护、公益林保护、退耕还林还草工程、主体生态功能区、国家公园、自然保护地等给予财政拨款；(2)绿色导向性的财政补贴。重点对致力于生态产品生产的企业和个人提供融资担保、贴息支持、贷款利率优惠、税收优惠、土地政策或其他税费的减免等多种政策支持；或对绿色转型升级，循环、低碳、环保产业(经济)园区发展给予必要的支持、扶持或奖励，以进一步鼓励和引导社会资本投入到生态产品供给，如PPP(Public-Private-Partnership)模式；(3)资源税费。如耕地占用税、城镇土地使用税、水资源税、环境保护税、排污费等。未来还需实行绿色差别税费，引导促进生态产品的销售、消费。如给予生态保护区域以及生态脆弱区生产的生态产品实行零税负，给予生态产品与生态友好型产品一定的税收优惠，给予环境污染、高耗能的产业产品一定的高税负；(4)政府绿色采购。重点为公共用途采购必需的生态产品和生态服务，例如福建开始探索的商品林赎买制。

3.3.4 绿色金融工具

2007年我国就开始推行绿色金融政策，目前已基本建立了绿色信贷、绿色债券、绿色基金“三位一体”的绿色金融体系。为了活跃生态产品市场交易，还应加大金融创新力度，开展自然资本产权的抵质押贷款、生态期权、生态远期交易、场外掉期交易、股权投资、生态互换等。其中，福建南平探索的生态银行为生态资源提供了一个资源管理、整合、提升、市场化和可持续运营的平台，推动了绿色产品和生态服务资产化。

3.3.5 产业发展工具

一是生态资源产权运作。产权明晰是生态产品通过市场途径实现价值的前提。未来在继续推进自然资源资产确权登记、所有权与经营权分离的基础上，试点开展自然生态空间统一确权登记工作和自然资源资产负债表的编制。通过确权登记，清晰界定生态资源的产权主体；通过两权分离，确保在竞争的前提下经济主体能够有偿使用生态资源的经营权，并承担自然资源资产质量变好变坏的责任。二是生态资源产业化运作。即充分利用比较优势，发展以生态产品为要素的生态利用性产业，将“绿水青山”转化为产品优势，实现“金山银山”。例如通过用好山、水、林、湖、草等，加快发展生态旅游与休闲养生产业、健康医药产业、山地特效高效农业、林业产业、畜牧养殖业、饮用水产业、生态工业、生态高技术产业等，并形成产业链。

3.3.6 拓展价值工具

根据理论和实践两方面的系统梳理，“绿水青山”的价值实现形式或主要价值工具由至少8个方面有机地组成，即价格、规费、税收、基金、债券、补偿、利润、财政转移支付，亦可以分别简称为价、费、税、金、债、款、利、财8个字。这8种价值形式或价值工具，实际上就是“绿水青山”向“金山银山”转化过程中的“金山银山”的主要形式。这8种价值形式，有着较大的差异性，其时空适宜性方面尤其有着较大的差异。

3.4 信息工具

生态产品的多与少、价格的高与低等都必须建立在可靠的信息支撑基础上。促进生态产品价值实现的信息工具主要包括生态文化工具、资源环境信息系统、生态产品信息系统、生态导向性的绩效考核工具等。

3.4.1 生态文化工具

一是加大全社会生态文化与生态产品价值观念的普及、发扬、传播，提高全社会从事绿色生产与消费的意识和意愿。例如开展各类生态创建活动如节水型社会、水生态文明试点城市、生态农业示范区、美丽乡村、循环经济示范区等。二是加大企业与居民生态产品交易意识、规则、行为等的引导与培训，使其尽快成长为生态市场主体。三是加大政府生态文明理念的贯彻与执行，使其在制定生态产品供给与消费政策时，体现出倾斜性，以达到引导与鼓励生态产品供给与消费的目的。

3.4.2 资源环境信息系统

要实现生态产品的价值，首先要摸清生态产品“家底”。为此，要建立健全资源环境监测、评估、预测系统，重点包括山、水、林、田、湖、草等自然资源的数量、占用、使用、权属等方面的基础信息以及环境质量变动信息，并采取适当形式在一定范围内予以公开。例如，目前许多地区定期发布水质状况通报、重要饮用水水源地名录、环境统计公报、水资源公报、水情简报、供用水量统计年报、重点断面水质周报、空气质量日报等。

3.4.3 生态产品信息系统

为确保生态产品高质量高效率的供给，并保护消费者的合法权益和公众环境利益，未来需要尽快构建统一、公开的生态产品信息系统，为生态产品供给方与需求者提供生态产品认证、生态产品供求信息、价格信息和与之相关联的生态产品储运、保险、包装、检疫、监测、品种、质量、技术指标体系、不合格产品曝光等完备的信息。通过查询该系统，生态产品的利益相关者便能做出生态产品生产与消费决策。

3.4.4 生态导向性的绩效考核工具

一是面向地方政府。应继续大力推进自然资源资产负债表的编制、领导干部自然资源资产离任审计制度等，促使领导干部在任期间树立正确的政绩观，进而提升全社会对生态产品供给的关注与重视，更加积极推动生态文明建设。二是面向生态产品提供者。目前，生态产品买卖双方存在信息不对称，为防范生态产品提供者在生态产品供给供过程中出现道德风险，必须加强监管与考核。

3.5 技术工具

生态产品是有价值的，要实现其价值，还需依赖相应的技术工具。主要包括 “绿水青山”价值核算与定价工具、互联网+生态产品技术、绿色生态技术等。

3.5.1 “绿水青山”价值核算与定价工具

目前，国际上已形成了直接市场法、替代市场法与意愿调查法三种主要的生态产品价值核算方法[4]。未来，还需充分利用空间、遥感、大数据等技术手段，实时呈现所需数据。同时，还需确定不同功能生态产品的核算方法和技术规范，并尽快构建一个完整的生态产品价值核算体系，以实现生态产品价值在总量、类型、时间、空间等方面的可比性。

3.5.2 互联网+生态产品技术

由于地域原因，许多生态产品不被大众所熟知，从而造成生态产品价值被低估。未来，要充分利用新兴互联网技术如互联网+、物联网、云计算等，发展“互联网+”生态产品电商体系、认证体系、追溯体系等，打造生态产业体系和智能消费体系，引导生态产品生产、生态产品流通、生态产品贸易、生态产品消费发展。

3.5.3 绿色生态技术

主要包括：(1)绿色生产技术，如节水、节能、节土、节气、生物农药、生物化肥、有机肥等相关技术。(2)资源化利用与污染防治技术，如生物质资源化利用技术、水污染防治技术、大气污染防治技术、土壤污染防治技术、生态修复技术等。(3)绿色设计与包装技术，如结合地域文化统一使用品牌+“当地域名”品类设计、标识带(网)等简易包装等。